農(nóng)民平等權(quán)的保障措施探討

　　【摘要】保障農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的平等地位，是增強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)平等，首先有賴于立法上的平等，即通過科學(xué)的立法程序保障，在制定法律過程中對(duì)各方利益平等地重視；從而將憲法上的平等轉(zhuǎn)化為具體制度中的平等，將法律文本上的平等轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中的平等。
　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)民 平等權(quán) 保障措施
　　
　　作為憲法賦予公民的基本權(quán)利，平等權(quán)一直是學(xué)界所關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。但當(dāng)前我國公民平等權(quán)的發(fā)展仍處于從應(yīng)有權(quán)利和法定權(quán)利向?qū)嵱袡?quán)利過渡的階段，我國農(nóng)民平等權(quán)實(shí)現(xiàn)中存在問題很多。法律是一門妥協(xié)的藝術(shù)，是社會(huì)各階層利益相妥協(xié)的產(chǎn)物，①只有給農(nóng)民以可體驗(yàn)的“國民待遇”，只有當(dāng)法律切實(shí)體現(xiàn)自身利益，守法才會(huì)與自律相結(jié)合，權(quán)利才會(huì)和利益相統(tǒng)一。因此，在立法上平等對(duì)待農(nóng)民，不忽視農(nóng)民的利益是必要的。沒有事實(shí)上的平等地位，再多的權(quán)利宣言也只能停留于書面。將法律文本上的平等轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中的平等，諸如，取消戶籍的限制，逐步建立農(nóng)民社會(huì)保障制度等等。這些在短期內(nèi)的成本是巨大的，但是平等是看得見的正義，實(shí)現(xiàn)平等的意義又是非常深遠(yuǎn)的。
　　
　　取消二元戶籍制度
　　
　　現(xiàn)行戶籍制度。戶籍制度本指戶籍管理制度，是政府職能部門對(duì)所轄住戶的基本狀況進(jìn)行登記并進(jìn)行相關(guān)管理的一項(xiàng)國家行政管理制度。在我國歷史上，戶籍制度是一直存在的，實(shí)際上，它幾乎貫穿了中國整部封建社會(huì)史。自秦漢以來，凡被編入正式戶籍的民戶均稱編戶，編戶無論貧富，身份地位一律平等，故又稱齊民，也就是平民的意思。
　　中華人民共和國從1958年開始實(shí)施的《戶口登記條例》，確立了以常住人口為主，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的基本準(zhǔn)則，公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動(dòng)外，沒有選擇居住地的權(quán)利。現(xiàn)行戶口管理實(shí)行“農(nóng)業(yè)戶口（農(nóng)民）”與“非農(nóng)業(yè)戶口（市民）”二元戶籍管理制度，把人口分割為城市和農(nóng)村兩大板塊。由于我國1958年建立的現(xiàn)行戶籍制度的影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了治安管理與人口統(tǒng)計(jì)之類的職能范圍，而與糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等具體社會(huì)制度緊密地結(jié)合在一起，從而為現(xiàn)行戶籍制度衍生出固化公民的先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能。由此形成“一個(gè)國家兩種公民”，即農(nóng)民和市民，“農(nóng)民生來是農(nóng)民，市民出生是市民”。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及維護(hù)社會(huì)秩序等方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但其弊端是不容忽視的。
　　城鄉(xiāng)分制戶籍管理的角色定位。公安部1951年7月16日頒布的《城市管理戶口暫行條例》是第一部戶籍法，其宗旨里還有保障人民居住遷徙自由。其第五條規(guī)定：“戶口變動(dòng)時(shí)，戶主須按照規(guī)定，持戶口簿至當(dāng)?shù)厝嗣窆矙C(jī)關(guān)，辦理手續(xù)。一、遷出：凡遷出者，須于事前向當(dāng)?shù)厝嗣窆矙C(jī)關(guān)申報(bào)遷移，注銷戶口，發(fā)給遷移證（同一公安派出所轄區(qū)內(nèi)之遷移不發(fā)給遷移證）。二、遷入：（一）凡遷入者，須于到達(dá)住地三日內(nèi)，向當(dāng)?shù)毓才沙鏊陥?bào)入戶。有遷移證者，應(yīng)呈交遷移證；無遷移證者，應(yīng)補(bǔ)交其它適當(dāng)證件?！睆倪@條可以看出，公安部發(fā)布的這個(gè)規(guī)章，沒有區(qū)分城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)戶口，任何人只要有遷移證就可以遷入遷出，不論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)戶口。
