集體土地流轉(zhuǎn)不是為資本打破“防火墻”

　　農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)的概念：內(nèi)涵和外延
　　
　　土地流轉(zhuǎn)，即土地權(quán)屬移轉(zhuǎn)。在我國(guó)，農(nóng)民集體土地所有權(quán)不能買(mǎi)賣(mài)，僅能以國(guó)家征收的形式，使集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)；同時(shí)，國(guó)家實(shí)行土地用途管制，農(nóng)業(yè)用地變更為非農(nóng)建設(shè)用地須經(jīng)依法許可。故此，農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)，僅指集體土地的用益物權(quán)（使用收益權(quán)利）及該用益物權(quán)的擔(dān)保物權(quán)（不是以所有權(quán)擔(dān)保，而是以用益物權(quán)擔(dān)保），以及債權(quán)性質(zhì)的土地租賃或租借，在保持用途不變的前提下，在不同的產(chǎn)權(quán)主體之間，依等價(jià)有償自愿互利原則的移轉(zhuǎn)，使土地資源優(yōu)化配置。無(wú)論是物權(quán)性質(zhì)還是債權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)，均受制于該土地的終極所有權(quán)，均體現(xiàn)該土地終極所有權(quán)人的意志并受其主導(dǎo)，結(jié)果是該土地終極所有權(quán)人的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益最大化。
　　農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)，從用途劃分，分為集體農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。從使用主體及土地使用類(lèi)別劃分，集體農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)可分為農(nóng)戶(hù)家庭承包地的流轉(zhuǎn)，及非家庭承包農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可分為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，及農(nóng)戶(hù)宅基地的流轉(zhuǎn)。
　　
　　農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的突出問(wèn)題
　　
　　流轉(zhuǎn)主體不是產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)變成普通農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)流失。無(wú)論是農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)還是非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，目前最主要的問(wèn)題是流轉(zhuǎn)主體與這些土地的產(chǎn)權(quán)主體不一致，以至于在一些地方，農(nóng)村集體土地“流轉(zhuǎn)”的結(jié)果，實(shí)際變成普通農(nóng)民最寶貴的土地財(cái)產(chǎn)的“流失”，這勢(shì)必會(huì)激起極大的社會(huì)沖突。
　　如果土地的所有權(quán)人——每個(gè)普通農(nóng)民，不能主導(dǎo)這種所有權(quán)所含的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)和債權(quán)的轉(zhuǎn)移，而由不受他們約束的“村兩委”（在沒(méi)有村民大會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)授權(quán)的情況下）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上地方政府，以它們和轉(zhuǎn)入方的利益最大化，來(lái)主導(dǎo)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的“流動(dòng)”，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的“流失”不可避免。
　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或農(nóng)地違法流轉(zhuǎn)成建設(shè)用地問(wèn)題突出。相比而言，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民家庭土地承包權(quán)的農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)，因《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)范，更主要是，真正的農(nóng)業(yè)用地“贏利空間”有限，很難被資本和不受民眾約束的權(quán)力“看上”，在大部分普通農(nóng)區(qū)，在城鎮(zhèn)化非農(nóng)化大潮尚未席卷的時(shí)候，還會(huì)“風(fēng)平浪靜”，僅僅在外出的農(nóng)民家庭與真正的種地農(nóng)民家庭之間，按照有效利用農(nóng)地、擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的本來(lái)意義，自愿有償或自愿無(wú)償?shù)剡M(jìn)行。
