農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

　　如何既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，又保護農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權益，已經(jīng)上升為當前農(nóng)村土地問題的主要矛盾
　　在推進城鄉(xiāng)一體化的進程中，一些地方從城市利益出發(fā)、延續(xù)“城市化”傾向而繼續(xù)剝奪“三農(nóng)”的種種變形的所謂“城鄉(xiāng)一體化舉措”，不僅不能使農(nóng)民融入城市，而且埋下了社會沖突的隱患或正演化為激烈的社會沖突。由此，引發(fā)社會和媒體對農(nóng)村土地問題的深切關注。
　　為什么“最嚴格的耕地保護制度”，沒能抑制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)狀？為什么一些地方的基本農(nóng)田“上山下灘”、跨省區(qū)占補平衡的局面沒有根本改觀？
　　整理國家統(tǒng)計年鑒和《中國國土資源公報》有關數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃（1.94億畝），年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整等因素外，建設占用是主要因素。2008年全國建設占用耕地仍有287.4萬畝，災毀耕地37.2萬畝，生態(tài)退耕11.4萬畝，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整減少耕地37.4萬畝，四項共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復墾開發(fā)補充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設用地供應總量仍然呈較快增長趨勢，2009年全國批準建設用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%；2010年全國實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價款高達2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續(xù)減少的最大危險。
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化本來是為解決“三農(nóng)”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動資源要素向農(nóng)村配置”，不積極探索“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的途徑和辦法，而把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”變成了城鄉(xiāng)資源統(tǒng)分統(tǒng)配、想拿就拿的借口，導致農(nóng)村土地繼續(xù)大量流向城市和建設用地市場？耕地的市場價值無法估算，假設征收每畝耕地農(nóng)民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級市場，從農(nóng)民手中拿走的土地資產(chǎn)是多少萬億，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村究竟何日實現(xiàn)？
　　為什么農(nóng)村人口持續(xù)減少，而農(nóng)村宅基地面積卻在持續(xù)增加？據(jù)中科院地理科學與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉(xiāng)村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人；同期農(nóng)村宅基地卻增長的6.46萬公頃。
　　為什么一些地方熱衷于推行以農(nóng)民土地經(jīng)營承包權、宅基地及住房，置換社會保障和城鎮(zhèn)住房（簡稱“三置換”），用新方式、新手段圈占農(nóng)民土地？為什么一些地方鉆“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”（簡稱“雙掛鉤”）空子，模糊土地產(chǎn)權和利用邊界，規(guī)避土地用途管制？
　　現(xiàn)實農(nóng)村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區(qū)因征地和拆遷補償引發(fā)的群體事件；江西宜黃強制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)建設用地等農(nóng)村建設用地復墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結余指標用于城市新增建設用地的做法，其實也對“土地用途管制”造成了沖突。
　　為什么政府“為民辦實事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結構”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護？比如，政府推動的土地流轉、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農(nóng)”發(fā)展。
　　
　　無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源和農(nóng)民權益保護之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度
　　
　　種種跡象表明，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復活，我國農(nóng)村土地管理面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。十七屆三中全會《決定》預見性地強調(diào)，要“健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。
　　第一，經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源保護之間的矛盾是用途管制制度產(chǎn)生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權的終決權，通過占有、控制、管理、優(yōu)先購買權等實施對土地用途的管制，以保護農(nóng)地”（李珍貴，2008）。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農(nóng)村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規(guī)劃辦公室、縣農(nóng)業(yè)委員會和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農(nóng)場等地。其中，對King縣政府購買“農(nóng)地永久開發(fā)權”和“土地分區(qū)法”的做法及經(jīng)驗留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農(nóng)地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農(nóng)場主手中買下了12800英畝土地的永久開發(fā)權（稱“保留農(nóng)田”）；1994年又制定了土地分區(qū)法。從此，King縣農(nóng)地減少的勢頭得到了根本控制。可見，我國實現(xiàn)遏制圈地、保護耕地、節(jié)約集約用地的目標，都需健全嚴格規(guī)范的土地用途管制制度。
　　第二，現(xiàn)行的中國農(nóng)村土地制度，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，乃至中華民族的偉大復興發(fā)揮了重大作用，應該在“長期堅持”的基礎上繼續(xù)完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產(chǎn)到戶”開始，農(nóng)村土地管理制度改革就被推到了“風口浪尖”上。自1982至1986年，我國農(nóng)村改革史上第一輪的五個“中央一號文件”出臺并實施，新型農(nóng)村土地制度框架逐步構建。隨后，農(nóng)村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權，穩(wěn)定承包權，放活使用權，保障收益權、尊重處分權”的路徑展開?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實施，標志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權、鼓勵合法流轉”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農(nóng)民改善經(jīng)濟地位的好法律”，應充分肯定。
　　“健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，重點是構建適合中國國情的土地用途管制制度
　　推進城鄉(xiāng)一體化，首先需要轉變發(fā)展思路和戰(zhàn)略重點，把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略思想落實到具體的政策舉措中和制度安排中。
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的要求包括兩個方面：既需要保護更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農(nóng)民土地權益；又需要“農(nóng)村土地管理”積極響應城鄉(xiāng)一體化趨勢。因此，需要專門的深入的調(diào)查研究，積極探索既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障發(fā)展，又保護農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權益的均衡的土地管理制度。
　　農(nóng)村土地管理制度的均衡點可以從以下四個方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地擴大農(nóng)用地；糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品糧食生產(chǎn)，要盯住100億畝農(nóng)用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權限，政府不再直接經(jīng)營土地。其四，收益上限：土地財政轉變?yōu)橥恋鼗穑晦r(nóng)民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調(diào)節(jié)手段的力度。
　　修改和完善相關法律法規(guī)。不可否認，農(nóng)村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當前，農(nóng)村承包土地管理制度改革研究，應該從兩個方面入手：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權權能完善和權益保障，應將農(nóng)村土地流轉市場制度、適度規(guī)模經(jīng)營制度、進城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權退出補償制度等研究作為擬突破的研究重點；二是應重點研究農(nóng)村林權制度改革的進展情況、做法、經(jīng)驗和問題，探尋農(nóng)村集體林地承包經(jīng)營權權能完善和制度保障問題。同時，還要建立健全土地用途管制制度，基本農(nóng)田保護制度。
　　加強新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補償標準及其與建設用地指標掛鉤的辦法等；村莊改造及戶籍改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權的退出與進入城市經(jīng)濟或社區(qū)組織的機制；城中村改造中的土地利益問題等。
　　作者在江南某鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設征收城中某村耕地400畝（補償2006年4萬/畝，目前8萬/畝），征收后按10%的比例返還（40畝）給村集體作為建設用地（屬國有劃撥土地），為了便于房地產(chǎn)交易，村集體再按當?shù)爻鞘型恋爻鲎屍骄鶅r（150萬/畝）支付了這40畝土地的出讓金（變成國有出讓土地），然后該村制定了6期安置房建設規(guī)劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價格按建筑成本價（約5000元/平方米），其中一個農(nóng)戶獲得8套住房，如果按照當?shù)胤慨a(chǎn)價格（月2萬元/平方米）出售，每套至少可增值100萬元。這個案例告訴我們制度創(chuàng)新面臨的新情況、新問題，比如，城市區(qū)域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調(diào)節(jié)城中村財產(chǎn)收入畸形發(fā)展的狀況等。（作者為浙江師范大學農(nóng)村研究中心主任、研究員，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法研究會常務理事；本文系國家社科基金2010年度重點項目“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)形式研究”的階段性成果，獲準號：10AJY008）