當(dāng)前農(nóng)村低保制度缺陷及對(duì)策研究

　　【摘要】目前，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度存在諸多問(wèn)題，如資金供給單一且監(jiān)管不力，制定標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，缺乏法律保障和制度銜接等。完善農(nóng)村低保，可以從幾個(gè)方面入手：加大中央財(cái)政投入，解決低保資金問(wèn)題；提高保障標(biāo)準(zhǔn)，平衡發(fā)展水平；科學(xué)確定低保對(duì)象；加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)；完善相關(guān)法律法規(guī)。
　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保 制度缺陷 法律保障 制度構(gòu)建
　　
　　最低生活保障制度是指“國(guó)家和社會(huì)為生活在最低生活保障線下的社會(huì)成員，提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種生活救助制度安排”。①農(nóng)村最低生活保障“作為法律賦予每一個(gè)農(nóng)村居民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會(huì)救濟(jì)制度，是社會(huì)的最后一道安全網(wǎng)?！雹谄涫滓繕?biāo)是克服貧困，保障全體公民的最基本生存權(quán)利。貧困一般是“指物質(zhì)生活困難，即一個(gè)人或一個(gè)家庭生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地”。③作為新農(nóng)村社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，農(nóng)村最低生活保障具有其他農(nóng)村社會(huì)保障體系無(wú)法替代的作用和意義。
　　農(nóng)村最低生活保障的制度缺陷
　　資金供給渠道單一，財(cái)政支付壓力大，基金監(jiān)管不力。1996年民政部下發(fā)的《農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)指導(dǎo)方案》中，明確規(guī)定農(nóng)村最低生活保障資金的來(lái)源主要由當(dāng)?shù)馗骷?jí)財(cái)政和村集體負(fù)擔(dān)，但是各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例及到底由哪級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)并無(wú)明確規(guī)定，這就形成了目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障資金主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體三級(jí)共同負(fù)擔(dān)的局面。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)、村兩級(jí)負(fù)擔(dān)很難兌現(xiàn)。低保資金是最低生活保障制度實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)和可靠保證。但是目前我國(guó)農(nóng)村低保資金管理混亂，管理人員素質(zhì)不高，管理效率低，專門(mén)的基金管理機(jī)構(gòu)服務(wù)效能差，更有些地方?jīng)]有設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，缺乏有效監(jiān)控、監(jiān)督。
　　低保對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)的確定不科學(xué)，保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。目前，低保對(duì)象由各地政府依據(jù)各自財(cái)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而制定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定人選，即按照“差額補(bǔ)助”方法來(lái)進(jìn)行。因此，對(duì)申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查、對(duì)收入進(jìn)行核算是實(shí)施低保政策的前提。但農(nóng)民收入的復(fù)雜性及不穩(wěn)定性使其收入難以確定，目前尚無(wú)明確規(guī)定農(nóng)民的哪些收入應(yīng)該記為收入，而且核算農(nóng)民家庭人均收入操作起來(lái)十分困難。在保障標(biāo)準(zhǔn)的確定上，由于國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一明確的規(guī)定，所以各地都是依據(jù)本地基本生活標(biāo)準(zhǔn)制定，往往導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)制定不科學(xué)、過(guò)分隨意。很多地方在認(rèn)識(shí)上存在偏差，他們認(rèn)為農(nóng)民有土地保障，象征性的給點(diǎn)補(bǔ)助即可。另外，農(nóng)民家庭收入與支出的核算都比較困難，很難確定維持最基本生活的保障標(biāo)準(zhǔn)。