　　被資本和權(quán)力看中的，是贏利空間巨大的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，或者農(nóng)用地違法“流轉(zhuǎn)”成非農(nóng)建設(shè)用地。他們“指東打西”，愣說(shuō)我們現(xiàn)行制度下承包地不允許流轉(zhuǎn)，所以，需要由他們疾呼“允許承包地流轉(zhuǎn)”，形成農(nóng)民土地“流轉(zhuǎn)”這“第二次土改”的輿論，實(shí)質(zhì)是將被他們看中的土地“流轉(zhuǎn)”到自己手中，倒手、變現(xiàn)，攫取快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地增值的巨大贏利。他們主導(dǎo)的這種“流轉(zhuǎn)”，讓真正的土地產(chǎn)權(quán)主體——普通農(nóng)民眼前的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地財(cái)產(chǎn)損失慘重。
　　
　　農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏確權(quán)和規(guī)劃前提
　　
　　眾所周知，土地“流轉(zhuǎn)”，作為土地使用權(quán)的“交易”，其前提是交易的安全性，即土地產(chǎn)權(quán)的明晰。然而，社會(huì)上卻普遍認(rèn)為主要以村民小組、自然村、原人民公社基本核算單位生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)每個(gè)農(nóng)民集體共有的土地“所有者一直是模糊的，‘集體究竟是誰(shuí)’這一點(diǎn)從未明確過(guò)”，農(nóng)民土地被當(dāng)作“無(wú)主財(cái)產(chǎn)”看待情況下流轉(zhuǎn)、交易，農(nóng)民及其土地財(cái)產(chǎn)“危之矣”。
　　同樣，眾所周知，包括中國(guó)在內(nèi)的現(xiàn)代國(guó)家，無(wú)一不為了子孫后代的利益對(duì)私有土地進(jìn)行用途管制，主要是對(duì)土地開(kāi)發(fā)，尤其是農(nóng)業(yè)、生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的限制，以防止當(dāng)代人為眼前利益損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。然而，誰(shuí)都知道，在我國(guó)，“18道金牌”沒(méi)有阻止得了“18億畝耕地紅線(xiàn)”受蠶食。在用途管制落實(shí)不了的情況下鼓動(dòng)農(nóng)地商業(yè)流轉(zhuǎn)，18億畝耕地紅線(xiàn)難以堅(jiān)守。
　　土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的確權(quán)前提。我國(guó)集體土地基本產(chǎn)權(quán)主體是村民小組、自然村、原人民公社基本核算單位生產(chǎn)隊(duì)。但對(duì)于此，卻普遍存在著錯(cuò)誤認(rèn)知。
　　2006～2008年，筆者對(duì)校內(nèi)外26個(gè)班（其中11個(gè)是市縣鄉(xiāng)干部班）1293名學(xué)生進(jìn)行課堂調(diào)查：“我國(guó)目前農(nóng)村大多數(shù)地方的大多數(shù)農(nóng)戶(hù)，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于家庭，這土地的所有權(quán)是誰(shuí)的？”結(jié)果是，認(rèn)為國(guó)有的占53%，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的占6%，認(rèn)為行政村集體所有的占29%，正確知道村民小組集體所有的僅6%，另有1%和4%回答私人所有和不知道。無(wú)獨(dú)有偶，上海交通大學(xué)管理學(xué)院教授史清華2002～2003年三次對(duì)河南、湖北、山西等省1741農(nóng)戶(hù)的類(lèi)似調(diào)查，也得出了相似的結(jié)果。
　　普遍的錯(cuò)誤認(rèn)知，反映了政府主導(dǎo)者實(shí)際的錯(cuò)誤操作。在違法強(qiáng)征農(nóng)民土地的場(chǎng)合，對(duì)付農(nóng)民的就是一句話(huà)：“土地是國(guó)家的，國(guó)家隨時(shí)可以收走！”更多的，讓村或鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織以土地所有者的身份，出讓主要屬于村民小組集體所有的土地使用權(quán)并獲得土地價(jià)款。
　　土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是土地確權(quán)。將土地錯(cuò)誤確權(quán)后促進(jìn)流轉(zhuǎn)，意在通過(guò)流轉(zhuǎn)，剝奪真正所有權(quán)人的土地產(chǎn)權(quán)。
　　土地所有權(quán)認(rèn)知錯(cuò)誤，對(duì)于顯性?xún)r(jià)值低、流轉(zhuǎn)少的農(nóng)地所有者的損害，只要沒(méi)有遇到違法強(qiáng)征土地，一時(shí)間不會(huì)有大礙；對(duì)于正式開(kāi)放入市流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者的損害，將是致命的。流轉(zhuǎn)的結(jié)果很可能是真正的所有權(quán)人失去了土地產(chǎn)權(quán)。
　　黨的十七屆三中全會(huì)要求賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；要求將家庭承包經(jīng)營(yíng)延伸到林地、草原；要求依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)；要求改革征地制度，讓農(nóng)民分享開(kāi)發(fā)收益，等等，理念一致而清晰，即我國(guó)農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的內(nèi)涵，是構(gòu)成集體的每個(gè)成員共同所有。