主體功能區(qū)戰(zhàn)略下的地區(qū)發(fā)展新思維

　　我國的工業(yè)化和城市化經(jīng)歷了一段快速發(fā)展的時期，伴隨這一發(fā)展進程的是種種社會矛盾、沖突和問題。所以，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略必須直面各種矛盾和問題，不僅僅是經(jīng)濟增長問題，更包括社會問題和環(huán)境問題，結(jié)合各地的現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件，廣泛借鑒國內(nèi)外的先進理論和實踐經(jīng)驗，創(chuàng)造性地探討適合國情的區(qū)域協(xié)作的管治機制。
　　
　　主體功能與總體戰(zhàn)略：區(qū)域發(fā)展的“雙核驅(qū)動”
　　在國家“十二五”規(guī)劃當中，關(guān)于區(qū)域發(fā)展提出了要實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略這兩大戰(zhàn)略。
　　區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略由四個部分構(gòu)成：堅持推進西部大開發(fā)，就是要在新的十年中，根據(jù)西部地區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，繼續(xù)搞好生態(tài)環(huán)境建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展社會事業(yè)。振興東北等老工業(yè)基地，主要途徑是加快體制創(chuàng)新，完善市場機制；加快科技發(fā)展，推動結(jié)構(gòu)升級。促進中部地區(qū)崛起，是以政策促進發(fā)展，以建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)為主要途徑，以構(gòu)建城市群帶動區(qū)域發(fā)展，并保證國家的糧食安全。鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)國民經(jīng)濟發(fā)展的引擎作用，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，通過科技創(chuàng)新，緩解和克服資源短缺、環(huán)境壓力大的劣勢，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，中心是要讓有條件的地方率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。
　　實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，一是尊重自然規(guī)律。我國幅員遼闊，自然環(huán)境多種多樣。目前工業(yè)化和城市化快速推進的現(xiàn)實，不可避免地與自然規(guī)律發(fā)生沖突和矛盾。長期以來，我們習慣了做大自然的主人，對自然界缺少一種敬畏感。主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出的尊重自然規(guī)律謀發(fā)展，就是要我們把自己與大自然放在平等的位置上，尊重、敬畏和保護自然。二是面對有限國土。我們的國土空間，要滿足人口繁衍和經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面發(fā)展對空間資源的需求，任務(wù)繁重。我們的國土空間雖然不是狹小的，但是有限的，其間的資源更是有限，而人們的發(fā)展欲望是無限的。因此，節(jié)約每一寸土地，是主體功能區(qū)的重要理念。三是遵循國土開發(fā)規(guī)律。所謂國土開發(fā)規(guī)律，就是按部就班、循序漸進、開發(fā)與保護并重，在國土開發(fā)面前，不存在跨越式發(fā)展。
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是相輔相成的。作為加快促進區(qū)域發(fā)展、逐步縮小地區(qū)差距的重要措施，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)成了驅(qū)動我國區(qū)域發(fā)展的“雙核”。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是常態(tài)的、限制性的戰(zhàn)略，實施的重點是保護國土；區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是動態(tài)的、開發(fā)性的戰(zhàn)略，實施的重點是國土開發(fā)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略解決的是“能夠開發(fā)”與“不能開發(fā)”的問題，是在國土空間上畫出建設(shè)的“紅線”；區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略解決的是“開發(fā)什么”和“如何開發(fā)”的問題，是闡述具體的開發(fā)內(nèi)容。所以，我們說區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略都是強調(diào)節(jié)約空間、集約發(fā)展、區(qū)分功能、分類開發(fā)等，在理念上是先進的。
