完善我國行政合同救濟制度之構(gòu)想

　　【摘要】行政合同在保障行政相對人合法權(quán)益和減輕行政負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮著重要作用。行政合同受到侵害可通過多種方式尋求救濟。我們應(yīng)借鑒國外處理行政合同糾紛的經(jīng)驗，形成以行政復(fù)議為主的救濟方式，重構(gòu)現(xiàn)行的行政訴訟結(jié)構(gòu)，吸納雙向性的行政合同糾紛案件，并在起訴資格、調(diào)解原則等方面作必要的修正。
　　【關(guān)鍵詞】行政合同 救濟制度 完善措施
　　
　　隨著行政合同適用范圍的不斷擴展，我國的行政合同制度得到了很大發(fā)展，成為我國各級行政機關(guān)的一種基本行政手段，但在另一方面，我國行政合同制度無論是在理論研究還是相關(guān)立法方面，特別是在行政合同的救濟制度方面，都存在需解決的問題。因此，對如何完善我國行政合同救濟制度進(jìn)行探討，意義重大。
　　
　　行政合同的功能
　　
　　行政合同之所以能在現(xiàn)代行政中快速發(fā)展和廣泛運用，是與其具有的獨特功能緊密相關(guān)的。具體來說，行政合同具有以下兩個方面的功能：
　　調(diào)動行政相對人的積極性并保障其合法權(quán)益。在我國傳統(tǒng)行政活動中，國家管理職能事事都由國家包辦，其后果是國家沒有能力辦，也辦不好，不利于發(fā)揮人們的積極性和創(chuàng)造性，從而在經(jīng)濟生活、社會生活等方面缺少活力和生氣。在某些領(lǐng)域內(nèi)正確運用行政合同這一法律形式，既可以充分發(fā)揮人們的積極性和創(chuàng)造性，也可以使政府機關(guān)從大量繁重的具體事務(wù)性工作中解脫出來，兼顧了兩方面利益，同時又能保證國家利益的優(yōu)先實現(xiàn)。①訂立行政合同可以使當(dāng)事人雙方的爭議上告有門、解決有據(jù)，特別是對作為相對一方的個人或組織來說，這一點尤其重要。通過行政合同將雙方統(tǒng)一在一個具體的法律關(guān)系之中，在這種特定的行政法律關(guān)系中雙方在地位是明確的，權(quán)利義務(wù)關(guān)系是清楚的，在履行合同中如果發(fā)生爭議或造成損失，可以依照法定程序，請求法律保護(hù)或救濟。但目前，由于行政合同救濟途徑的不暢通，這一功能尚未得到充分的發(fā)揮。
　　有利于減輕行政負(fù)擔(dān)，保證行政目標(biāo)的實現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下，行政主體對國家和社會公共事務(wù)的管理任務(wù)愈加繁重。僅靠政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，已無法適應(yīng)社會各項事業(yè)快速發(fā)展的要求。因此，在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)通過行政合同的方式，建立一種政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作的機制，充分調(diào)動各種社會力量，共同參與公共事業(yè)的建設(shè)、維護(hù)，可以在不增加國家財政負(fù)擔(dān)的情況下，確保國家和社會公益目標(biāo)的實現(xiàn)，保證社會公共事業(yè)健康有序地發(fā)展。此外，行政合同作為一種柔性管理方式，也有利于保證行政相對人對國家政治活動、社會管理活動的參與，有利于增進(jìn)政府與民眾的親和力，保證行政事務(wù)的順利進(jìn)行。
　　
　　行政合同的救濟方式
　　
　　我國行政合同的糾紛不同于民事合同的糾紛，其法律救濟不應(yīng)適用民事訴訟程序。根據(jù)目前我國解決行政爭議的體制，行政合同糾紛有兩種救濟途徑，一是根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定提起行政復(fù)議，二是根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定提起行政訴訟。
