食品安全激勵性規(guī)制的思考

　　【摘要】激勵性規(guī)制是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容，但在食品安全規(guī)制領(lǐng)域卻無法實現(xiàn)保障安全的作用。行政法以規(guī)制主體的合法性為前提，以公民權(quán)利保障的先進(jìn)性為理念，以規(guī)制程序的開放性為途徑，賦予了食品安全激勵性規(guī)制的新內(nèi)涵，使激勵性規(guī)制能夠真正實施保障食品安全的功能。
　　【關(guān)鍵詞】食品安全 激勵性規(guī)制 規(guī)制主體 規(guī)制程序
　　
　　食品安全激勵性規(guī)制探源
　　日本學(xué)者植草益認(rèn)為，所謂激勵性規(guī)制，就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，激勵被規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率，也就是給予受規(guī)制企業(yè)以競爭壓力和提高生產(chǎn)或經(jīng)營效率的正面誘因。①激勵性規(guī)制給予受規(guī)制企業(yè)一定的價格制定權(quán)，讓其利用信息優(yōu)勢和利潤最大化動機(jī)，主動提高內(nèi)部效率，降低成本，并獲取由此帶來的利潤增額。
　　從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，食品安全激勵性規(guī)制可以定義為激勵被規(guī)制食品生產(chǎn)企業(yè)提高內(nèi)部效率，給予受規(guī)制食品企業(yè)以競爭壓力和提高生產(chǎn)經(jīng)營效率的正面誘因，以激勵其降低成本，獲取超額利潤的行為。至于食品生產(chǎn)企業(yè)有沒有制造偽劣食品，并不在激勵性規(guī)制的考慮范圍內(nèi)。其實質(zhì)上屬于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，而非社會性規(guī)制，顯然無法達(dá)到保障食品安全的目的。如就“三鹿”奶粉生產(chǎn)廠商而言，運用規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)工具分析，其生產(chǎn)效率不可謂不高，經(jīng)濟(jì)效益不可謂不好，應(yīng)是一個成功的激勵性規(guī)制案例，但其社會效益卻相當(dāng)糟糕。因而有必要對食品安全激勵性規(guī)制予以新的解讀。
　　行政法學(xué)以規(guī)制主體的權(quán)力運行機(jī)制為研究對象，立足于食品安全激勵性規(guī)制的核心價值——安全，強(qiáng)調(diào)規(guī)制主體的合法性、規(guī)制理念的先進(jìn)性、規(guī)制程序的開放性，故能較好地彌補(bǔ)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)只注重經(jīng)濟(jì)效率而忽視社會效益的缺陷，賦予食品安全激勵性規(guī)制新的生命力。因此，行政法視野下食品安全激勵性規(guī)制可以定義為：國家食品安全規(guī)制主體，依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，通過實施具體行政行為促進(jìn)食品安全參與主體遵守法律規(guī)范，以維護(hù)食品安全的行為。對此概念，可以從以下幾方面予以解讀。
　　食品安全激勵性規(guī)制主體的合法性
　　規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)一般不研究規(guī)制主體的來源、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)構(gòu)成，而行政法學(xué)卻非常注重行政組織理論的研究。行政法律關(guān)系中行政主體和相對人是一對基本范疇，據(jù)此食品安全激勵性規(guī)制主體的合法性應(yīng)包括兩條主線：
　　一是食品安全激勵性規(guī)制主體的合法性。在我國，食品安全激勵性規(guī)制主體就是行政主體，其權(quán)力來源于組織法或者單行法的授權(quán)，由人大產(chǎn)生向人大負(fù)責(zé)。其性質(zhì)是法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，而法律是公民意志的體現(xiàn)，食品安全激勵性規(guī)制主體的實質(zhì)就是公民的委托代言人，主體性質(zhì)的合法性意味著其規(guī)制行為必須滿足公民的要求，保障公民的權(quán)利。二是食品安全激勵性規(guī)制對象的合法性。食品安全激勵性規(guī)制對象包括規(guī)制主體自身、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者。