　　國土優(yōu)化是區(qū)域開發(fā)的永恒目標
　　主體功能區(qū)的概念經(jīng)“十一五”規(guī)劃提出，“十二五”規(guī)劃進一步深化，優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的“四大類型”概念已經(jīng)深入人心。但是，如何理解優(yōu)化開發(fā)與重點開發(fā)的區(qū)別、重點開發(fā)區(qū)域會否成為下一個優(yōu)化開發(fā)的目標等問題，仍然在爭議與懷疑中徘徊，需要在理念上厘清。
　　筆者對這個問題的看法是：
　　優(yōu)化開發(fā)是常態(tài)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指經(jīng)濟比較發(fā)達，人口比較密集，開發(fā)強度較高，環(huán)境問題突出的城市區(qū)域。需要指出，優(yōu)化開發(fā)并不是不開發(fā)，而是轉(zhuǎn)換開發(fā)的方式。改革開放三十年來，我們的經(jīng)濟發(fā)展很快，我們的三大都市圈，“世界工廠”有名有實，人口密度接近世界都市圈的最大，建設(shè)用地基本告磬，不轉(zhuǎn)換方式而堅持過去的老路，只有衰落一條路可走。
　　因此，優(yōu)化開發(fā)區(qū)要建設(shè)成為提升國家競爭力的核心區(qū)，需要整體上轉(zhuǎn)換思路，也就是優(yōu)化發(fā)展的思路：經(jīng)濟向服務(wù)型發(fā)展，產(chǎn)業(yè)向高端轉(zhuǎn)型，區(qū)域向成熟邁進，城市向宜居看齊。
　　重點開發(fā)具有時限。根據(jù)專家們測算的數(shù)據(jù)，我國適宜工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的面積有180余萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設(shè)用地，今后可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設(shè)的面積只有28萬平方公里左右。因此，能夠用于重點開發(fā)的國土面積很有限，按照目前這些地區(qū)年均10%～15%的發(fā)展速度，這些重點開發(fā)區(qū)10到20年以后將會與現(xiàn)在的三大都市圈一樣面臨諸多問題，從而進入優(yōu)化開發(fā)的范疇。
　　形成可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域生命周期。從重點開發(fā)區(qū)進入優(yōu)化開發(fā)區(qū)，是發(fā)展過程的必然結(jié)果。隨著人們發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境發(fā)展開始處于同等位置，這種發(fā)展過程中開發(fā)方式的轉(zhuǎn)變就成為一種必然規(guī)律。一個地方聚集了過多的單一類型的生產(chǎn)要素，就會發(fā)生膨脹，過度聚集的弊端就會顯現(xiàn)出來，于是就到了轉(zhuǎn)型的時候。
　　空間功能分區(qū)與國家補償相結(jié)合
　　關(guān)于主體功能區(qū)戰(zhàn)略，我們還有一個問題要回答，這就是限制開發(fā)是否等同于限制發(fā)展？
　　根據(jù)國家發(fā)改委楊偉民秘書長的解釋，限制開發(fā)區(qū)域分成兩類，一類是耕地面積較多、發(fā)展農(nóng)業(yè)的條件比較好，盡管也適宜工業(yè)化、城市化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品，以及中華民族永續(xù)發(fā)展出發(fā)，必須限制大規(guī)模、高強度工業(yè)化、城市化開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。一類是生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)重要性程度高、自然災(zāi)害危險性大，大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口的條件不夠好，且關(guān)系到全國或較大范圍生態(tài)安全的區(qū)域。提出限制開發(fā)區(qū)域，既是從全局上保護耕地、保障農(nóng)產(chǎn)品安全、遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的迫切需要，也是從根本上提高這些區(qū)域人民生活水平的長遠之計。
　　限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要解決的問題，主要有：
　　第一是生態(tài)安全。我國西部廣大生態(tài)脆弱地區(qū)，由于多年的無序開發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化。土地沙化和石漠化，每年增加一個中等縣域的面積；湖泊和水域面積減少，洪水和干旱災(zāi)害增加；水污染、固體廢棄物污染、空氣污染，我們的環(huán)境仍沒有擺脫持續(xù)惡化的趨勢。解決國家的生態(tài)安全問題，我們把希望更多地寄托在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)上面。
