調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生:優(yōu)化財(cái)政支出的導(dǎo)向

　　編者的話
　　近幾年來，我國財(cái)政收入持續(xù)快速增長，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也在逐步優(yōu)化。但也要看到，與構(gòu)建和諧社會、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求相比，與廣大公眾的熱切期盼相比，目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還存在諸多問題，還需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。在全球經(jīng)濟(jì)增長趨于緩慢的后金融危機(jī)時代，我國如何在不增加宏觀稅負(fù)的前提下，更好地滿足公共需求，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟(jì)的有效調(diào)控？如何對其規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方向進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃？為此，本刊特組織有關(guān)專家進(jìn)行相關(guān)探討。
　　
　　“十二五”的主題和主線就是要貫徹科學(xué)發(fā)展和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要把工作的重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益上，要把發(fā)展成果用在民生上。因此，滿足社會公共需求，改善民生，調(diào)整結(jié)構(gòu)，將成為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基調(diào)。這就意味著我們優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向是調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。
　　
　　自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)至今，我國在實(shí)施了一系列積極政策后經(jīng)濟(jì)率先回升，2010年實(shí)現(xiàn)了GDP增長10.3%，超過日本位列全球第二；財(cái)政收入8.3萬億元，增長21.3%；外匯儲備達(dá)到了28473億美元，整個“十一五”經(jīng)濟(jì)的年均增長達(dá)到了11.2%。中國實(shí)力在國際上有了空前的提高。
　　但是，我們也應(yīng)該清醒地看到后金融危機(jī)時代的到來給我國經(jīng)濟(jì)和社會帶來的負(fù)面影響：輸入性通脹不斷提高、收入分配差距加大、環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、住房、醫(yī)療和教育支出壓力，日顯沉重，社會矛盾和腐敗不公問題突顯等等，都警示著我們未來依然是任重道遠(yuǎn)。
　　溫總理在將“十二五”的年均經(jīng)濟(jì)增長率預(yù)期目標(biāo)下調(diào)至7%這樣“偏低”的水平時指出，“十二五”的主題和主線就是要貫徹科學(xué)發(fā)展和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要把工作的重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益上來，要把發(fā)展和所得到的成果用在民生上來?！拔覀兘^不能再以犧牲環(huán)境的代價(jià)來換取高速增長、盲目鋪攤子，那樣就會造成產(chǎn)能過剩，環(huán)境資源壓力加大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)?！?這就意味著未來在經(jīng)濟(jì)總量增長趨緩，抑制通脹，不增加宏觀稅負(fù)的前提下滿足社會公共需求，改善民生，調(diào)整結(jié)構(gòu)，將成為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基調(diào)。這就意味著我們優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向：調(diào)結(jié)構(gòu)，惠民生。
　　
　　我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的演析
　　
　　新中國成立以來，我國一直在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行無所不包的國家財(cái)政，改革開放后，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化不斷得到調(diào)整，至今呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
　　經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出逐步下降，但比例仍然比較高。經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)在我國的財(cái)政支出中的比重從1980年到2002年一直處于下降趨勢，從2003年到2006年在27%左右波動，從2007年到2009年有所上升。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出比重的變化反映了我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的獨(dú)特國情。在體制轉(zhuǎn)軌階段，為實(shí)現(xiàn)新舊體制的順利過渡，政府要保持一定的政策連貫性，這就造成了財(cái)政支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占的份額較大。同時，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的結(jié)構(gòu)也不合理，政府參與的競爭性、經(jīng)營性項(xiàng)目過多，用于生產(chǎn)性的支出偏多，而用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)方面的支出不足。