依據(jù)2003年起施行的《農(nóng)村土地承包法》，土地由家庭均等承包，沒(méi)有地租范疇的承包費(fèi)，意味著個(gè)別的農(nóng)戶(hù)均等承包集合起來(lái)的農(nóng)戶(hù)共同所有的土地，屬于自己使用自己所有的土地，無(wú)須讓土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)；不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的，“也可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)”，這意味著包括非耕地在內(nèi)的所有土地，使用權(quán)可以不均等，但所有權(quán)仍然屬于每個(gè)成員均等擁有。正是在這個(gè)意義上，《農(nóng)村土地承包法》才不允許“假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》才因此規(guī)定：“涉及農(nóng)村土地承包、調(diào)整等重大事項(xiàng)，應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行民主決策?！?br/>　　農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的基本形式是村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)），這是我國(guó)集體化時(shí)代由“人民公社憲法”《六十條》最終確認(rèn)的?！读畻l》第20、21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位。它實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配。這種制度定下來(lái)以后，至少三十年不變?！薄吧a(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有……”“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。”生產(chǎn)隊(duì)（今村民小組）為集體經(jīng)濟(jì)基本核算單位、擁有集體土地，是從1950年代末1960年代初的大饑荒中“析出”、又以此擺脫了大饑荒的集體產(chǎn)權(quán)制度。
　　農(nóng)村改革以后，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)（今村民小組）下放到了農(nóng)民家庭，難道土地的所有權(quán)反而從村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）上升到了行政村（原來(lái)的大隊(duì)）、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（原來(lái)的公社）？這既缺乏法律依據(jù)，也不符合歷史和邏輯。
　　
　　最高人民法院《關(guān)于土地被征用所得的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸被征地單位所有的復(fù)函》（1995年1月16日）規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，原以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的，歸村民小組農(nóng)民集體所有，由村民小組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；土地被征用所得的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)歸被征地單位所有，由被征地單位集中管理，列專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存……土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸村民小組農(nóng)民集體所有……”。
　　國(guó)土資源部2001年11月9日發(fā)布的《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》第2條明確：“嚴(yán)格按照《土地管理法》的規(guī)定，確定集體土地所有權(quán)主體”。具體確權(quán)要求為：凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組界線(xiàn)，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶(hù)簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有。”該文件的針對(duì)的正是“當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)相對(duì)滯后，農(nóng)民對(duì)自身的權(quán)利不清，義務(wù)模糊，不能從自身利益出發(fā)，主動(dòng)抵制亂占濫用耕地等違法行為”。
　　國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》（1995年3月28日）明確：“嚴(yán)禁強(qiáng)行改變土地權(quán)屬關(guān)系，不得將已經(jīng)屬于組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)隊(duì)）所有的土地收歸村有，在全村范圍內(nèi)平均承包”。
　　中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（1997年8月27日）明確：“土地承包期再延長(zhǎng)30年，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。開(kāi)展延長(zhǎng)土地承包期工作，要使絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包?！?br/>　　事實(shí)上，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村的情況就是這樣。在今天，凡是存在村民小組建制的地方，只有1%的可能性土地產(chǎn)權(quán)主體不是村民小組集體。
　　2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定：“村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)”，就是為了防止行政村借土地發(fā)包權(quán)剝奪村民小組土地所有權(quán)。
