優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與推進(jìn)民生財(cái)政

　　經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)財(cái)政已經(jīng)完成從“生產(chǎn)財(cái)政”向“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)變，而近些年，隨著公共財(cái)政建設(shè)的不斷完善，民生問(wèn)題被提到完善公共財(cái)政建設(shè)的突出位置，即所謂民生財(cái)政。民生財(cái)政是公共財(cái)政的延續(xù)和深化，圍繞民生問(wèn)題，如何調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，就是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的總體要求。
　　
　　政府職能與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，按照政府職能來(lái)劃分財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是分析我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演變的主要做法。2007年，為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)新變化的客觀要求，我國(guó)實(shí)行新的政府收支分類改革，使現(xiàn)有的財(cái)政支出科目在結(jié)構(gòu)上比原先的財(cái)政支出科目發(fā)生了較大變化。因此，在這里分兩個(gè)階段來(lái)分析我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化情況。
　　1978～2006年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化。由表1可知，1978年我國(guó)的財(cái)政支出為1122.09億元，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的64.1%，科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的13.1%，國(guó)防支出占財(cái)政支出的15.0%，行政支出占財(cái)政支出的4.7%，其他支出占財(cái)政支出的3.2%。由此可知，改革開(kāi)放初期，我國(guó)財(cái)政支出主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，表現(xiàn)出比較明顯的“生產(chǎn)財(cái)政”的特點(diǎn)。
　　此后，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生比較顯著的變化，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，到1990年，財(cái)政支出規(guī)模達(dá)到3083.59億元，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的44.4%，科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的23.9%，國(guó)防支出占財(cái)政支出的9.4%，行政支出占財(cái)政支出的13.4%，其他支出占財(cái)政支出的8.9%。對(duì)比1978年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，1990年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重下降了19.7%，國(guó)防支出占財(cái)政支出的比重下降了5.6%，而科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的比重上升了10.8%，行政支出占財(cái)政支出的比重上升了8.7%，其他支出占財(cái)政支出的比重上升了5.7%。
　　20世紀(jì)90年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，資源配置由市場(chǎng)配置起基礎(chǔ)性作用的機(jī)制開(kāi)始形成，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，相應(yīng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也在發(fā)生深刻的變化。2000年，財(cái)政支出規(guī)模達(dá)到15886.50億元，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的36.2%，科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的27.6%，國(guó)防支出占財(cái)政支出的7.6%，行政支出占財(cái)政支出的17.4%，其他支出占財(cái)政支出的11.2%。對(duì)比1990年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，2000年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重下降了8.2%，國(guó)防支出占財(cái)政支出的比重下降了1.8%，而科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的比重上升了3.7%，行政支出占財(cái)政支出的比重上升了4.0%，其他支出占財(cái)政支出的比重上升了2.3%。
　　進(jìn)入21世紀(jì)后，財(cái)政支出規(guī)模迅速擴(kuò)大，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)繼續(xù)變化，到2006年，財(cái)政支出40422.73億元，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的26.6%，科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的26.8%，國(guó)防支出占財(cái)政支出的7.4%，行政支出占財(cái)政支出的18.7%，其他支出占財(cái)政支出的20.5%。對(duì)比2000年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重下降了9.6%，國(guó)防支出占財(cái)政支出的比重下降了0.2%，而科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的比重下降了0.8%，行政支出占財(cái)政支出的比重上升了1.3%，其他支出占財(cái)政支出的比重上升了9.3%。
　　可見(jiàn)，1978～2006年期間，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。在這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，隨著市場(chǎng)化機(jī)制的不斷完善和國(guó)家調(diào)控職能、調(diào)控范圍和調(diào)控手段的變化，各級(jí)政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能逐步弱化，宏觀管理經(jīng)濟(jì)和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能日益增強(qiáng)，財(cái)政支出范圍逐步縮小，財(cái)政生產(chǎn)性支出的功能不斷弱化，市場(chǎng)配置資源功能不斷增強(qiáng)。這表明，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)近30年的發(fā)展變化，已突破了傳統(tǒng)的偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“生產(chǎn)財(cái)政”模式，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，明顯向提供公共服務(wù)和實(shí)施財(cái)政宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。財(cái)政支出范圍、項(xiàng)目發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，政府介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的范圍及方式都與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生了較大差異，財(cái)政支出模式實(shí)現(xiàn)了向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)具備了公共財(cái)政的典型特征。