　　行政管理費(fèi)支出膨脹嚴(yán)重，但增長勢頭得到遏制。行政事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)支出急劇上升，固然有其合理的一面，如事業(yè)的發(fā)展、政府活動的增加、必要的新增人員擴(kuò)充，但更多的是由于機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人員過多以及普遍存在的行政事業(yè)部門公用經(jīng)費(fèi)支出的浪費(fèi)，以至于增長過快、比重過大。1998年以后年年高于10%的國際平均水平，到2005 年，我國各級行政機(jī)關(guān)用于公車、接待的費(fèi)用已經(jīng)高達(dá)6千億元，占當(dāng)年國家財(cái)政收入的20%，相oF/4jW+WSyXL9bRioXpCZM4UktnDc83tqFhV3WEo274=當(dāng)于全民教育投入的5倍。隨著國家反腐倡廉力度和公車治理力度的加大，行政管理費(fèi)增長勢頭得到遏制，從2006年到2009年在全國財(cái)政支出中的比重趨于下降。
　　國防費(fèi)用支出穩(wěn)中有降。國防費(fèi)占全國財(cái)政支出的比重相對穩(wěn)定，且呈下降趨勢，從1980年的15.8%下降到2009年的6.5%。由于實(shí)行精兵簡政的政策，國防費(fèi)支出一直處于下降趨勢。
　　社會文教支出緩慢上升。社會文教費(fèi)用占全國財(cái)政支出的比重一直處于緩慢上升趨勢，從1980年的16.2%上升到2009年的26.9%，這說明國家財(cái)政用于民生方面的支出在增加。國家財(cái)政加大了對文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生和保障性住房等方面的支出，加大了對三農(nóng)的支持力度。尤其是2006年以來，國家這些方面的投入力度明顯加大。2009年國家財(cái)政安排保障性住房資金725.97億元，隨著國家加大保障性住房的建設(shè)力度，保障性住房支出的比重有望進(jìn)一步提升。
　　
　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向與措施
　　
　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向必須要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期目標(biāo)以及公共財(cái)政下國家職能的調(diào)整而設(shè)置，從理論上說，財(cái)政資金的供求關(guān)系永遠(yuǎn)是一對矛盾，而優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就是要緩解這些矛盾，切好分好“蛋糕”，配好財(cái)力，為經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生提供重要的支持。為此，必須從兩方面入手：
　　公共財(cái)政支出要圍繞調(diào)結(jié)構(gòu)來規(guī)范財(cái)政資金介入領(lǐng)域，糾正財(cái)政支出職能的“越位”。我國現(xiàn)有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是從建國初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來的，其最大特征是國家大包大攬，支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費(fèi)的各個方面，雖然近年來這種局面有所改變，但其轉(zhuǎn)變的速度和范圍依然有限，一些本應(yīng)由市場解決的問題依然被納入財(cái)政分配的范疇，這種財(cái)政支出中的“越位”，不但對稀缺的財(cái)政資源產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，還阻礙了經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變和調(diào)整。因此，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就必須要改變財(cái)政支出“越位”的現(xiàn)象，將應(yīng)由市場和社會負(fù)擔(dān)的部分從財(cái)政支出中果斷的分離出來，調(diào)整既得利益，重新規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政支出的范圍。
　　首先，要按照公共財(cái)政理論與市場經(jīng)濟(jì)和國家規(guī)劃的要求將財(cái)政從對競爭性領(lǐng)域的干預(yù)中逐步退出，轉(zhuǎn)向民生和公共品的供給。我國是一個發(fā)展中的大國，又處于體制轉(zhuǎn)軌時期，財(cái)政支出可以先選擇退出一般競爭性領(lǐng)域，逐步放開壟斷行業(yè)如鹽業(yè)、電力、交通電信能源基礎(chǔ)設(shè)施，以及市政公用事業(yè)、國防科技工業(yè)等，去年中央政府兩次出臺了民間資本準(zhǔn)入的兩個“36”條就已經(jīng)在打破行業(yè)壟斷上邁出了第一步，問題是如何保障落實(shí)。而財(cái)政支出漸次斷絕給這些壟斷行業(yè)“供血”，就是促進(jìn)其市場化的重要舉措，至于事關(guān)國計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競爭性領(lǐng)域，財(cái)政支出還應(yīng)當(dāng)采取有選擇性和針對性的扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的快速升級。