　　今天，堅(jiān)持村民小組的集體土地基本產(chǎn)權(quán)主體地位，對(duì)于農(nóng)民乃至整個(gè)國(guó)家的意義，絲毫不遜于人民公社時(shí)代將基本核算單位從幾千戶(hù)人家的人民公社、幾百戶(hù)人家的生產(chǎn)大隊(duì)，最終下放到幾十戶(hù)人家的生產(chǎn)隊(duì)對(duì)遏制共產(chǎn)風(fēng)、剝奪農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的意義。
　　集體土地正確確權(quán)，除了明確基本產(chǎn)權(quán)主體是村民小組外，還須明確，土地的終極所有權(quán)屬于每個(gè)普通村民——組干部同樣無(wú)權(quán)凌駕于終極所有權(quán)人，即每個(gè)普通村民，擅自出賣(mài)大家的土地財(cái)產(chǎn)利益。
　　《村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日修訂）第三條規(guī)定：村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。第28條規(guī)范了村民小組會(huì)議（而不是村民小組“代表”會(huì)議）的決策：“召開(kāi)村民小組會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶(hù)的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意。村民小組組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選。村民小組組長(zhǎng)任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任。屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布?！憋@現(xiàn)了村民小組內(nèi)全體村民或戶(hù)直接民主決策的原則。
　　國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》（1995年）指出：“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊(duì)）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有”。 “集體經(jīng)濟(jì)組織要按照民主管理的原則，建立健全成員大會(huì)或成員代表大會(huì)制度。涉及集體資產(chǎn)管理的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)民主討論決定?！薄凹w資產(chǎn)通過(guò)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓或者由于實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)、股份經(jīng)營(yíng)、聯(lián)營(yíng)及中外合資經(jīng)營(yíng)、中外合作經(jīng)營(yíng)等方式而發(fā)生所有權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，并以評(píng)估價(jià)值作為轉(zhuǎn)讓所有權(quán)或使用權(quán)的依據(jù)?！薄凹w資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果要按權(quán)屬關(guān)系經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)確認(rèn)”。
　　農(nóng)業(yè)部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知〉的通知》（1996年）明確：“集體資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有”；“凡是涉及集體資產(chǎn)的重大事項(xiàng)都要按權(quán)屬關(guān)系，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)民主討論決定”。
　　中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》（2004年）明確：“凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，如村集體的土地承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體舉債、集體資產(chǎn)處置……等，都要實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定?！薄按寮?jí)民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議?！薄拔唇?jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，任何組織或個(gè)人擅自以集體名義借貸，變更與處置村集體的土地、企業(yè)、設(shè)備、設(shè)施等，均為無(wú)效，村民有權(quán)拒絕，造成的損失由責(zé)任人承擔(dān)，構(gòu)成違紀(jì)的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，涉嫌犯罪的移交司法機(jī)關(guān)依法處理?！?br/>　　中紀(jì)委監(jiān)察部財(cái)政部農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作的通知》（2006年）明確：“農(nóng)村各集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會(huì)或成員代表大會(huì)是決定該集體經(jīng)濟(jì)組織重大財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。