　　2007～2010年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化。為了深化我國(guó)公共財(cái)政體制的建設(shè)，也使我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更能反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的要求，并且與國(guó)際上其他國(guó)家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有可比性，從2007年起，我國(guó)對(duì)財(cái)政結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整，按照國(guó)際通行的慣例，將財(cái)政支出結(jié)構(gòu)按政府主要職能活動(dòng)分類。我國(guó)政府支出功能分類設(shè)置一般為公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全等大類。
　　從表2可以看出，2007年一般公共服務(wù)支出8514.24億元，占財(cái)政支出的17.10%；外交支出215.28億元，占財(cái)政支出的0.43%；公共安全支出3486.16億元，占財(cái)政支出的7%；教育支出7122.32億元，占財(cái)政支出的14.31%；科學(xué)技術(shù)支出1783.04億元，占財(cái)政支出的3.58%；社會(huì)保障和就業(yè)支出5447.16億元，占財(cái)政支出的10.94%；醫(yī)療衛(wèi)生支出1989.96億元，占財(cái)政支出的4%；環(huán)境保護(hù)支出995.82億元，占財(cái)政支出的2%；城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出3244.69億元，占財(cái)政支出的6.52%。2008年和2009年幾項(xiàng)主要財(cái)政支出各自占財(cái)政支出的比重與2007年相比，變化不是很大。2010年，全國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，重點(diǎn)支持了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障、文化等民生方面的支出。
　　
　　我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題
　　
　　經(jīng)歷2008年波及全球的金融危機(jī)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)逆勢(shì)中發(fā)展壯大，但世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性、全球性的能源緊張、氣候變暖、經(jīng)濟(jì)低迷和就業(yè)問(wèn)題引發(fā)的貿(mào)易保護(hù)主義及主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式必須與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，要按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，在繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的前提下，合理控制財(cái)政支出規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)和改善財(cái)政宏觀調(diào)控，積極發(fā)揮財(cái)政支出政策在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，開(kāi)拓國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用。但是，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題是：一方面，必須保證的和增加的一些財(cái)政支出水平仍然較低或支出不到位；另一方面，財(cái)政依然承擔(dān)著一些不應(yīng)由其承擔(dān)的開(kāi)支和某些財(cái)政支出水平偏高。
　　財(cái)政教育支出仍不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)在最近幾年獲得了迅速增長(zhǎng)，財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度甚至超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但從2007～2010年的四年期間，財(cái)政用于教育方面的支出占財(cái)政支出的比重沒(méi)有明顯增加。2010年我國(guó)GDP達(dá)到397983億元，按照現(xiàn)行匯率計(jì)算折合5.8萬(wàn)億美元，已經(jīng)超過(guò)日本的GDP而位居世界第二，而2010年我國(guó)財(cái)政教育支出為12450億元，占2010年GDP的比重為3.1%，與世界平均5.1%的水平及發(fā)展中國(guó)家4.0%的水平相比，仍然存在相當(dāng)?shù)牟罹?。所以，現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政教育支出水平還是偏低，仍不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
　　財(cái)政用于社會(huì)保障支出的水平偏低。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)保障體系得到進(jìn)一步完善，在全國(guó)范圍內(nèi)，各地城市社會(huì)保障體系和農(nóng)村社會(huì)保障體系都在不斷完善之中，在部分發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系也在建設(shè)之中，在“十二五”期間乃至在2020年之前，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)處在一個(gè)急劇變化的時(shí)期，社會(huì)保障制度也會(huì)在不斷完善當(dāng)中，從目前我國(guó)財(cái)政支出用于社會(huì)保障支出的比重達(dá)到10%左右的水平來(lái)看，較20世紀(jì)末不足2%相比有相當(dāng)大的提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家這一比重達(dá)到30%甚至更高的事實(shí)相比，我國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障支出的水平依然是明顯偏低，而財(cái)政用于社會(huì)保障支出水平偏低對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和完善市場(chǎng)體制產(chǎn)生不利影響。因此，增加財(cái)政用于社會(huì)保障支出的規(guī)模和完善社會(huì)保障制度是改善民生的根本措施。
　　
　　行政管理費(fèi)急劇膨脹，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。從我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來(lái)看，行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重從1978年的4.7%上升到2006年的18.73%，行政管理費(fèi)開(kāi)支的規(guī)模呈現(xiàn)了一個(gè)不斷增大的趨勢(shì)，雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種行政管理費(fèi)的增加有其必然性，但是長(zhǎng)期以來(lái)行政管理費(fèi)增長(zhǎng)速度過(guò)快，有的時(shí)期甚至超出了同期財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的增長(zhǎng)速度，已經(jīng)成為人們最為關(guān)注的問(wèn)題之一。行政管理費(fèi)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在：財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹，導(dǎo)致基層政府財(cái)政困境日益嚴(yán)重；在公車消費(fèi)上講排場(chǎng)、比闊氣，用車不僅檔次高，而且不計(jì)成本，導(dǎo)致公車消費(fèi)規(guī)模越來(lái)越大；公款吃喝浪費(fèi)驚人，消費(fèi)規(guī)模越來(lái)越大，檔次越來(lái)越高；會(huì)議次數(shù)多、檔次高，規(guī)模也越來(lái)越大，浪費(fèi)了大量的財(cái)政資金；利用公款出國(guó)名目繁多，豪華程度越來(lái)越高。