　　其次是深化行政事業(yè)單位的改革，規(guī)范和嚴(yán)控財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。一、在現(xiàn)行體制內(nèi)深化行政單位的成本最小的改革措施就是控制財(cái)政經(jīng)費(fèi)和人員編制，規(guī)范事權(quán)，監(jiān)督財(cái)務(wù)，將人、車、會、話等削減下來的財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)給“缺位”的事項(xiàng)，具體表現(xiàn)在：細(xì)化控編，規(guī)范經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)管人員增長；落實(shí)控車管理機(jī)制；嚴(yán)控會議數(shù)量和規(guī)模；嚴(yán)控地方政府的形象工程建設(shè)，壓縮“三公”支出，規(guī)范黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理。
　　二、事業(yè)單位改革的路徑應(yīng)是先分再控，即先分類分流，將事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)，分為公益、準(zhǔn)公益和經(jīng)營性三類。對于公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育等事業(yè)單位，財(cái)政支出上采用全額撥付，嚴(yán)控編制；對于準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位，如高等教育、醫(yī)療保健等，則差額撥付，固定編制；對于經(jīng)營性的事業(yè)單位，如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動項(xiàng)目、藝術(shù)表演團(tuán)體等，應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤，自收自支，走向市場。
　　三、加快對國有壟斷企業(yè)市場化的配套改革，通過理順市場價(jià)格關(guān)系，逐步減少原有體制造成的政策性虧損，以減少和規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼性支出。多年來，我國原有體制下形成的一些價(jià)格倒掛扭曲現(xiàn)象至今存在，而另一方面這些受到財(cái)政補(bǔ)貼的政策性虧損行業(yè)的職工工資卻高得驚人，如一個抄表工年薪十幾萬，這種“悖論”恰好反映了在“政策性虧損”的表象下“政策性暴利”的事實(shí)。因此，必須理順價(jià)格關(guān)系，加速壟斷國企的市場化進(jìn)程，控制通過福利無序增長倒逼財(cái)政虧損補(bǔ)貼，創(chuàng)造市場公平競爭環(huán)境。而對于一些涉及社會公共公益事業(yè)的民用水、電、城市交通、環(huán)境保護(hù)等特殊行業(yè)的企業(yè)的價(jià)格和收費(fèi)仍需由國家進(jìn)行管理，對其因承擔(dān)社會責(zé)任而產(chǎn)生的虧損給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。
　　
　　公共財(cái)政支出要圍繞惠民生來調(diào)整財(cái)政資金介入領(lǐng)域，彌補(bǔ)財(cái)政支出職能的“缺位”。財(cái)政支出職能的缺位，不但會使政府難以彌補(bǔ)市場失效的缺陷，還會擾亂國民經(jīng)濟(jì)分配秩序、侵蝕稅基、增加企業(yè)和人民的負(fù)擔(dān)，從而削弱財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。因此，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)需要加強(qiáng)以下四個存在“缺位”的惠及民生的支持力度：
　　第一，要加大力度構(gòu)建以社會保障為中心的社會安全網(wǎng)。社會安全網(wǎng)通常是以社會保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)）為中心，涵蓋衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、住房保障、生育、社會救濟(jì)等方面，都直接關(guān)乎民生與社會和諧。多年來我國社會保障不但制度不健全，而且財(cái)政投入明顯不足。如今已不是國家財(cái)力不足，而是嚴(yán)重的資源分配扭曲所致。如住房保障問題從2007年開始調(diào)控至今，房價(jià)依然不斷攀升；下崗職工基本生活及再就業(yè)仍缺乏規(guī)范的機(jī)制保障；以城鎮(zhèn)居民最低生活保障線為主要內(nèi)容的多層次的社會救助依然沒有形成；全面實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會化發(fā)放進(jìn)展不順，行政、事業(yè)、企業(yè)退休養(yǎng)老金差別較大，嚴(yán)重不公導(dǎo)致民怨較大；社會保險(xiǎn)基金的財(cái)政專戶管理監(jiān)管不嚴(yán)，挪用現(xiàn)象時有發(fā)生等，這些無不暴露著財(cái)政支出職能的“缺位”。
　　第二，要加大對社會公益事業(yè)的供給支出。社會公益事業(yè)包括社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是任何國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的階段。加大對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支出力度，既能有效拉動內(nèi)需，迅速帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且投資風(fēng)險(xiǎn)小，長期經(jīng)濟(jì)效益和社會效益好，并且能為閑散資金開辟投資渠道，為下崗職工和農(nóng)村富余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。