凡關(guān)系集體經(jīng)濟(jì)組織各成員切身利益的事項(xiàng)，如集體土地征用、變賣(mài)、出租、集體企業(yè)改制……等重大事項(xiàng)，都必須經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)討論決定?！?br/>　　雖然，有眾多的條例、規(guī)定對(duì)集體土地的權(quán)屬及流轉(zhuǎn)有詳盡的規(guī)約，可是一些地方的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，仍將村民小組內(nèi)全體村民行使民主權(quán)利置于村“兩委”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策、縣級(jí)政府及其部門(mén)審批許可之后，僅讓農(nóng)民對(duì)縣鄉(xiāng)村三級(jí)既成出讓決定進(jìn)行“事后背書(shū)”；讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者行政村的村民會(huì)議或村民代表“民主決策”，來(lái)決定該鄉(xiāng)鎮(zhèn)、該行政村內(nèi)某村民小組所有的集體土地財(cái)產(chǎn)的命運(yùn)。
　　集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)不符合土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃?，F(xiàn)實(shí)中，所有的被資本看上的作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)開(kāi)發(fā)的農(nóng)地，全部是被當(dāng)作“符合規(guī)劃”的，全部是可以“調(diào)整規(guī)劃”后“符合規(guī)劃”的“未利用地”或者“一般耕地”，全部不需要進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用這個(gè)真正需要設(shè)立行政許可、需要直至國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的。換言之，占到哪里，哪里就是合法合規(guī)的建設(shè)用地。
　　已經(jīng)過(guò)期的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997～2010年）》盡管提出了“建立規(guī)劃公告制度”要求：“市（縣）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)公告，并廣泛宣傳，接受社會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督?！钡趯?shí)踐上卻沒(méi)有被遵守過(guò)。
　　2008年批準(zhǔn)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》也要求“經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依法予以公告，接受公眾監(jiān)督”。但事實(shí)是，已經(jīng)被大量征占與上報(bào)數(shù)字對(duì)不上號(hào)的規(guī)劃，都沒(méi)有公告。
　　這樣，當(dāng)正式開(kāi)放集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，在最方便圈地、囤地、炒地，最有利于資本大撈一把的制度中，違法違規(guī)占用耕地，尤其是地勢(shì)平坦、排灌良好、公路沿線(xiàn)村鎮(zhèn)周?chē)幕巨r(nóng)田，將成倍增加誘惑。資本大鱷蜂擁而上的前景可以預(yù)期。18億畝耕地紅線(xiàn)的堅(jiān)守將更加困難。這個(gè)殃及后代的責(zé)任有誰(shuí)準(zhǔn)備承擔(dān)嗎？
　　最終，農(nóng)民最值錢(qián)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值被變現(xiàn)卷走了，被炒高的空空蕩蕩的土地留下了——后續(xù)多少年凡是生產(chǎn)性投資都無(wú)力承受高成本的地皮，將讓多少任后續(xù)政府的“發(fā)展硬道理”無(wú)法如愿？而現(xiàn)任政府的“穩(wěn)定硬任務(wù)”只要拿出暴力硬手段就可以如愿。
　　
　　無(wú)論是確權(quán)前提缺乏還是規(guī)劃前提缺乏，都反映了終極權(quán)利所有者農(nóng)民，對(duì)實(shí)際進(jìn)程掌控者有效的制度性約束和激勵(lì)的缺乏，即“平權(quán)式治理結(jié)構(gòu)”①的缺乏。
　　所以，正式開(kāi)放農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和流轉(zhuǎn)，優(yōu)化集體土地資源配置、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，需要健康的治理結(jié)構(gòu)的配套或者支撐。要先吃透黨的十七屆三中全會(huì)決定精神和我國(guó)我黨真正的主流理念——變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，是為資本打破“防火墻”，暢通無(wú)阻、變本加厲剝奪農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)，剝奪農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，還是為農(nóng)民保障權(quán)利，還利于農(nóng)、還權(quán)于民；要先弄懂由新中國(guó)全部歷史決定的包括建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)民集體土地權(quán)屬法律關(guān)系——我國(guó)農(nóng)村土地的村民小組或原生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)全體成員集體所有的制度，不是不讓農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)的制度，而是不讓農(nóng)民放棄土地產(chǎn)權(quán)的制度；要先弄明白部門(mén)的法定權(quán)限再來(lái)推進(jìn)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。