對規(guī)制主體自身的激勵新規(guī)制“更在于使政府中每一工作人員的內(nèi)在潛能得到最高的發(fā)揮；不重在以督策與管束方法處理人事問題，而重在以科學(xué)的知識技術(shù)及‘人性’的觀點，促進(jìn)自動自發(fā)的服務(wù)精神”②。食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全事故的第一責(zé)任人，我國食品安全事故的頻發(fā)，歸根結(jié)底都是由于食品生產(chǎn)經(jīng)營者法治意識淡薄，為了追求利潤的最大化，漠視他人生命健康權(quán)，缺乏職業(yè)道德和社會責(zé)任感所致。傳統(tǒng)的規(guī)制手段以事后懲戒為主，面對我國食品產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻低，從業(yè)人員眾多，存在數(shù)十萬家中小食品生產(chǎn)經(jīng)營戶的現(xiàn)狀，難以起到良好的規(guī)制效果。故有必要運用激勵性規(guī)制手段，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者自覺守法經(jīng)營，生產(chǎn)銷售符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，進(jìn)而通過食品市場競爭中的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制，將偽劣食品生產(chǎn)商逐出市場。由于食品市場信息不對稱的存在，消費者始終處于弱勢地位，很容易成為偽劣食品的受害者。食品安全激勵性規(guī)制主要通過強(qiáng)制食品信息披露和普及食品科學(xué)知識，防止信息不對稱對消費者的損害，促進(jìn)消費者合理消費，遠(yuǎn)離假冒偽劣食品，最終使其自然消亡。
　　食品安全激勵性規(guī)制理念的先進(jìn)性
　　食品安全激勵性規(guī)制理念的先進(jìn)性，必須依靠其背后的價值支撐。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的價值基礎(chǔ)是效率，在食品安全規(guī)制中，即便實現(xiàn)了效率價值，也無法防止食品安全事件的發(fā)生，對公民的生命健康權(quán)的保障無濟(jì)于事。而行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)是“主權(quán)在民”和“分權(quán)制衡”，按照代議制理論，行政權(quán)力來源于公民的授權(quán)，其運行的價值基礎(chǔ)是人權(quán)保障。在食品安全激勵性規(guī)制中，食品的安全性就是基于人權(quán)保障這一價值而產(chǎn)生的先進(jìn)理念。
　　安全作為一種價值觀，歷來都受到人們的重視。對于安全價值的重要性，英國功利主義法學(xué)派邊沁認(rèn)為，立法者要想保障社會幸福，就必須努力達(dá)到四個目標(biāo)，即保證公民的生計、富裕、平等和安全。③邊沁所說的安全包含著身體、名譽(yù)、財產(chǎn)、職業(yè)不受內(nèi)亂外患的侵?jǐn)_。博登海默對安全也有著獨到的見解，他認(rèn)為：“追求安全的欲望促使人類去尋求公共保護(hù)，以抵制對一個人的生命、肢體、名譽(yù)和財產(chǎn)所作的非法侵犯?！雹苓@里，博登海默把安全的內(nèi)涵界定為使一個人的生命、肢體、名譽(yù)和財產(chǎn)免受非法侵犯。那么，安全價值的含義是什么呢？我國學(xué)者卓澤淵認(rèn)為：“安全價值是指，能直接確認(rèn)和保護(hù)人們的生命、財產(chǎn)、自由等，保證人們的安全，滿足人們的安全需要。”⑤“作為人類最基本的人權(quán)，生命健康權(quán)的保障是安全價值的最核心的內(nèi)涵”，⑥樹立科學(xué)的食品安全激勵規(guī)制理念就是把生命健康權(quán)的保障作為基本原則，貫穿于食品安全激勵性規(guī)制的始終。顯然，以行政權(quán)力為主導(dǎo)的食品安全激勵性規(guī)制，通過具體行政行為的運行，促進(jìn)規(guī)制主體、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者依法行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，必能將體現(xiàn)于行政法中的食品安全理念變?yōu)楝F(xiàn)實。
　　食品安全激勵性規(guī)制程序的開放性
