基于產(chǎn)權(quán)視角的中國土地問題探析

　　土地產(chǎn)權(quán)是土地資源配置的制度安排，其重要意義是在城鎮(zhèn)化背景下土地資產(chǎn)化體現(xiàn)出來的。市場經(jīng)濟條件下，土地具有了資產(chǎn)與資本的屬性。土地產(chǎn)權(quán)也正是在這個背景下，由單一的所有權(quán)發(fā)展為包含使用權(quán)、發(fā)展權(quán)等一系列權(quán)利的權(quán)利束。更重要的是，現(xiàn)代經(jīng)濟環(huán)境下土地問題的復(fù)雜性、緊迫性與產(chǎn)權(quán)問題密切相關(guān)。
　　
　　中國土地產(chǎn)權(quán)問題
　　
　　中國土地產(chǎn)權(quán)自新中國成立后逐漸完成了從私有到公有的轉(zhuǎn)變，并在法律中確定了中國土地制度的城鄉(xiāng)二元體制：城市土地國家所有；農(nóng)村土地集體所有?？梢哉f，這是中國土地產(chǎn)權(quán)確定的雛形，雖然其后隨著法律體系的完善，我國土地產(chǎn)權(quán)體系存在小范圍的修改，但國有和集體所有的二元屬性并沒有根本性改變。這樣一種產(chǎn)權(quán)制度安排，事實上是與當(dāng)時國家的重點發(fā)展戰(zhàn)略相配合的，即國家成立之初，百業(yè)待興，需要舉全國之力實現(xiàn)重點城市和重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。也正是在那個背景下，土地產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)二元體制才可以維持至今。
　　然而，時至今日，中國已經(jīng)步入了另外一個發(fā)展階段，按照當(dāng)時確立的階段性思路來看，即城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。但是，當(dāng)時形成的土地產(chǎn)權(quán)壁壘使這一政策思路受到了阻礙，反映到現(xiàn)實中，我國當(dāng)前各種土地問題的產(chǎn)生，特別是農(nóng)村土地問題，或多或少都與產(chǎn)權(quán)制度的不完善有關(guān)。
　　首先，產(chǎn)權(quán)主體虛置。規(guī)劃中城市建成區(qū)的劃定，給城市與農(nóng)村形成了一個空間上的阻隔，圖上一條線，線內(nèi)外的人、物都有巨大的差別。城市居民享受到的種種福利待遇都延伸不到農(nóng)村，只因為當(dāng)時產(chǎn)權(quán)的確定將農(nóng)村土地賦予了一個集體特質(zhì)：農(nóng)村土地集體所有，集體即為全體村民，土地即為村民終身的保障。然而，問題出現(xiàn)了，城市的擴張要將集體產(chǎn)權(quán)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲挟a(chǎn)權(quán)，物權(quán)法的規(guī)定，權(quán)利的變更需要補償，然而集體土地產(chǎn)權(quán)主體卻不明晰，相應(yīng)的農(nóng)村土地征為國有后，補償很難完全落實到具體的村民，所以出現(xiàn)了當(dāng)前征地過程中的種種社會矛盾：作為農(nóng)民生活資料、生產(chǎn)資料的土地被征走后，補償?shù)牟坏轿?，使“農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”這一目標(biāo)一定程度上成了一張“空頭支票”；產(chǎn)權(quán)主體變更過程中巨大的資金成本、社會成本最終都要由國家來承擔(dān)；最重要的，城市化擴張過程中，土地的資產(chǎn)溢價分配不合理催生了一大批食利階層、尋租群體，進(jìn)一步加劇了社會財富的不合理極化。
　　其次，產(chǎn)權(quán)權(quán)利束不完整。完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是包含所有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)等一系列權(quán)利的權(quán)利束，但是我國權(quán)利法律體系建立還不完善，這就有一個產(chǎn)權(quán)殘缺的問題。具體到土地產(chǎn)權(quán)，當(dāng)前存在的一個主要問題是土地產(chǎn)權(quán)中很重要的發(fā)展權(quán)得不到重視，公權(quán)主體政府，私權(quán)主體市場都聚焦于土地所有權(quán)或使用權(quán)，較少關(guān)注涉及未來的發(fā)展權(quán)。特別是農(nóng)村集體土地，對發(fā)展權(quán)的忽視是很多問題產(chǎn)生的根源。仍然以補償為例，農(nóng)村集體土地征為國有的過程中，更多的是針對土地的現(xiàn)有用途進(jìn)行補償，看似合理的程序，事實上忽略了發(fā)展權(quán)，這也是土地資產(chǎn)溢價分配始終存在問題的根源。集體變國有，農(nóng)村得到的不應(yīng)僅僅是農(nóng)地補償價，更多的應(yīng)該根據(jù)該片土地未來的用途及資產(chǎn)價格在國家、市場及農(nóng)民三方主體中進(jìn)行合理分配。只有這樣，才能達(dá)到權(quán)利的終極目標(biāo)——公平。
