宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之法理分析

　　宅基地制度不僅僅是一個(gè)法律問題，而且也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)政治制度的問題。就目前我國(guó)關(guān)于農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)問題的研究而言，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)界還是法學(xué)界，都很難說已經(jīng)找到一個(gè)令人完全信服的結(jié)論。不過，在探討宅基地法律問題時(shí)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)不容回避的重要議題，可以說，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是宅基地問題的核心問題。
　　
　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)說及其評(píng)析
　　
　　對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，爭(zhēng)議都是很大的，由此形成了關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不同觀點(diǎn)：一、自由流轉(zhuǎn)說。此種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體所有的土地與城鎮(zhèn)國(guó)有的土地都是我國(guó)土地的組成部分，既然城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，則限制農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)法律地位的歧視，是不公平的。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村集體土地使用權(quán)的重要組成部分，理應(yīng)與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)一樣可以自由流轉(zhuǎn)，包括向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體流轉(zhuǎn)。①二、限制流轉(zhuǎn)說。宅基地使用權(quán)是由農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配取得的，是農(nóng)民基本的生活保障，農(nóng)民基于各種原因離開村集體經(jīng)濟(jì)組織后，如果農(nóng)民落戶于城鎮(zhèn)，則其不再屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不應(yīng)再享有表征居住保障功能的宅基地使用權(quán)，而應(yīng)將其宅基地使用權(quán)歸還給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，其原宅基地上的房屋可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但不能將其住房轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的他人。②值得一提的是，在學(xué)術(shù)界有學(xué)者提出宅基地使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓的觀點(diǎn)。③不過，主張?jiān)撚^點(diǎn)的學(xué)者并不反對(duì)在特例的情況下，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因此，此觀點(diǎn)在本質(zhì)上與限制流轉(zhuǎn)說并沒有明顯的區(qū)別。所以，總括地說，我國(guó)關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)包括兩種：自由流轉(zhuǎn)說與限制流轉(zhuǎn)說。這兩種觀點(diǎn)并非是絕對(duì)排斥的關(guān)系，無論是自由流轉(zhuǎn)說還是限制流轉(zhuǎn)說，它們都不是絕對(duì)地禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其不同之處主要在于允許流轉(zhuǎn)的程度不同。
　　筆者比較傾向于自由流轉(zhuǎn)說的觀點(diǎn)。不過，對(duì)于自由流轉(zhuǎn)說堅(jiān)持宅基地使用權(quán)不受任何限制地可以自由流轉(zhuǎn)的太過絕對(duì)的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為是不可取的。目前我國(guó)宅基地政策對(duì)于農(nóng)民來說仍起著最基本的居住保障的作用，對(duì)于廣大農(nóng)村居民來說，宅基地使用權(quán)的居住保障的功能還不能完全拋棄。因此，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還應(yīng)受到一定程度的限制。同時(shí)，筆者認(rèn)為限制流轉(zhuǎn)說近乎絕對(duì)禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)也是不可取的。筆者認(rèn)為，對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象，不應(yīng)做過多的限制，無論是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員還是非本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，抑或是不具有農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)居民，都可以通過流轉(zhuǎn)的方式取得宅基地使用權(quán)。
　　
　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制
　　
　　從法律性質(zhì)上講，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇，宅基地使用權(quán)人對(duì)自己的宅基地使用權(quán)享有排他的支配性的權(quán)利，因此依物權(quán)法的基本原理，宅基地使用權(quán)人將屬于自己的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人不存在法理上的障礙。不過，物權(quán)法又是具有國(guó)別特色的法律制度，以我國(guó)的國(guó)情為著眼點(diǎn)加以考慮，宅基地使用權(quán)制度承載著解決我國(guó)眾多農(nóng)民基本居住保障問題的功能，因此宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到一定的限制自是應(yīng)有之理。筆者認(rèn)為，關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，如下問題值得探討：
　　宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意為必要。根據(jù)《憲法》以及《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人。農(nóng)民作為宅基地的使用權(quán)人，其從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得宅基地使用權(quán)后，宅基地使用權(quán)即從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的所有權(quán)中分離出來成為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即使作為宅基地的所有權(quán)人，也不得隨意干涉農(nóng)民對(duì)其宅基地使用權(quán)的合理使用，農(nóng)民可以對(duì)該項(xiàng)權(quán)利行使一定的處分權(quán)，包括對(duì)宅基地予以事實(shí)上的處分以及對(duì)宅基地使用權(quán)予以法律上的處分。而農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的宅基地使用權(quán)是其行使對(duì)宅基地使用權(quán)法律上的處分權(quán)的表現(xiàn)，農(nóng)民的這項(xiàng)處分權(quán)利應(yīng)受到法律的保護(hù)。若宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)以取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意為必要，則意味著農(nóng)民處分自己的宅基地使用權(quán)實(shí)際上受制于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意愿，這等于剝奪了農(nóng)民對(duì)其宅基地使用權(quán)處分的權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意為其必要條件。