　　說(shuō)到底，影響公民和組織基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)范，本來(lái)就不應(yīng)該由政府的部門(mén)規(guī)章甚至非法律規(guī)范性文件決定。包括建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地制度，屬于國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度、民事基本制度，只能由法律規(guī)范；全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。部門(mén)規(guī)章只能據(jù)此作執(zhí)行層面的規(guī)定，而不是自行設(shè)立規(guī)范。
　　此外，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為最值錢(qián)的農(nóng)村集體資產(chǎn)，按照國(guó)務(wù)院三定文件，是農(nóng)業(yè)部門(mén)的職責(zé)所在。②如果說(shuō)，耕地是國(guó)土資源部門(mén)管數(shù)量、農(nóng)業(yè)部門(mén)管質(zhì)量的話(huà)，那么，不涉及土地農(nóng)轉(zhuǎn)非、不涉及建設(shè)用地供in9mLFTcOjice996SZn4DyOIj/5qHO4FQYjsC4b12KI=應(yīng)總量，既有的合法合規(guī)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，怎么成了國(guó)土資源部門(mén)的職責(zé)了，怎么讓國(guó)土資源部門(mén)又多了一項(xiàng)審批權(quán)了？
　　總之，杜絕開(kāi)放集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)增加違法占地誘惑，就要為之提供配套或者支撐。必須刻不容緩地構(gòu)筑兩項(xiàng)“制度性基礎(chǔ)設(shè)施”，并作為每個(gè)地方啟動(dòng)土地入市流轉(zhuǎn)的前置程序——土地確權(quán)登記到村民小組。凡土地改革、1962年“四固定”后未有法定事項(xiàng)，將村民小組土地錯(cuò)登為行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)家所有的全部公告更正，讓侵權(quán)者頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯劍始終高懸，絕了侵權(quán)者的念想。
　　
　　不是“道理”問(wèn)題，是“力量”問(wèn)題
　　
　　在農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)問(wèn)題上，國(guó)家文件已經(jīng)發(fā)得夠多，“狠話(huà)”已經(jīng)說(shuō)得夠多；農(nóng)民的“依法”“依文件”抗?fàn)?，也已?jīng)到了“抵死”的極限，然而，幾乎看不到權(quán)錢(qián)受到哪怕些許遏制的跡象，凡是他們所看中的農(nóng)民土地，總是有辦法如愿到手的。我們作為涉農(nóng)領(lǐng)域的教育工作者，“道理”已經(jīng)說(shuō)盡，結(jié)果卻并不如意。
　　魯?shù)婪颉ゑT·耶林的名篇《為權(quán)利而斗爭(zhēng)》中曾經(jīng)指出，世界上一切法權(quán)是經(jīng)由斗爭(zhēng)而獲得的，每一項(xiàng)既存的法律規(guī)則，必定只是從對(duì)抗它的人手中奪取的。每一項(xiàng)權(quán)利，無(wú)論是民眾的還是個(gè)人的，都是以堅(jiān)持不懈地準(zhǔn)備自己去主張它為前提。一些為公眾判斷早就譴責(zé)的制度，常常仍然可能長(zhǎng)久地茍延殘喘。使之得以保全的，不是歷史慣性，而是關(guān)涉其存在的利益的抵抗力量。如果國(guó)家應(yīng)當(dāng)由于一平方公里的土地而不問(wèn)其價(jià)值進(jìn)行自衛(wèi)，農(nóng)民為何不應(yīng)由于一小片土地而奮斗呢？如果或者是因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)妨礙了這種斗爭(zhēng)，或者是由于其他原因，民眾中的重要的一部分人不再有勇氣實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，這將導(dǎo)致有勇氣去實(shí)現(xiàn)自己使命的個(gè)人受到無(wú)限的妨礙。同樣，正如其余的人退卻，加給個(gè)人以不同的重負(fù)。我想將之與在戰(zhàn)場(chǎng)上逃跑相提并論；當(dāng)所有的人并肩戰(zhàn)斗時(shí)，他們自身有一個(gè)支撐；一旦一個(gè)人退卻，那么，留下者的任務(wù)就變得總是有危險(xiǎn)的。（作者為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)）
　　
　　注釋
　?、俪淌m等：《“親民”政策呼喚“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)——世界銀行〈2006年世界發(fā)展報(bào)告〉的啟迪》，載國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《管理世界》雜志2006年9月168～169頁(yè)。
　?、凇秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕76號(hào)，2008年7月10日）“主要職責(zé)”第二項(xiàng)：“承擔(dān)完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體制的責(zé)任”，其中，“指導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理”。