　　第三，要加大“三農(nóng)”投入，強(qiáng)化戰(zhàn)略儲備供給機(jī)制?！叭r(nóng)”問題涉及國家穩(wěn)定，是平抑物價(jià)的重要利器，由于農(nóng)業(yè)是市場競爭中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，必須加大財(cái)政對那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益起著保護(hù)性、開發(fā)性或有示范效應(yīng)的項(xiàng)目，如農(nóng)村水利交通、農(nóng)業(yè)科研和新技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面投資，土地出讓收益也要重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。今年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入比去年增加1304.8億元，達(dá)9884.5億元，以后還要繼續(xù)增加對農(nóng)民的生產(chǎn)補(bǔ)貼，新增補(bǔ)貼重點(diǎn)要向主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)品種、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織傾斜，要增加中央財(cái)政對糧食、油料、生豬調(diào)出大縣的一般性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大獎勵補(bǔ)助規(guī)模和范圍。
　　應(yīng)建立稀土、石油、糧食等戰(zhàn)略物資的儲備機(jī)制，中國是發(fā)展中的大國，地緣局勢危機(jī)四伏，要想不受制于人，必須要加大財(cái)政對構(gòu)建這些戰(zhàn)略儲備供給機(jī)制的支持力度，在近期國際油價(jià)上漲、物價(jià)攀升、國際糧食危機(jī)的情況下更顯得迫切，只有未雨綢繆方可在風(fēng)吹浪打中閑庭信步。
　　第四，要加大對中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持。目前我國約有99%的企業(yè)是中小企業(yè)，中小企業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)超過60%，對稅收的貢獻(xiàn)超過50%，提供了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，不但是財(cái)政收入的重要來源，還是社會的”穩(wěn)定器”以及市場經(jīng)濟(jì)活力健康發(fā)展的源泉。由于中小企業(yè)規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，政府要從自身做起切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，加大財(cái)政支出力度，不僅要立法修法，還要成立專門政府機(jī)構(gòu)加以扶持，如美、英、日本都有這樣的政府機(jī)構(gòu)，我國正值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，對發(fā)展中小企業(yè)來講就是個大的機(jī)遇期，我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)加大針對性的財(cái)政投入。只有將中小企業(yè)當(dāng)作國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)命脈來給予財(cái)政支持，才能真正發(fā)揮他們的諸多優(yōu)勢，把政府財(cái)政的支持轉(zhuǎn)化成社會福利，惠及民生。
　　
　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是理順“兩個關(guān)系”
　　
　　財(cái)政支出在結(jié)構(gòu)確定以后，主要就是政府主體間的分配問題，一般而言，政府間財(cái)政分配模式有三種：一是單一縱向轉(zhuǎn)移，即上下級政府間的財(cái)力轉(zhuǎn)移；二是單一橫向轉(zhuǎn)移，即同級政府間的財(cái)力轉(zhuǎn)移，一般是富裕地區(qū)直接轉(zhuǎn)移給財(cái)力不足地區(qū)；三是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合。鑒于我國目前的行政體制基本上是采用以縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向?yàn)檩o的混合模式。因此，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵就是必須要處理好“兩個關(guān)系”，一是上下級政府間的縱向分配關(guān)系，二是各級政府之間的橫向分配關(guān)系。
　　由于政府不同層級在獲取財(cái)政收入和提供公共產(chǎn)品方面存在著差異，因此，眾多經(jīng)濟(jì)體通常傾向采用統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)財(cái)政的管理模式。1994年我國實(shí)施“分稅制、分權(quán)化”的財(cái)稅改革后，也建立了這種稅權(quán)——財(cái)權(quán)——事權(quán)相匹配的管理模式，但由于傳統(tǒng)體制和其他原因，分權(quán)分稅不徹底，結(jié)果導(dǎo)致了事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上移的扭曲的匹配關(guān)系，這種逆向運(yùn)動撕裂了財(cái)政收支在政府間的合理配置：財(cái)政收入越往上越多，財(cái)政支出的責(zé)任越往下越大。因此，就財(cái)政收支而言，中央若要維持現(xiàn)有的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)就應(yīng)考慮適度的“事權(quán)上移”，若要維持現(xiàn)有的事權(quán)結(jié)構(gòu)則應(yīng)考慮適度的“財(cái)權(quán)下沉”，這兩者的本質(zhì)均是通過轉(zhuǎn)移支付理順政府間分配關(guān)系，力達(dá)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