　　基層管理力量薄弱，難以適應(yīng)低保任務(wù)要求。低保工作客觀上要求基層工作人員進(jìn)行大量的調(diào)查、走訪、宣傳、復(fù)查、反饋、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等具體而繁雜的工作，特別是實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，更增加了工作的復(fù)雜性和艱巨性，基層工作人員工作量大、難度大、條件差?？h級(jí)以上民政部門(mén)雖然已基本解決了低保工作機(jī)構(gòu)和人員編制問(wèn)題，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和企業(yè)廠礦，大多沒(méi)有專職人員，仍然由民政助理員和其他人員兼管。農(nóng)村低保制度具體工作的實(shí)施主要在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)承擔(dān)了制度的宣傳、低保申請(qǐng)的審核、貧困家庭的調(diào)查、低保資金的發(fā)放等工作。缺乏必要專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)是普遍存在的一個(gè)共性問(wèn)題。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革后，民政辦與社會(huì)事務(wù)辦合并，受體制和編制限制，實(shí)際從事民政工作的只有1至2人，涉及的工作包括農(nóng)村低保、城市低保、救災(zāi)、五保供養(yǎng)及優(yōu)扶安置等20多項(xiàng)。江蘇泰興市一位民政助理說(shuō)，他一個(gè)人要做11個(gè)大項(xiàng)、29個(gè)小項(xiàng)的民政工作，此外還要按鎮(zhèn)里的統(tǒng)一安排，分管部分村的工作，鎮(zhèn)里的其他活動(dòng)也要參加。
　　缺乏統(tǒng)一整體的法律保障。1999年9月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)城市居民最低生活保障條例》使城市居民的最低生活保障權(quán)利以立法的形式得到保障，但農(nóng)村居民最低生活保障的國(guó)家立法至今還是空白，農(nóng)村低保工作缺乏全局性的指導(dǎo)和規(guī)范?，F(xiàn)行的農(nóng)村低保制度大多是地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，這些規(guī)章、政策在落實(shí)低保政策、規(guī)范低保工作方面發(fā)揮著重要作用，促進(jìn)了低保工作的長(zhǎng)足發(fā)展。但整體而言，目前低保工作還沒(méi)有超出行政指導(dǎo)的范疇，普遍存在以政代法的現(xiàn)象，缺乏法律權(quán)威和剛性，導(dǎo)致農(nóng)村低保工作無(wú)法可依。
　　制度缺乏有效銜接與協(xié)調(diào)。社會(huì)救助配套措施的不完善，一方面表現(xiàn)為低保對(duì)象在子女就學(xué)（非義務(wù)教育階段較為突出）、醫(yī)療救助、住房困難、就業(yè)保障等方面不配套，相互脫節(jié)，難以有效緩解低保對(duì)象的各種困難；另一方面，由于上述保障分屬不同職能部門(mén)管理（教育救助由教育局管理、醫(yī)療救助由衛(wèi)生局管理、住房困難由城建局管理、就業(yè)保障由勞動(dòng)局管理、吸毒及艾滋病相關(guān)的救助由司法局管理），各部門(mén)之間沒(méi)有建立起完善的溝通、協(xié)調(diào)制度，部分精明的低保對(duì)象就四處申請(qǐng)，重復(fù)享受。農(nóng)村低保應(yīng)與社會(huì)保障的養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保險(xiǎn)共同實(shí)施。雖然很多地方都規(guī)定低保對(duì)象在教育、醫(yī)療、水電等方面享有實(shí)物補(bǔ)助，但由于涉及部門(mén)和單位較多，且涉及直接經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)際的實(shí)物補(bǔ)助難以落實(shí)。
　　完善農(nóng)村低保的制度化構(gòu)建
　　提高保障標(biāo)準(zhǔn)，平衡發(fā)展水平。增加低保資金投入，擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋面，平衡各地低保發(fā)展水平。國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平提升的同時(shí)也要適當(dāng)上調(diào)低保標(biāo)準(zhǔn)，以便使貧困農(nóng)民也能分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的果實(shí)。當(dāng)大多數(shù)人的生活水平隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而日益提高時(shí)，若不提高低保水平，便會(huì)使貧困鴻溝越來(lái)越深，使受保對(duì)象的社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和心理風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)加大，這就會(huì)減弱低保制度作為最后一道安全網(wǎng)的保障功能，增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由于資金匱乏、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，全國(guó)東部與中西部各地低保發(fā)展不平衡，低保標(biāo)準(zhǔn)差異大，不利于社會(huì)公平及穩(wěn)定。為此，中央應(yīng)適當(dāng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高低保發(fā)展水平。