　　1952年7月，政務(wù)院全國就業(yè)會(huì)議通過的《關(guān)于就業(yè)問題的決定》，要求農(nóng)村剩余勞動(dòng)力應(yīng)穩(wěn)定在農(nóng)村生產(chǎn)上，不要盲目流入城市。1953年4月17日，政務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，規(guī)定未經(jīng)勞動(dòng)部門許可和介紹，不得在農(nóng)村招收工人，明令禁止農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)。1954年3月，內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部又發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)貫徹〈勸止農(nóng)民盲目流入城市〉的指示》，重申限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的禁令。1955年4月12日，中共中央在《關(guān)于第二次全國省、市計(jì)劃會(huì)議總結(jié)報(bào)告》中批示，“一切部門的勞動(dòng)調(diào)配必須納入計(jì)劃，增加人員必須通過勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配，不準(zhǔn)隨便招收人員，更不準(zhǔn)從鄉(xiāng)村中招收人員?！?955年11月7日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，確定“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”作為人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。中國的戶籍人口由此分離?！稗r(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”成為中國公民最具“根本”識(shí)別意義的身份標(biāo)志。以明確的城鄉(xiāng)分割方式進(jìn)行國家管理已經(jīng)成為政府的一個(gè)基本理念。1958年1月9日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第91次全體會(huì)議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，該《條例》第十條第二款規(guī)定，“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”。該條例第一次以法律的形式把新中國成立以來日漸形成的城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度和限制遷移制度固定下來，這一條例與前后頒布的相關(guān)法律規(guī)章政策結(jié)合在一起，共同構(gòu)成了中國獨(dú)特的二元戶籍制度。這種人為的工農(nóng)隔斷和城鄉(xiāng)分割，在當(dāng)時(shí)歷史條件下對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展民族工業(yè)起到過一定的積極作用。
　　實(shí)行一元戶籍制度。自由和平等成為當(dāng)代人類社會(huì)的普遍價(jià)值追求，以人類歷史發(fā)展的深刻必然性為基礎(chǔ)。如果背離了自由和平等的價(jià)值訴求，制度就失去了其存在的合理依據(jù)，也就無公正可言。其現(xiàn)實(shí)性表現(xiàn)為人的權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。權(quán)利表現(xiàn)著人的發(fā)展源于個(gè)人是作為獨(dú)立自主而又平等的人而存在，是人的自由、平等價(jià)值的重要表現(xiàn)。人的自由、平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度是通過人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中所能夠擁有的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及其他各種權(quán)利而體現(xiàn)出來的。自由和平等之間有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，正是自由和平等的相互依賴性、統(tǒng)一性體現(xiàn)了制度的公正和合理。正如盧梭所說，不平等有兩種，一種是身體上的不平等，一種是法律上的不平等。前者是自然存在、難以改變的，后者才是不合理的?！拔艺J(rèn)為人類中間有兩種不平等：一種我稱之為自然的或身體上的不平等，因?yàn)樗潜蛔匀凰_定的，包括年齡、健康、體力與精神或心靈的品質(zhì)之不同；另一種可以稱之為道德的或政治上的不平等，因?yàn)樗仨氁蕾囉谀撤N約定，而且是由于人們的同意而確定下來的，或者至少是被人們的同意所批準(zhǔn)的?！薄盎竟s并沒有摧毀自然的平等，反而是以道德的與法律的平等來代替自然所造成的人與人之間的身體上的不平等；從而，人們盡可以在力量和才智上不平等，但是由于約定并且根據(jù)權(quán)利，他們卻是人人平等的?！雹?br/>　　二元戶籍本身不是造成不平等的真正原因，二元戶籍背后的經(jīng)濟(jì)利益才是造成不平等的真正原因，而二元戶籍制度就好像“惡的出發(fā)點(diǎn)”，人們把一切的不平等都?xì)w結(jié)于二元戶籍制度。我國城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度已實(shí)施了幾十年，積累了不少矛盾。廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力與資本的自由組合、優(yōu)化資源配置的必然選擇。在全國范圍內(nèi)取消“身份”限制，這是我國現(xiàn)行戶籍制度的要害，也是戶籍制度改革的根本；然后逐步還農(nóng)民以平等的“國民待遇”，保障農(nóng)民的平等權(quán)。