　　以法律和法規(guī)的形式厘清上下級政府（包括中央與地方政府、地方上級政府與下級政府）的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。第一，科學(xué)界定上下級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，是建立規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度的前提。首先要加快政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換政府職能，將主要職能放到提供公共服務(wù)以及調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的要求上來。其次要給轉(zhuǎn)移支付立法，明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)和原則、轉(zhuǎn)移支付的資金來源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法、支付規(guī)模和程序、轉(zhuǎn)移支付的管理和機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督和法律責(zé)任。通過健全的法律制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化，保證在轉(zhuǎn)移支付實(shí)際操作中有法可依。
　　第二，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，理順職能分工，簡化層級管理。政府層級過多，不僅人為的增加了信息傳遞層次、加大了信息衰減系數(shù)、拉大了中央與基層的距離、造成了大量的機(jī)構(gòu)重疊和行政開支，還影響政府的行政效力，目前我國實(shí)施行政管理扁平化構(gòu)想在經(jīng)濟(jì)的市場化、信息的網(wǎng)絡(luò)化、管理的現(xiàn)代化以及多年的試點(diǎn)后，可行性已大大加強(qiáng)。行政機(jī)構(gòu)的扁平化管理不僅可以減少管理層次，降低信息失真程度，避免官僚主義，還有利于調(diào)動基層的積極性，更可以有效降低行政成本。全面推行行政扁平化將大大地提高轉(zhuǎn)移支付的效率。
　　第三，深化省以下分稅制改革，規(guī)范地方政府投融資平臺，讓地方擁有穩(wěn)定的財(cái)源，保障基層形成與其事權(quán)匹配的財(cái)力建設(shè)。首先要摒棄GDP的考評機(jī)制，建立以民生和幸福感為導(dǎo)向的干部績效考評，使地方擺脫土地財(cái)政的盲目投資沖動，再按照分稅制以及事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立地方政府的主體稅種，完善地方稅制體系，同時建立規(guī)范的地方融資平臺以及地方債券市場，確保地方發(fā)展所需的穩(wěn)定財(cái)源。
　　建立中央主導(dǎo)的橫向轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)基金及援助談判協(xié)商機(jī)制，理順各級政府間橫向支付關(guān)系。由于多種歷史因素以及市場配置資源的效率性和非均衡性的影響，我國地區(qū)之間財(cái)力差距呈加速擴(kuò)大之勢。分稅制后，只注重上下級政府間的縱向分配制度的建立，忽視了各級政府間橫向轉(zhuǎn)移關(guān)系的確立，導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)力差距呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，公共服務(wù)均等化的矛盾日益突出。再加上現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒有擺脫歷史基數(shù)法的痕跡，仍處于過渡期。因此，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就顯得愈加重要。
　　目前我國國力、財(cái)政收入的增長趨勢以及優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向都已經(jīng)到了先富帶后富的階段，這就要求我們運(yùn)用國家財(cái)政的再分配職能，將富裕地區(qū)的一部分資金轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)，以便盡可能縮小地區(qū)間的財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力和公共服務(wù)水平的大體均等。 一是建立中央主導(dǎo)的橫向轉(zhuǎn)移支付基金?？刹扇〗M向轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)基金的辦法，再結(jié)合人事激勵制度，由富裕省份的各級政府派人去貧窮省份的各地區(qū)實(shí)行掛職或任職，掛職期滿回原籍行政升半級或一級，任職者直接升級就地遷任，但在幫扶期間要動用援助地的橫向轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)基金，做到了“錢隨人走，人到用錢”的激勵與約束機(jī)制，確保橫向轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)作的可行性，切實(shí)縮小地區(qū)間貧富差距。二是建立橫向轉(zhuǎn)移支付談判協(xié)商機(jī)制。對于個別特殊個案可以通過中央主導(dǎo)的地方政府間談判協(xié)商機(jī)制解決。
　　
　　上述兩種方法短期內(nèi)很有效果，但從長期來講，還應(yīng)該逐步以立法形式，形成政府間均等化的轉(zhuǎn)移支付體制，對各省的財(cái)政收入依法調(diào)整，從富裕省提取類似德國的“均等化資金”來支援相對貧困的省，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出能力的平衡。
　　