　　第二是糧食安全。我國耕地減少的原因，并不全在于城市建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)開發(fā)工業(yè)，縣以下開發(fā)區(qū)無序設(shè)立，村莊占地的過度擴張、農(nóng)民進城之后農(nóng)村的空心化，都是耕地減少的重要原因。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的設(shè)立，有望解決這些問題。
　　第三是國土安全。我們處在一個紛亂的時代，軍事威脅、恐怖主義、地質(zhì)災(zāi)害、水旱災(zāi)害、食品安全、衛(wèi)生安全等等都時有發(fā)生。前不久發(fā)生的日本海嘯和核泄露事件表明，具有廣大的、人口密度小的、緩沖性的國土空間是十分必要的。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的設(shè)立有助于我們有效地解決這些國土安全相關(guān)的問題。
　　探索區(qū)域發(fā)展新思維
　　在科學發(fā)展觀的指導下，“十二五”期間落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，筆者提出以下幾點新思考：
　　堅持科學發(fā)展觀，確立區(qū)域經(jīng)濟社會的綜合發(fā)展目標。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施定位于綜合平衡社會進步、環(huán)境保護以及經(jīng)濟增長。區(qū)域空間發(fā)展系統(tǒng)是由社會系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)三大子系統(tǒng)共同組成的，區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)的健康發(fā)展取決于三大子系統(tǒng)以及子系統(tǒng)與整體系統(tǒng)之間均衡協(xié)調(diào)的演進。為此，需要借鑒區(qū)域生態(tài)學、區(qū)域經(jīng)濟學、區(qū)域社會學以及可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)學科的研究成果，盡快建立我國現(xiàn)階段適度的區(qū)域空間發(fā)展目標評價體系、指標控制體系，并加強發(fā)展階段、發(fā)展時序、動力機制的研究。
　　堅持和諧發(fā)展，加強對我國區(qū)域發(fā)展中的各種矛盾和問題的研究。我國的工業(yè)化和城市化經(jīng)歷了一段快速發(fā)展的時期，伴隨這一發(fā)展進程的是種種社會矛盾、沖突和問題。所以，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略必須直面各種矛盾和問題，不僅僅是經(jīng)濟增長問題，更包括社會問題和環(huán)境問題，結(jié)合各地的現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件，廣泛借鑒國內(nèi)外的先進理論和實踐經(jīng)驗，創(chuàng)造性探討適合國情的區(qū)域協(xié)作的管治機制。地方政府是否能夠自覺按照主體功能區(qū)規(guī)劃制定自身區(qū)域政策，一個決定性因素在于地方官員政績考核體系的轉(zhuǎn)型能否真正實現(xiàn)。按照十二五規(guī)劃的政策設(shè)計，按照四大功能區(qū)分別考察政府政績，是落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要保證措施。
　　以構(gòu)建和諧的區(qū)域關(guān)系為目標，加快建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求建立一種新的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。在這個新機制中，區(qū)域與全局的利益分配建立起新的比例變動關(guān)系。在這樣一個新格局中，每一區(qū)域都要找到適合于自己的發(fā)展方向，從而使整個社會經(jīng)濟生活納入一種新的均衡與和諧之中。要合理構(gòu)建區(qū)際價格、供求、競爭關(guān)聯(lián)機制，打破資源、市場利益的條塊分割，以發(fā)揮優(yōu)勢、共同發(fā)展、提高效率為宗旨，在貿(mào)易、資金、物資、交通、人才、信息等領(lǐng)域協(xié)調(diào)東、中、西部地區(qū)進行廣泛的交流與合作，通過經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)和政策引導使中西部地區(qū)的資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略和東部地區(qū)的加快發(fā)展戰(zhàn)略相互聯(lián)結(jié)、有機結(jié)合，重新溝通被傳統(tǒng)行政區(qū)域分割的經(jīng)濟關(guān)系；加快推進優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)發(fā)展的有機結(jié)合，形成地區(qū)間相互促進、共同發(fā)展的區(qū)域結(jié)構(gòu)，讓有條件的地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。（作者為中國人民大學經(jīng)濟學院教授、博導，中國人民大學區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所所長）