　　加大中央財(cái)政投入力度，解決低保資金問(wèn)題。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，很多地方財(cái)政基本都屬于“吃飯財(cái)政”，很難保證低保資金能夠足額到位。低保資金應(yīng)由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體各級(jí)共同負(fù)擔(dān)。中央及各級(jí)財(cái)政均設(shè)立低保資金的專項(xiàng)預(yù)算科目，其中中央財(cái)政承擔(dān)大頭，往下逐級(jí)遞減，明確規(guī)定各級(jí)分擔(dān)的比例。各級(jí)政府都應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，進(jìn)行專項(xiàng)管理，專項(xiàng)使用。村集體也要承擔(dān)一部分，此外，可以借助社會(huì)力量如慈善事業(yè)，通過(guò)社會(huì)捐助、福利彩票等形式擴(kuò)大農(nóng)村低保資金的籌資渠道。
　　科學(xué)確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確界定低保對(duì)象。一、低保對(duì)象的確定、覆蓋范圍、受保后的生活水平等取決于低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和低保標(biāo)準(zhǔn)的高低。低保標(biāo)準(zhǔn)一般通過(guò)貧困線來(lái)確定，制定時(shí)應(yīng)綜合考慮以下幾個(gè)因素：基本生活所需要的最低費(fèi)用；農(nóng)民的人均實(shí)際收入；物價(jià)水平，低保標(biāo)準(zhǔn)要隨物價(jià)的變化適時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整；農(nóng)民家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)。二、農(nóng)村低保對(duì)象一般包括：無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力的孤老殘幼；主要成員因嚴(yán)重殘疾或疾病而喪失勞動(dòng)能力的重殘家庭；個(gè)人平均收入水平低于當(dāng)?shù)厣钏降木用?；資源極度缺乏地區(qū)的貧困群體；由于突發(fā)性災(zāi)害造成生活暫時(shí)困難的家庭。為了使農(nóng)村貧困人口應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，在確定農(nóng)村低保對(duì)象時(shí)應(yīng)做到公開(kāi)透明：政策公開(kāi)、程序公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，有效發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。
　　加強(qiáng)低保管理隊(duì)伍建設(shè)，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)。鑒于目前農(nóng)村低保工作人員專業(yè)素質(zhì)低、人員不足、低保工作量大、工作內(nèi)容復(fù)雜、費(fèi)時(shí)等特點(diǎn)，應(yīng)適當(dāng)增加低保工作人員。在對(duì)現(xiàn)有公務(wù)人員進(jìn)行調(diào)劑基礎(chǔ)上，根據(jù)工作量及工作內(nèi)容適度增加人員編制，以保證農(nóng)村低保的管理力量與繁重的任務(wù)相協(xié)調(diào)，確保農(nóng)村低保工作順利進(jìn)行。合理確定社保部門(mén)與民政部門(mén)在農(nóng)村低保工作方面的職責(zé)，加強(qiáng)農(nóng)村社保各部門(mén)之間的配合，各部門(mén)相互協(xié)調(diào)，共同進(jìn)行農(nóng)村低保工作。確保教育、醫(yī)療、水電等部門(mén)給予低保對(duì)象的實(shí)物補(bǔ)助能夠落到實(shí)處，從多方面保障低保對(duì)象的基本生活。
　　完善相關(guān)法律法規(guī)。沒(méi)有法律的約束和保障，我國(guó)農(nóng)村低保制度很難落到實(shí)處，也很難從真正意義上解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。在具體法規(guī)出臺(tái)前，公民的最低生活保障只是形式上的承諾，在實(shí)踐上無(wú)法落實(shí)，很容易陷入“制度空殼”。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村最低生活保障制度的法律法規(guī)，具體可借鑒1999年9月出臺(tái)的《城市居民最低生活保障條例》，出臺(tái)相應(yīng)的《農(nóng)村居民最低生活保障條例》，甚至在此基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村低保法》，使農(nóng)村低保做到有法可依、依法操作。只有加強(qiáng)立法，才能形成解決困難群眾“天天困難”問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，確保貧困群眾依法得到救助，保證最低生活保障制度的權(quán)威性和連續(xù)性，使最低生活保障工作步入有法可依的法治化軌道。（作者單位分別為：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)；云南民族大學(xué)）
　　
　　注釋
　?、汆嵐Τ桑骸渡鐣?huì)保障概論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005年，第259頁(yè)。
　?、谕跸染?，司建平：“農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)狀分析”，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科學(xué)》，2007年第6期。
　　③何軍，王蘭芳：《勞動(dòng)與社會(huì)保障》，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002年，第306頁(yè)。