　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的制度保障：有效監(jiān)督和績效評價(jià)
　　
　　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)一旦確定，就需要有制度保障其有效實(shí)施，必須在制度上建立監(jiān)督和績效評價(jià)機(jī)制，保障優(yōu)化的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)。
　　建立“一體兩翼”的財(cái)政資金監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，即以人大機(jī)構(gòu)為核心，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和外部審計(jì)部門為主體的職責(zé)細(xì)化的多層次監(jiān)督體系。這種分工可在現(xiàn)行政體內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的法律制衡機(jī)制，使得每一筆專項(xiàng)財(cái)政支出資金都有制度約束，做到事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。人大應(yīng)重視事前監(jiān)督，從財(cái)政支出的源頭、程序上確立監(jiān)督的強(qiáng)度、權(quán)威和公正，以保證支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向和力度。財(cái)政部門監(jiān)督應(yīng)側(cè)重事前、事中監(jiān)督，并以日常過程監(jiān)督為主。首先應(yīng)細(xì)化落實(shí)財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)分工，切實(shí)按照相關(guān)專項(xiàng)資金清理整合、分類的規(guī)定，修改完善《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢，建立精細(xì)化的工作協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享制度，保障資金使用的真實(shí)性、完整性與準(zhǔn)確性。其次要加強(qiáng)財(cái)政部門的內(nèi)審工作，對重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門實(shí)行一年一審，重要事項(xiàng)提前審，完善內(nèi)審?fù)▓?bào)制度、整改落實(shí)情況反饋制度，強(qiáng)化資金使用部門的資金管理。審計(jì)部門則應(yīng)重視事后監(jiān)督。審計(jì)部門由于其獨(dú)立的職能特點(diǎn)，對財(cái)政支出資金的事后專項(xiàng)監(jiān)督能起到有效的規(guī)范作用。因此，從法律地位上應(yīng)該確保國家審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位高于財(cái)政部門的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為有效實(shí)行再監(jiān)督提供制度保障，提高財(cái)政支出透明度，并在整個支出過程中建立追索有徑，問責(zé)有人的責(zé)任制度，建立電子和文件考評檔案以及預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行系統(tǒng)的信用記錄，為建立激勵與懲戒機(jī)制做好事后績效考評和責(zé)任追索的記錄工作，從制度上防止預(yù)算監(jiān)督流于形式，硬化對財(cái)政支出的預(yù)算約束。
　　細(xì)化落實(shí)財(cái)政支出績效評價(jià)，提高財(cái)政資金使用效率。首先要規(guī)范財(cái)政支出績效評價(jià)制度。加快財(cái)政支出績效管理法制化建設(shè)步伐，借鑒發(fā)達(dá)國家制度規(guī)范構(gòu)建的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，制定出相關(guān)的法律法規(guī)。其次，要建立衡量績效評價(jià)的指標(biāo)體系，指標(biāo)可分量化和非量化的兩種，前者要定量分析，是衡量財(cái)政支出是否存在問題的關(guān)鍵手段。而后者只能是定性分析的軟指標(biāo)，不過定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)取值依據(jù)應(yīng)按照分行業(yè)、分計(jì)劃、分經(jīng)驗(yàn)、分歷史等情況制定。
　　建立評價(jià)組織體系和評價(jià)方法。一個完整的評價(jià)體系應(yīng)該包括實(shí)施主體、實(shí)施方法和實(shí)施流程。對于實(shí)施主體，應(yīng)該由財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的績效評價(jià)專司機(jī)構(gòu)，包括各級政府成立的績效評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和評價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)包括評價(jià)工作組、專家咨詢組和中介機(jī)構(gòu)。實(shí)施流程主要包括成立組織管理機(jī)構(gòu)、確定評價(jià)對象，下達(dá)評價(jià)通知書，成立評價(jià)工作組和專家咨詢組，制定工作方案，組織實(shí)施評價(jià)，工作總結(jié)等。
　　落實(shí)績效評價(jià)體系建設(shè)的配套措施。要加強(qiáng)信息透明度，逐步建立有利于廣大公民參與績效評價(jià)監(jiān)督系統(tǒng)；規(guī)范各種委托中介機(jī)構(gòu)的評價(jià)行為，確保公正和效率；通過績效評審來完善監(jiān)督檢查信息披露、通報(bào)和問責(zé)制度。（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員）