　　明確了法院管轄權(quán)。法院是司法機關(guān)，擁有判斷一切法律關(guān)系主體的行為是否合法的權(quán)力。行政合同主體雙方的行為也不能例外，它應(yīng)當(dāng)接受法院的管轄。我國的《承包條例》、《租賃條例》、《邊界爭議處理條例》等法律、法規(guī)規(guī)定了法院管轄權(quán)的依據(jù)。《行政訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件?！边@表明了法律對行政合同案件的管轄權(quán)有了統(tǒng)一規(guī)定。
　　適用行政訴訟程序規(guī)則。法院對行政合同的保護(hù)從實體法上適用行政法律規(guī)范，不能適用民事法律規(guī)范；從程序上適用行政訴訟程序規(guī)則，不能完全適用民事訴訟程序規(guī)則。
　　明確了具體審判機關(guān)。在我國，目前農(nóng)村承包合同糾紛、經(jīng)濟行政案件和租賃合同最早由經(jīng)濟審判庭審理，但《行政訴訟法》第11條規(guī)定，認(rèn)為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的案件由行政審判庭審理。這里的經(jīng)營自主權(quán)包括承包條例、租賃條例中規(guī)定的承包方與承租方的經(jīng)營自主權(quán)。這類案件均屬行政合同糾紛案件，由此可以推及其他種類行政合同案件均應(yīng)由行政審判庭適用行政訴訟程序，適用行政法原理來處理。
　　可采用行政裁決和行政復(fù)議等非訴訟方式。行政合同糾紛的解決除了訴訟途徑以外，還可以通過非訴訟形式加以解決，主要是行政裁決和行政復(fù)議兩種形式。行政合同自身的特點決定了它的非訴訟途徑不同于民事合同和經(jīng)濟合同的非訴訟途徑。這是因為，行政合同具有行政行為的特點，行政合同糾紛有通過行政補救制度加以解決的可能性和現(xiàn)實性。
　　
　　西方國家對行政合同糾紛處理制度借鑒
　　
　　行政合同在理論界普通認(rèn)可其存在，但司法實踐中卻鮮見，法律、法規(guī)、最高法院的司法解釋也無明確規(guī)定，行政合同的法律適用在目前已成“盲區(qū)”，對行政合同的法律地位沒有予以確認(rèn)，有關(guān)行政合同的救濟程序亦無明確規(guī)定。
　　西方國家對行政合同糾紛的解決方式有很多，具體制度包括協(xié)商、仲裁或行政機關(guān)內(nèi)部裁決等司法外解決方法或者司法途徑，但均堅持司法救濟最終原則。在德國，因行政合同引起的爭議屬于公法爭議，由行政法院主管。在行政合同最發(fā)達(dá)的法國，將行政機關(guān)為履行職務(wù)所行使的行政活動視為廣義的公共管理行為，為該管理行為所締結(jié)的契約被解釋為公法上的行政合同，由此產(chǎn)生的訴訟通過行政訴訟解決。行政合同作為雙方行政行為，可導(dǎo)致通過向?qū)ｉT設(shè)立的行政法院提起完全管轄之訴請求賠償救濟，對于可以和行政合同分離的行為，如上級機關(guān)對行政合同的批準(zhǔn)行為等，則允許提起越權(quán)之訴。②在英國，政府合同糾紛統(tǒng)統(tǒng)由普通法院審理，適用《王權(quán)訴訟法》，并根據(jù)行政機關(guān)簽訂合同時所執(zhí)行的任務(wù)是否涉及管理或公共規(guī)制的方式來確定是否適用司法審查。美國索賠法院受理的合同案件與法國行政法院受理的行政合同案件相近。目前，我國理論界對行政合同性質(zhì)的認(rèn)識還不統(tǒng)一，現(xiàn)行法律對行政合同糾紛的救濟也還未做出統(tǒng)一的規(guī)定。在實踐中，大量的行政合同糾紛，如農(nóng)村土地承包合同糾紛、城市建設(shè)拆遷補償糾紛等，大多被作為普通民事案件或經(jīng)濟案件，通過行政機關(guān)的內(nèi)部裁決和人民法院審理兩種途徑來解決。在人民法院的審判活動中，由于未能充分考慮行政合同的特殊性，無法真正對行政機關(guān)的違法、違約行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，無法切實保障行政相對人的權(quán)益，同時，人民法院的受案范圍也受到了一定的限制。因此，探索一條適合于我國國情的行政合同救濟制度已刻不容緩。