　　行政程序是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，作出行政行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不研究程序問題，對于所提出的激勵性規(guī)制的特許權(quán)投標(biāo)制度、區(qū)域間比較競爭、價格上限規(guī)制和社會契約等制度，也并未探討其實施程序。而行政法可稱為程序法，尤其在英美法系國家，程序被稱為 “看得見的正義”，人們普遍堅信正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式得以實現(xiàn)。行政法基本等同于行政程序法，如美國最為重要的行政法就是1946年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》。行政程序具有規(guī)范和制約行政權(quán)合法行使、保障相對人的人格尊嚴(yán)、促進(jìn)行政權(quán)合理行使、提高行政效率等功能。自從規(guī)制運動產(chǎn)生以來，規(guī)制程序體現(xiàn)了相對民主參與原則，就“監(jiān)管權(quán)力運行的程序而言，也從單向式的監(jiān)管程序發(fā)展為開放式的、互動的公眾參與機(jī)制?！雹咴谑称钒踩钚砸?guī)制中，無論是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者還是消費者的激勵，均是通過開放性程序?qū)嵤?，表現(xiàn)為以下幾種公眾參與程序。
　　首先是公眾立法參與程序?！妒称钒踩ā返谑畻l規(guī)定，任何組織或者個人有權(quán)對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。這是憲法中公民參政議政權(quán)的具體體現(xiàn)，只是原則性太強(qiáng)，操作性不足。有關(guān)食品安全監(jiān)管的立法，是個廣義的概念，既包括法律、地方性法規(guī)的制定，也包括行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定，范圍相當(dāng)廣泛。不管什么主體立法，在頒布以前都應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)上問卷、開立法聽證會、發(fā)調(diào)查問卷等方式大量聽取公眾的意見。尤其是涉及到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定問題，更應(yīng)當(dāng)滿足大多數(shù)公眾的要求。
　　其次是公眾協(xié)助執(zhí)法程序。食品安全監(jiān)管工作關(guān)系到社會大眾的生命健康權(quán)保障，也關(guān)系到公共衛(wèi)生安全的維護(hù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾對此都有共同的利益，這算是行政監(jiān)管工作中最得民心的項目。為此，我們應(yīng)當(dāng)打造公眾協(xié)助執(zhí)法機(jī)制。比如，建立簡便易行的食品安全監(jiān)管舉報制度，第一時間把有關(guān)安全監(jiān)管信息傳達(dá)給監(jiān)管部門，讓違法食品廠商無處可逃，將監(jiān)管權(quán)力覆蓋到整個食品鏈條中。
　　第三是社會團(tuán)體參與程序?，F(xiàn)階段對于成立社會團(tuán)體的程序要求過于嚴(yán)格，明顯具有計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。比如，《社會團(tuán)體登記管理條例》第九條規(guī)定，申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備。但是實踐中很多社會團(tuán)體無法確立業(yè)務(wù)主管單位，即便有業(yè)務(wù)主管單位也難以得到審查同意。因此，應(yīng)簡化設(shè)立社會團(tuán)體的程序。同時，通過立法授予社會團(tuán)體食品安全監(jiān)管職權(quán)，如食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品安全的檢測、風(fēng)險評估、信用評估、信息收集、分析、披露權(quán)等。唯有如此，才能保障食品安全激勵性規(guī)制程序的開放性。（作者單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院）
　　
　　注釋
　?、僦膊菀妫骸段⒂^規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文，胡欣欣譯，北京：中國發(fā)展出版社，1992年，第151～153頁。
　　②羅豪才，宋功德：“現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵機(jī)制”，《中國法學(xué)》，2000年第3期，第86頁。
　?、圻吳撸骸墩摗?，沈叔平譯，北京：商務(wù)印書館，1996年，第204頁。
　?、懿┑呛Ｄ骸斗ɡ韺W(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第314頁。
　?、葑繚蓽Y：《法律價值》，重慶大學(xué)出版社，1994年，第12頁。
　?、蔻咝苡睿骸笆称钒踩O(jiān)管的行政法之維”，《四川師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2011年第4期，第36～38頁。