鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中環(huán)保法律問題研究

　　【摘要】我國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的過程中暴露出與環(huán)境不和諧的問題。要以生態(tài)經(jīng)濟(jì)作為理論基礎(chǔ)，將自然資源資本化，從而將具有“外部性”的環(huán)境資源“內(nèi)部化”，以解決市場(chǎng)與政府調(diào)控的不足。政府應(yīng)成立專門的監(jiān)管組織，制定地方鄉(xiāng)村旅游發(fā)展法規(guī)，將農(nóng)村生態(tài)旅游目的地農(nóng)民有效納入旅游產(chǎn)業(yè)中。
　　【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村旅游 環(huán)境資源 法律保護(hù)
　　
　　引 言
　　鄉(xiāng)村旅游主要依托農(nóng)村的自然風(fēng)光與農(nóng)村人文活動(dòng)等資源，以城市居民作為目標(biāo)市場(chǎng)，滿足消費(fèi)者觀光、休閑、度假、體驗(yàn)、購(gòu)物等各種消費(fèi)需求。該類旅游活動(dòng)對(duì)自然資源尤為依賴，由于無節(jié)制的消耗，環(huán)境污染和環(huán)境破壞嚴(yán)重，因此，環(huán)境問題顯得尤為突出。而農(nóng)村的環(huán)保一向投入甚少，很多地方甚至沒有投入。在自然資源變得越來越緊缺、開始成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙因素的情況下，人們也越來越關(guān)注鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。
　　但不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，目前我國(guó)關(guān)于旅游環(huán)境的法律非常欠缺。當(dāng)前關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律是以“市場(chǎng)失靈”作為理論基礎(chǔ)的，因此相關(guān)法律法規(guī)多是從行政管理的角度來規(guī)制，以期通過政府干預(yù)的手段解決環(huán)境保護(hù)的“外部性”問題。但是，由于政府部門也有自己的私利，在保護(hù)與治理環(huán)境上總顯得動(dòng)力不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有著更為強(qiáng)烈的脫貧致富的愿望，單純發(fā)展農(nóng)業(yè)在大多數(shù)農(nóng)村都很難實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此，吸引外資、發(fā)展工業(yè)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的優(yōu)先選擇。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境發(fā)生沖突時(shí)，政府往往會(huì)選擇犧牲環(huán)境而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這就是所謂“政府失靈”?，F(xiàn)有的法律體系不能很好地滿足發(fā)展旅游與環(huán)境的矛盾沖突，需要尋找新的路徑解決發(fā)展鄉(xiāng)村旅游與環(huán)境保護(hù)的和諧問題。
　　
　　構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的環(huán)境法律制度的理論基礎(chǔ)
　　
　　傳統(tǒng)環(huán)保法律制度的弊端。在我國(guó)，在傳統(tǒng)勞動(dòng)價(jià)值論的影響下，自然資源是沒有價(jià)值的，更談不上將之作為資本來看待。長(zhǎng)期以來，中國(guó)資源行業(yè)的發(fā)展一直是以行政權(quán)力為內(nèi)生變量的，包括對(duì)自然資源的配置，也大多是通過無償?shù)男姓趯?shí)現(xiàn)的。從法律上來說，自然資源只是行政管理的附屬，其自身的價(jià)值或是資本屬性無從談起。①在這樣的理論框架下，環(huán)境只是經(jīng)濟(jì)的一個(gè)子系統(tǒng)，市場(chǎng)機(jī)制的目標(biāo)是人造資本的最大化，并以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)在總量上的增長(zhǎng)，環(huán)境要素在此僅作為生產(chǎn)對(duì)象存在，市場(chǎng)機(jī)制在對(duì)人造資本最大化推進(jìn)的同時(shí)，也意味著對(duì)自然資源消耗的無限擴(kuò)張。由此也形成了“環(huán)境保護(hù)與市場(chǎng)機(jī)制天然排斥”的普遍觀念。對(duì)應(yīng)到旅游業(yè)的發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系上，也同樣如此：旅游開發(fā)程度越高的地方，往往自然環(huán)境、人文環(huán)境破環(huán)越嚴(yán)重。由于公共產(chǎn)品的“外部性”，市場(chǎng)主體不愿意付出成本進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。不僅如此，由于使用自然資源不用付出任何成本，再加上監(jiān)管不力，經(jīng)營(yíng)者往往無節(jié)制地消耗環(huán)境。由于認(rèn)識(shí)上的不足等原因，行政監(jiān)管也顯得力不從心。