　　
　　完善我國行政合同救濟制度的思考
　　
　　從西方國家經(jīng)驗上看，行政合同救濟制度的建構(gòu)主要有兩個方向：一是通過協(xié)商、仲裁或行政機關(guān)內(nèi)部裁決來消除合同締約或履行中產(chǎn)生的爭議，效果較好；二是重視通過司法審查保證行政合同的履行符合法律要求。在我國司法外救濟制度構(gòu)建上，應(yīng)將行政合同糾紛納入行政復(fù)議救濟范圍，形成以行政復(fù)議為主要救濟方式，以行政仲裁為解決特定種類行政合同糾紛的模式。因此，有必要借鑒西文國家成熟的司法經(jīng)驗，重構(gòu)我國現(xiàn)行的行政訴訟結(jié)構(gòu)，吸納雙向性的行政合同糾紛案件，并在起訴資格、調(diào)解原則、舉證責(zé)任以及責(zé)任方式和措施上作必要的修正。
　　基于行政合同所具有的公益性，行政機關(guān)為確保行政目的實現(xiàn)，對合同的履行具有監(jiān)督和指導(dǎo)的權(quán)力，同時對不履行合同義務(wù)的相對一方具有強制執(zhí)行權(quán)，并可施之以行政處罰。于此同時，行政主體一方違反行政合同給當(dāng)事人造成損失的，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。
　　行政合同爭議是在雙方約定條款的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，要求解決爭議的一方并不僅限于相對人，行政機關(guān)也存在要求法院裁決是非，并通過法院判決強制相對方履行義務(wù)的要求，而現(xiàn)行的行政訴訟制度的單向性構(gòu)造顯然不能滿足行政合同救濟的需要，因此，有必要針對行政合同糾紛的特點對目前的行政訴訟制度進(jìn)行重構(gòu)，即在原有單向性構(gòu)造的行政訴訟制度框架中針對行政合同特點建立專門適用于解決行政合同糾紛的雙向性構(gòu)造的訴訟結(jié)構(gòu)，反映在具體制度與規(guī)則的構(gòu)建上就是，將行政合同與具體行政行為并列納入行政訴訟受案范圍之內(nèi)。
　　建立行政合同制度不僅僅在于這種管理方式的靈活性，而且也在于為行政合同糾紛的解決找到了一條暢通的渠道。《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定》，明確規(guī)定農(nóng)村土地承包合同糾紛案件由人民法院作為一般的經(jīng)濟糾紛案件解決。這不但不利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，也違背了土地承包合同的性質(zhì)。因為農(nóng)村土地承包合同中，農(nóng)民上繳的承包費要受國務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》的規(guī)范，也就是說農(nóng)村土地承包合同并非由合同雙方完全自由協(xié)商，而是要在行政法規(guī)的范圍內(nèi)協(xié)商，要受行政法規(guī)的約束和規(guī)范。對于這種糾紛采用行政訴訟程序和民事訴訟程序就會導(dǎo)致適用的法律規(guī)范不同，結(jié)果就會不同，就會造成人民法院裁判的矛盾和沖突，這種局面亟待解決。其根本出路就在于通過立法確認(rèn)行政合同的法律地位和糾紛的救濟程序。（作者單位：上海電機學(xué)院）
　　
　　注釋
　　①江正平，何立慧：《行政