　　再次，國有土地與集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不統(tǒng)一是現(xiàn)在農(nóng)村土地改革諸多壁壘的根本。當(dāng)前國家對農(nóng)村土地的一個主要改革思路是通過制度、產(chǎn)權(quán)的調(diào)整逐步放開農(nóng)村土地市場，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，從而激活農(nóng)村巨大的內(nèi)需市場。因此，近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等議題才變得越來越熱，但是實際改革中，由于固有產(chǎn)權(quán)條件的約束，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能實際是極不完整的，真正地實現(xiàn)農(nóng)村土地的市場化流轉(zhuǎn)面臨著諸多瓶頸式的改革。
　　
　　土地產(chǎn)權(quán)的國際比較
　　
　　產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。各國對待土地產(chǎn)權(quán)的方式方法不一，總體來看，有些國家處理土地問題以所有權(quán)為基礎(chǔ)，而另外一些國家將所有權(quán)虛置，土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能主要通過使用權(quán)來表現(xiàn)。前者的代表是美日等發(fā)達(dá)國家，以土地私有為基礎(chǔ)，進(jìn)行土地的資源、資產(chǎn)使用和運作，關(guān)于此，可見《美國法律講話》的表述：“私有財產(chǎn)的存在是美國生活方式的基礎(chǔ)”；而后者可見英聯(lián)邦國家，在這些國家里，土地共有，如英國，土地屬于英皇所有，任何單位和個人使用土地都要通過批租的方式獲得。比較這兩種方式，所有權(quán)為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)，使用權(quán)的權(quán)能相對較小，而所有權(quán)虛置的國家里，相應(yīng)的使用權(quán)權(quán)能相對擴大，獲得土地使用權(quán)的團體或個人同樣可以進(jìn)行土地的繼承、買賣、處置。
　　產(chǎn)權(quán)所有形式。這里說的產(chǎn)權(quán)類別主要是指土地的共有或私有。從現(xiàn)有情況看，各國共有或私有的形成基礎(chǔ)不一，如美、日等發(fā)達(dá)國家建國始即實行土地產(chǎn)權(quán)的私人所有制，而一些發(fā)展中國家，如印度則是通過獨立后的改革逐步確立起了土地私有制；而前蘇聯(lián)、中國的土地制度則是國家所有和集體所有為代表，團體或個人只能獲取土地的使用權(quán)。
　　如果單純從理論上講，土地共有容易產(chǎn)生“公地悲劇”，土地私有從市場經(jīng)濟角度看可以提高資源、資產(chǎn)的使用效率，那么對產(chǎn)權(quán)的探討僅僅停留在表面即可。然而各國土地產(chǎn)權(quán)形成的基礎(chǔ)及存在的條件不同，產(chǎn)權(quán)的形成要依賴該國的政治、經(jīng)濟、法律環(huán)境，公有的不一定是公平的，私有也并非完全可以提高效率，如印度土地改革后建立起了土地私有制，但事實證明，印度土地私有制的形成并沒有提高土地要素對該國經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)，相反的，私有制為利益集團的尋租及財富的不公平分配提供了溫床，土地制度改革的失誤也是印度國內(nèi)種種社會問題存在的根源。
　　
　　中國土地產(chǎn)權(quán)問題解決之道
　　
　　中國的土地產(chǎn)權(quán)有其獨特之處，公有制為基礎(chǔ)之上的國家所有和集體所有本來依據(jù)的就是中國的國情現(xiàn)實，龐大的農(nóng)民群體，落后的農(nóng)村地區(qū)及不發(fā)達(dá)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)都決定了，該群體很長一個階段內(nèi)都需要借助于土地這一自然、社會資源進(jìn)行自身的保障、發(fā)展，這也是農(nóng)村土地集體所有的最初立意。然而，當(dāng)前時代背景已經(jīng)發(fā)生了較大變化，快速城市化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整又決定了集體土地產(chǎn)權(quán)形式必將面臨巨大的挑戰(zhàn)，實際上，征地問題，土地流轉(zhuǎn)問題、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題都源自于此。有了問題，也就有了對于問題解決之道的爭論，那么，從產(chǎn)權(quán)視角解決當(dāng)前中國土地問題，尤其是農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵是什么？