　　在二元戶籍制度下，人一出生就被嚴(yán)格地劃分為“農(nóng)民”和“城市居民”。二元戶籍制度人為地在城鄉(xiāng)之間設(shè)置了一條難以逾越的鴻溝，剝奪了農(nóng)民向城市自由遷移的權(quán)利，使得農(nóng)民在就業(yè)和受教育等方面與城鎮(zhèn)戶口公民不能同日而語。這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，與制度倫理的本質(zhì)要求相背離。廢除二元戶籍制度，代表著這個(gè)國家文明發(fā)展的程度。人的自由價(jià)值在制度中具體化為主體所享有的各種個(gè)人權(quán)利。歷史證明，只有保證和促進(jìn)所有公民的自由權(quán)利得到公正平等的發(fā)展，才能真正持久地保證和促進(jìn)每一個(gè)人的基本權(quán)利和自由，從而較為穩(wěn)妥而和諧地保持社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。身份“世襲制”使農(nóng)民受到不公平待遇，農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損；城鄉(xiāng)分割，不利于農(nóng)民素質(zhì)的提高，阻礙了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。由此，為了更好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的國民待遇地位，必須正確對(duì)待并深入改革現(xiàn)行戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。
　　
　　給予農(nóng)民平等國民待遇，尋求社會(huì)權(quán)利、義務(wù)分配的公正。在制度構(gòu)建中確立農(nóng)民作為“公民”的地位。保障農(nóng)民的平等權(quán)利，這是社會(huì)、制度公正的基本之意，也是我們縮小城鄉(xiāng)收入分配差距的根本之路，更是中國建設(shè)全面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、走向法治社會(huì)的基本方向。制度倫理的核心價(jià)值即公正，而公正是由自由、平等這些人類的普遍價(jià)值予以說明和表現(xiàn)的，離開了它們，公正將是抽象的、空洞的、不可理解的東西。③
　　
　　建立統(tǒng)一的社會(huì)保障
　　
　　長期以來，我國的社會(huì)保障制度以戶籍為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村社會(huì)保障卻在整體社會(huì)保障體系始終處于次要的地位。建立完善的城鄉(xiāng)一體化的基本社會(huì)社會(huì)保障體系不僅是消除城鄉(xiāng)壁壘的突破口，更是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。戶籍制度改革不是取消戶籍管理，關(guān)鍵是剔除依附于戶籍制度的就業(yè)權(quán)、居住權(quán)、教育權(quán)、社會(huì)參與權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、醫(yī)療服務(wù)權(quán)和公共設(shè)施等不合理的限制，建立科學(xué)的戶籍管理制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，以及公民個(gè)人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下健康有序、自由而全面地發(fā)展。
　　現(xiàn)行社會(huì)保障制度對(duì)農(nóng)民的不平等待遇，非但起不到應(yīng)有的社會(huì)保障的作用，反而激化了社會(huì)對(duì)立和矛盾，并且阻礙了城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程，因?yàn)樗藶榈貜?qiáng)化城鄉(xiāng)分割，將農(nóng)民排斥在社會(huì)保障體系之外，牢牢圈在農(nóng)村和土地上，從而使其難以進(jìn)入城市，而要在一個(gè)農(nóng)村人口占人口比例很高的社會(huì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是不可能的。
　　我國農(nóng)村原來是土地養(yǎng)老模式，所以《老年人權(quán)益保障法》第十四條規(guī)定：贍養(yǎng)人有義務(wù)耕種老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益歸老年人所有。第二十二條規(guī)定：農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。從以上這兩條可以看出，農(nóng)民養(yǎng)老還是以土地為主。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。本條規(guī)定，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，從法律的角度解決了失地農(nóng)民的生活問題，同時(shí)也解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。
　　
　　培養(yǎng)農(nóng)民的公民權(quán)利意識(shí)
　　
　　農(nóng)民問題一直是困擾中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要問題，要解決好農(nóng)民問題需要做的工作很多，除了解決好政策和資金等方面的問題外，還有農(nóng)民的權(quán)利問題。農(nóng)民由于其功利性，在行使權(quán)利的時(shí)候往往受到許多權(quán)利外因素的影響，這也是基層民主實(shí)行過程中舉步維艱的原因，同時(shí)也是有些學(xué)者擔(dān)心的原因。選舉權(quán)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶口的公民政治權(quán)利平等的重要體現(xiàn)，但是實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的城鄉(xiāng)一致是個(gè)系統(tǒng)工程，首先需要培養(yǎng)公民的參政議政意識(shí)。