　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的思考
　　經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)財(cái)政已經(jīng)完成從“生產(chǎn)財(cái)政”向“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)變，而近些年，隨著公共財(cái)政建設(shè)的不斷完善，民生問(wèn)題被提到完善公共財(cái)政建設(shè)的突出位置，即所謂民生財(cái)政。民生財(cái)政是公共財(cái)政的延續(xù)和深化，圍繞民生問(wèn)題，如何調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，就是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)7c56f29a6f988ac0c4aa2f2b9e566caa化的總體要求。因此，未來(lái)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的基本思路是：財(cái)政支出要體現(xiàn)公益性、公共性和公平性，即在增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目支出的同時(shí)，增加對(duì)文教科衛(wèi)、社會(huì)保障、保障性住房、環(huán)境保護(hù)及增加人們收入方面的開(kāi)支，壓縮不合理的行政管理費(fèi)開(kāi)支。從現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)集中在以下幾方面：
　　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向是有利于踐行民生財(cái)政的理念，建立民生財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制和模式。所謂民生財(cái)政，就是在財(cái)政支出中，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)保和公共安全等與民生密切相關(guān)的財(cái)政支出占有主導(dǎo)地位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，經(jīng)過(guò)這些年來(lái)的公共財(cái)政建設(shè)，財(cái)政用于民生方面的支出顯著增加，民生狀況得到了積極改善。但是，民生問(wèn)題具有明顯的階梯性，當(dāng)?shù)蛯哟蔚拿裆鷨?wèn)題得到解決以后，較高層次的民生問(wèn)題又會(huì)成為客觀現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且民生問(wèn)題具有動(dòng)態(tài)特征，這就要求財(cái)政支出必須依據(jù)民生需求的階梯性和動(dòng)態(tài)性，不斷調(diào)整其結(jié)構(gòu)以滿足民生需求。首先，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的著力點(diǎn)是增加就業(yè)，這是改善民生的基本前提，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有力保障；其次，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，繼續(xù)在養(yǎng)老、醫(yī)療、特殊人群基本生活保障等方面提供財(cái)力支撐，這是建設(shè)和諧社會(huì)的必要條件；最后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，支持構(gòu)建改善民生的長(zhǎng)效機(jī)制，在全社會(huì)的范圍內(nèi)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)。
　　以民生財(cái)政為導(dǎo)向，增加財(cái)政“三性”方面的開(kāi)支。這里所說(shuō)的財(cái)政“三性”方面的開(kāi)支是指財(cái)政支出的公益性、公共性和公平性。財(cái)政支出的公益性是指財(cái)政支出既要講求經(jīng)濟(jì)效益，也要講求社會(huì)效益，當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益發(fā)生沖突時(shí)，要以優(yōu)先考慮社會(huì)效益，這是對(duì)財(cái)政支出要體現(xiàn)公益性的本質(zhì)要求。財(cái)政支出的公共性是指財(cái)政支出要在基礎(chǔ)設(shè)施、科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等影響到我國(guó)社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益方面的支出，而且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)力的增長(zhǎng)，這些支出所占的比重還要呈上升的態(tài)勢(shì)。財(cái)政支出的公平性是指財(cái)政支出要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、人們收入分配之間和安排財(cái)政支出項(xiàng)目之間權(quán)衡利弊，努力保持平衡，即通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，使政府的財(cái)力配置實(shí)現(xiàn)均衡；通過(guò)社會(huì)保障支出政策的調(diào)整、增加低收入人群的收入和實(shí)行差別的財(cái)政補(bǔ)貼政策來(lái)調(diào)節(jié)人們收入之間的差距；通過(guò)財(cái)政支出項(xiàng)目的調(diào)整，增加與民生相關(guān)的支出。
　　財(cái)政投資結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的背景下，政府財(cái)政投資必須保持一定的增速，才能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。目前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于急劇變化的時(shí)期，政府財(cái)政投資規(guī)模依然十分龐大，由于近些年應(yīng)對(duì)世界性金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策，而政府財(cái)力畢竟有限，這就形成了各種形式的政府顯性和隱性債務(wù)。例如，中央政府連續(xù)幾年大規(guī)模地發(fā)行公債，使2010年我國(guó)的公債依存度達(dá)到2.7%，接近歐盟確定的3%的安全警戒線；地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成立了各種有政府背景的融資公司進(jìn)行投融資，形成了規(guī)模巨大的或有地方債務(wù)。因此，我國(guó)財(cái)政投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵問(wèn)題是如何化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，除了那些外溢性、公益性非常強(qiáng)的一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金由政府預(yù)算安排或償還外，其余的財(cái)政投資要通過(guò)投融資渠道籌集資金，這就必須對(duì)現(xiàn)有政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，對(duì)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化：正視政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府要建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；賦予省級(jí)政府一定的融資權(quán)，不斷完善我國(guó)政府的投融資體制；加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行分類管理，嚴(yán)格控制政府融資規(guī)模；加強(qiáng)政府債務(wù)的規(guī)范管理，規(guī)范和完善各級(jí)具有政府支持背景的融資公司和政府的契約關(guān)系。（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅研究所所長(zhǎng)、教授）