　　對于產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式的爭論。我國當(dāng)前處于關(guān)鍵的經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)軌期，轉(zhuǎn)軌期的一個特點即效率，私有制下的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移存在的一個最大問題即個體談判的復(fù)雜性，未來城市化推進(jìn)的成本可能會給社會造成巨大的負(fù)擔(dān)。而這個負(fù)擔(dān)最終是要由公權(quán)力代表——政府來承擔(dān)的，這對于轉(zhuǎn)軌期整體社會效率的提升是十分不利的。鑒于此，筆者并不贊同對土地產(chǎn)權(quán)所有的主體進(jìn)行變更，我們要解決的是對現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)體系、產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的完善，要通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整，克服當(dāng)前政策改革過程中的種種弊端，比如征地過程中造成的不同群體間的矛盾，以及城市化發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間的矛盾。
　　對于產(chǎn)權(quán)權(quán)利束完整性的爭論。上文已經(jīng)述及，我國土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束不完整，產(chǎn)權(quán)體系中重要的發(fā)展權(quán)沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。事實上，這個問題也是學(xué)術(shù)界當(dāng)前爭論的熱點——土地的發(fā)展權(quán)究竟應(yīng)該歸屬于哪方，政府還是集體，抑或農(nóng)民？發(fā)展權(quán)的根本是對資源或資產(chǎn)未來價值的體現(xiàn)，首先我們需要確定的是產(chǎn)權(quán)主體一旦發(fā)生轉(zhuǎn)移，發(fā)展權(quán)的補償是應(yīng)該考慮在內(nèi)的。補償產(chǎn)權(quán)主體補償?shù)牟粌H是土地當(dāng)前的價值，更應(yīng)結(jié)合其未來的使用方向，進(jìn)行市場定價，以這個定價為基礎(chǔ)進(jìn)行發(fā)展權(quán)的補償。那么發(fā)展權(quán)的補償究竟應(yīng)該由哪方主體享有？這也涉及未來土地征收后的補償款如何分配的問題。征地拆遷飽受詬病，根源就在于一方面拆遷很多情況下不尊重農(nóng)民的意愿，另一方面即補償款的主體間分配不公平，尤其是涉及一塊土地未來價值體現(xiàn)的發(fā)展權(quán)補償。
　　就筆者來看，發(fā)展權(quán)的補償應(yīng)該由政府、市場及農(nóng)民三方主體進(jìn)行分配。農(nóng)民對現(xiàn)有土地的所有狀態(tài)，決定了未來該片土地的地租溢價，要實現(xiàn)對農(nóng)民的返還。但是土地未來價值的實現(xiàn)又離不開政府及市場主體對其的開發(fā)利用，即發(fā)展權(quán)的真正市場化、價值化要借助于公權(quán)力及市場力量，因此，這個溢價部分要歸屬于政府和市場。只有在明確各方權(quán)利義務(wù)的前提下，才可以從根本上解決中國當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)存在的問題。
　　對于城、鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不統(tǒng)一的爭論。城鄉(xiāng)二元體制形成的不僅僅是空間的城與鄉(xiāng)之間的壁壘，更多的是權(quán)利、體制機制上的壁壘。比如當(dāng)前試圖建立農(nóng)村土地市場，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)村土地資產(chǎn)的盤活，進(jìn)而激活農(nóng)村、農(nóng)民的內(nèi)需市場。但是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能從一開始即是不完善的，產(chǎn)權(quán)是固化的，通過產(chǎn)權(quán)又將農(nóng)民跟土地捆綁在一起。正是因為權(quán)能的不完善，農(nóng)村土地改革面臨著很多很難突破的瓶頸，可以說，當(dāng)初中國土地產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)設(shè)定使現(xiàn)在對城鄉(xiāng)二元體制的突破成了一大難題。鑒于此，必須以改革的姿態(tài)，完善中國集體土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，逐步將實現(xiàn)對城鄉(xiāng)二元體制的改革，只有在此基礎(chǔ)上，組建中國統(tǒng)一的公開土地市場，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地的盤活。
　　在這特殊的轉(zhuǎn)軌期，把握中國土地產(chǎn)權(quán)問題的本質(zhì)，有效、有利、有度借鑒他國經(jīng)驗，進(jìn)行適合我國國情與民眾預(yù)期的產(chǎn)權(quán)制度改革才是至勝的根本。（作者分別為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系主任、教授、博導(dǎo)，土地政策與制度研究中心主任；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博士研究生）