　　公有公共設(shè)施國家投資方面的城鄉(xiāng)一體化
　　城鄉(xiāng)一體化是指相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和相對(duì)落后的農(nóng)村，打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體，城鄉(xiāng)一體化是去除城市偏好最好的辦法。城鄉(xiāng)一體化從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和生產(chǎn)力合理布局角度出發(fā)，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強(qiáng)的客觀要求，是指統(tǒng)一布局城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)交流與協(xié)作，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)力優(yōu)化分工、合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展，以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益；城鄉(xiāng)一體化從空間的角度對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部做出統(tǒng)一的規(guī)劃，即對(duì)具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)物質(zhì)和精神要素進(jìn)行系統(tǒng)安排。生態(tài)、環(huán)境學(xué)者是從生態(tài)環(huán)境的角度，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，保證自然生態(tài)過程暢通有序，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)重大而深刻的社會(huì)變革。不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)。
　　城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該廢除原有的城鄉(xiāng)二元體制，在農(nóng)村的公有公共設(shè)施的建設(shè)方面取消城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村小學(xué)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)教室建設(shè)、教學(xué)儀器購置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村的道路交通是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要因素，也應(yīng)當(dāng)由國家投資建設(shè)，而不是讓農(nóng)民集資建設(shè)。
　　城鄉(xiāng)一體化正在全國推進(jìn)，2007年成都成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合試驗(yàn)區(qū)，2008年10月浙江省在嘉興、義烏開展城鄉(xiāng)一體化改革。④城鄉(xiāng)一體化有利于消除城鄉(xiāng)之間的差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的公平正義。平等是看得見的正義，在實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的過程中，應(yīng)當(dāng)同等情況相同對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待，實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)是為了彌補(bǔ)形式正義所帶來的不足。對(duì)于廣大農(nóng)民來說，城鄉(xiāng)一體化就是給予應(yīng)有的國民待遇，而不是超國民待遇。就像美國在實(shí)行“積極行動(dòng)”過程中，對(duì)于有色人種在教育和其他方面的超國民待遇，反而成為司法審查判決其違反憲法第十四條修正案的理由。⑤
　　
　　結(jié) 語
　　平等是看得見的正義，容易引起人們的比較和鑒別。我國在理論上“人人平等”，憲法也規(guī)定“法律面前人人平等”。事實(shí)上，當(dāng)我們把作為公民的農(nóng)民和城鎮(zhèn)戶口的人相比較的時(shí)候，現(xiàn)實(shí)權(quán)利的不平等是有目共睹的，應(yīng)積極采取措施，改善這一現(xiàn)狀。（作者單位：商丘師范學(xué)院；本文系河南省級(jí)課題項(xiàng)目《豫東農(nóng)民平等權(quán)保障研究》的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：B553）
　　
　　注釋
　?、偌拘l(wèi)東：《憲政新論》，北京大學(xué)出版社，2002年，第159～164頁。
　　②[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第34頁。
　?、蹢顮N明，胡洪曙，施惠玲：“農(nóng)民國民待遇與制度倫理分析”，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第5期，第29～53頁。
　?、軈⒁姟墩憬?qǐng)?bào)》，2008年10月20日，第2版。
　?、萸裥∑剑骸斗傻钠降缺Ｗo(hù)》，北京大學(xué)出版社，2005年，第319頁。