　　從另一方面講，農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配得來宅基地使用權(quán)，雖與其具有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份有著必然的聯(lián)系，但同時(shí)也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予其該項(xiàng)用益物權(quán)的結(jié)果。因此，宅基地使用權(quán)不論是否流轉(zhuǎn)于他人，也不論流轉(zhuǎn)于何人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有權(quán)人的事實(shí)是不允許改變的。換句話說，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在任何情況下都不得改變宅基地的農(nóng)村集體土地所有制的根本性質(zhì)。這意味著，即使在法律允許宅基地使用權(quán)的買受人是國(guó)有單位的情況下，宅基地的集體所有的性質(zhì)也是不允許改變的。更進(jìn)一步說，即使國(guó)有單位購買了宅基地上的房屋的所有權(quán)，國(guó)有單位也不能取得宅基地的所有權(quán)，這也意味著“地隨房走”的規(guī)則在這種情況下將失去其作為規(guī)則的法律意義。
　　宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否應(yīng)受到宅基地用途規(guī)則的限制。對(duì)此問題的解決，涉及宅基地使用權(quán)的行使問題。宅基地使用權(quán)既為用益物權(quán)，則宅基地使用權(quán)人不僅可以占有、使用其宅基地，而且還可以對(duì)其宅基地實(shí)施一定的收益的權(quán)利。這種收益權(quán)利的行使既可以通過事實(shí)行為的方式，如在自家宅院中栽種果樹摘取果實(shí)，也可以通過法律行為的方式，如將其宅基地出租于他人收取租金。無論是事實(shí)收益行為，還是法律收益行為，其共同之處在于這些收益行為不僅沒有影響到宅基地作為住宅用地的基本用途，相反還使得宅基地使用權(quán)人更好地利用了自己的宅基地。
　　筆者認(rèn)為，對(duì)于宅基地的居住用途，不應(yīng)加以過分的限制，只要宅基地使用權(quán)人對(duì)其宅基地的使用行為沒有損害到他人的利益，法律就沒有強(qiáng)行加以干涉的必要。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是宅基地使用權(quán)主體的變更，流轉(zhuǎn)后宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)和內(nèi)容并沒有發(fā)生任何改變。既然原來的宅基地使用權(quán)人對(duì)于宅基地的使用不受宅基地作為住宅用地用途的限制，則受讓后的新的宅基地使用權(quán)人對(duì)于宅基地的使用也不應(yīng)受到更多的限制。
　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否享有優(yōu)先購買權(quán)。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，我國(guó)的優(yōu)先購買權(quán)主要有共有人優(yōu)先購買權(quán)、房屋承租人優(yōu)先購買權(quán)、合伙人優(yōu)先購買權(quán)、股東優(yōu)先購買權(quán)、典權(quán)人優(yōu)先購買權(quán)等多重類型的優(yōu)先購買權(quán)。這些優(yōu)先購買權(quán)具有共同的特征，其中最為明顯的，是這些優(yōu)先購買權(quán)優(yōu)先購買的標(biāo)的在先前的基礎(chǔ)法律關(guān)系中往往與優(yōu)先購買權(quán)人具有一定的特殊關(guān)系。例如，共有人對(duì)于共有物本來就具有與他人共有的權(quán)利，房屋承租人對(duì)于承租的房屋享有租賃的權(quán)利，合伙人對(duì)于合伙財(cái)產(chǎn)享有合伙的相關(guān)權(quán)利，等等。如果法律漠視這些特殊主體的存在，則有可能會(huì)因?yàn)槠茐牧思却娴姆申P(guān)系而影響到社會(huì)秩序的穩(wěn)定，還可能會(huì)損害到這些特定主體的既有的合法利益，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定是不利的。與上述優(yōu)先購買權(quán)不同的是，享有宅基地使用權(quán)優(yōu)先購買權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，與優(yōu)先購買權(quán)指向的宅基地使用權(quán)之間，先前并沒有形成某種特定的法律關(guān)系。而且，享有宅基地使用權(quán)優(yōu)先購買權(quán)的同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員與宅基地使用權(quán)的出賣人之間，也不存在任何的法律關(guān)系。因此他們之間不會(huì)相互享有法律上的權(quán)利，也無須相互承擔(dān)任何的法律義務(wù)。既然如此，那么同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地使用權(quán)優(yōu)先購買權(quán)的理由何在呢？
　　盡管宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理由顯得非常充足，但是無論如何，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不能改變宅基地使用權(quán)制度對(duì)于農(nóng)民的居住保障功能。同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員與宅基地使用權(quán)出賣人以及出賣的宅基地使用權(quán)雖然沒有必然的聯(lián)系，但是如果任由農(nóng)村居民將其宅基地使用權(quán)出賣給他人不受任何限制，則勢(shì)必會(huì)在客觀上損害同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的居住保障利益。由集體經(jīng)濟(jì)組織之外的其他人購買集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地的使用權(quán)，對(duì)于沒有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民來說，是不公平的，也有違于我國(guó)農(nóng)村宅基地的基本政策。由此可見，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之所以享有宅基地使用權(quán)優(yōu)先購買權(quán)，在于我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的居住保障制度。（作者分別為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)；對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)專業(yè)博士研究生）
　　
　　注釋
　　①梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第48頁。
　?、诿锨趪?guó)等：《中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，北京：法律出版社，2009年，第128頁。
　?、垌n鵬：“宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律路徑——兼評(píng)《物權(quán)法草案》第162條”，《廣州商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第3期。