　　環(huán)境資源資本化的轉(zhuǎn)變。人類發(fā)展到今日，面臨著資源緊缺制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻環(huán)境局勢(shì)。對(duì)此，有學(xué)者提出“生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論”。②在該理論下，宏觀經(jīng)濟(jì)被視為一個(gè)包含內(nèi)容更多、更有支撐能力的生態(tài)系統(tǒng)的一部分，即經(jīng)濟(jì)只是生態(tài)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)子系統(tǒng)，而將環(huán)境保護(hù)提到比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更優(yōu)越的地位，以生態(tài)規(guī)律影響和支配經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。在生態(tài)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)下，要求立法將自然資源作為自然資本的基本構(gòu)成，并不斷提高其生產(chǎn)效率和通過投資擴(kuò)大供給。
　　基于生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論，法律應(yīng)將生態(tài)環(huán)境等資源納入到物權(quán)理論框架中。在傳統(tǒng)的物權(quán)理論框架中，土地和海域早已納入到物權(quán)中，對(duì)除所有權(quán)以外的他物權(quán)構(gòu)建的較為完善。其他的生態(tài)旅游資源，也可以按照使用權(quán)等他物權(quán)的創(chuàng)設(shè)，賦予自然資源一定的權(quán)利，按照物權(quán)制度，將這些權(quán)利市場(chǎng)化，通過拍賣，由經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、開發(fā)最為合理者獲得使用或開發(fā)的權(quán)利。旅游環(huán)境資源不再是無償?shù)墓操Y源，而成為“自然資本”。③如果要獲得自然資本的使用權(quán)或利用權(quán)，就需要通過市場(chǎng)交易。
　　通過環(huán)境資源的資本化設(shè)計(jì)，將原來視為公共產(chǎn)品的自然資源等環(huán)境資源“內(nèi)部化”，使環(huán)境資源的利用不再是“免費(fèi)的午餐”。一旦環(huán)境資源權(quán)利成為資本，納入到投資者的成本之中，對(duì)環(huán)境資源的合理利用和保護(hù)就成為他們的必然選擇。另一方面，政府通過對(duì)自然資源的使用權(quán)或利用權(quán)的拍賣而獲得資金，將此?？顚Ｓ糜诋?dāng)?shù)芈糜苇h(huán)境的治理與保護(hù)。這樣既解決了政府在環(huán)保上資金投入不足和“政府失靈”的問題，也可以真正實(shí)現(xiàn)“誰使用誰治理”的原則。
　　
　　對(duì)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)制度框架的構(gòu)建
　　
　　針對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的特點(diǎn)及其面臨的與環(huán)保發(fā)生沖突的困境，基于環(huán)境資源資本化的制度設(shè)計(jì)，可以從以下幾個(gè)方面入手，構(gòu)建相關(guān)法律制度：
　　制定地方鄉(xiāng)村旅游發(fā)展法規(guī)。目前有不少地方盲目開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，無序經(jīng)營(yíng)，沒有對(duì)環(huán)境污染的評(píng)估，造成環(huán)境資源的破壞與浪費(fèi)。要避免這樣的惡性循環(huán)繼續(xù)發(fā)展，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的特色，制定符合旅游與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的地方法規(guī)。法規(guī)應(yīng)制定鄉(xiāng)村旅游的目標(biāo)和宗旨，對(duì)環(huán)境保護(hù)的措施和手段；禁止性行為；法律責(zé)任等。在地方法規(guī)的指引下，地方各級(jí)旅游部門應(yīng)制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃，引進(jìn)投資及項(xiàng)目開發(fā)應(yīng)符合規(guī)劃要求。
　　旅游環(huán)境資源資本化。對(duì)于自然資源，可以根據(jù)其所有權(quán)的不同，設(shè)置不同的權(quán)利，如開發(fā)利用權(quán)，使用權(quán)等。鄉(xiāng)村旅游所依托的自然資源所有權(quán)有兩類：國(guó)家所有權(quán)和農(nóng)村集體所有權(quán)。而經(jīng)營(yíng)者也有兩類：外來旅游企業(yè)和本地農(nóng)戶。將旅游環(huán)境資源資本化，就是要求鄉(xiāng)村旅游服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者有償使用青山、綠水等傳統(tǒng)上屬于公共產(chǎn)品的資源。對(duì)于旅游企業(yè)，如果使用屬于國(guó)家所有的資源，應(yīng)按照法律的規(guī)定支付自然資源使用費(fèi)，這個(gè)制度可以按照土地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)；對(duì)于農(nóng)村集體所有的資源，應(yīng)與該地的農(nóng)村集體組織簽訂承包協(xié)議，有償使用。而經(jīng)營(yíng)者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的，由于經(jīng)濟(jì)能力弱，他們經(jīng)營(yíng)旅游也是在其傳統(tǒng)的生活習(xí)慣基礎(chǔ)上進(jìn)行的，原則上不需要像旅游企業(yè)一樣付費(fèi)，但應(yīng)當(dāng)繳納適當(dāng)?shù)南喈?dāng)于環(huán)境保護(hù)的保證金。
　　將農(nóng)村生態(tài)旅游目的地農(nóng)民有效納入到旅游產(chǎn)業(yè)中。合理有效地將旅游目的地的農(nóng)民納入到旅游業(yè)中，既能使當(dāng)?shù)鼐用駭[脫貧困，又可以更有效地防范環(huán)境污染。這需要當(dāng)?shù)卣谝M(jìn)投資時(shí)，要求旅游經(jīng)營(yíng)者做好規(guī)劃，將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民作為其經(jīng)營(yíng)的有機(jī)組成部分。雙方的合作可以是多種形式的：
　　一、通過村委會(huì)等集體組織與經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議，以其集體所有的自然資源作為資本入股。這要求首先將集體所有的自然資源他物權(quán)劃分成股份，并且作價(jià)轉(zhuǎn)化成資本。通過自然資本入股，農(nóng)民成為股東，可以參與開發(fā)與經(jīng)營(yíng)決策，對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源的開發(fā)、利用具有表決權(quán)，這也遵循了環(huán)保民主原則。
　　二、以其他方式加入到旅游服務(wù)甚至經(jīng)營(yíng)管理行業(yè)之中去。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民世代居住在本地，與當(dāng)?shù)刭Y源形成天然一體，他們也是當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的有機(jī)組成部分。這一點(diǎn)在以民俗資源作為開發(fā)旅游的重點(diǎn)的地區(qū)，顯得尤為突出。例如，廣西融水苗族自治縣，主要是苗族風(fēng)情，消費(fèi)者除了欣賞秀美的山水風(fēng)景之外，更想要體驗(yàn)當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)情。可以將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和民俗，通過旅游企業(yè)的良性包裝，呈現(xiàn)給消費(fèi)者，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以在保持自己的生活傳統(tǒng)和習(xí)俗，在不離開家門的情況下，改善自己的生活。參與的方式有二：第一，受雇于旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)；第二，與旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂協(xié)議，將具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜雾?xiàng)目承包給農(nóng)戶或農(nóng)戶聯(lián)合體。協(xié)議中明確約定承包項(xiàng)目與范圍，由旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)統(tǒng)一管理，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由經(jīng)營(yíng)者就農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)消費(fèi)者承擔(dān)責(zé)任。
　　三、對(duì)于不愿意或者沒有勞動(dòng)資源的農(nóng)戶，可以通過兩種途徑分享利益：第一，通過所在農(nóng)村集體組織所有的自然資源入股方式獲得分紅；第二，在當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)下，按照與經(jīng)營(yíng)者的協(xié)議，從旅游經(jīng)營(yíng)者處獲得補(bǔ)償款。該補(bǔ)償款是用于彌補(bǔ)因開發(fā)鄉(xiāng)村旅游使其遭受到對(duì)原有安寧生活破壞的損失或容忍。
　　成立專門的監(jiān)管組織。通過將自然資源資本化后，環(huán)境與資源通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)得以有效利用與保護(hù)，政府的環(huán)保壓力大大減輕。但并不是說政府對(duì)此就可以無所作為，而是要轉(zhuǎn)變職能，從執(zhí)行者變?yōu)楸O(jiān)管者，保證市場(chǎng)良性有序運(yùn)行。針對(duì)農(nóng)村生態(tài)旅游發(fā)展的特點(diǎn)，政府監(jiān)管組織要制定鄉(xiāng)村旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；按照相關(guān)法規(guī)，通過公開招標(biāo)的方式引進(jìn)旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)；監(jiān)管自然資本權(quán)利交易過程；監(jiān)管經(jīng)營(yíng)企業(yè)與農(nóng)戶的行為，如果他們有破壞環(huán)境與資源的行為，要依法采取行政手段；對(duì)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)進(jìn)行必要的組織與培訓(xùn)。
　　在進(jìn)行行政監(jiān)管時(shí)，要特別注意防止行政權(quán)的過分膨脹。立法就是要使政府回歸本位，成為市場(chǎng)的監(jiān)管者，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)或破壞競(jìng)爭(zhēng)的行為。對(duì)于難以資本化的、具有較強(qiáng)公益性的公共資源，難以用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)的，需要政府投入加以保護(hù)。（作者單位：廣西大學(xué)行健文理學(xué)院；本文系廣西壯族自治區(qū)教育廳立項(xiàng)項(xiàng)目《旅游環(huán)境的法律保護(hù)研究》的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：200803LX168）
　　
　　注釋
　?、佗冖蹚堣矗骸吧鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)視野下的自然資源權(quán)利研究”，《法學(xué)評(píng)論》，2008年第4期。