行政公益訴訟制度完善之策

　　【摘要】行政公益訴訟制度對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益有重要意義。我國(guó)行政公益訴訟實(shí)踐中，對(duì)訴訟原告范圍的界定不夠科學(xué)，通過(guò)對(duì)國(guó)外行政公益訴訟成熟經(jīng)驗(yàn)的借鑒，提出完善我國(guó)行政公益訴訟制度，應(yīng)拓寬行政公益訴訟的起訴資格，并確立檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟程序中國(guó)家公訴人的角色等。
　　【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟 制度建設(shè) 社會(huì)公共利益 公益訴訟主體資格 公訴人
　　
　　行政公益訴訟的被訴行為往往是侵害或危及國(guó)家和社會(huì)公共利益，一般并不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統(tǒng)的行政訴訟手段即可處理；而在行政公益訴訟的場(chǎng)合，原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。行政公益訴訟在日、美的發(fā)展最為成熟，概念界定也較清晰。
　　日本在其《行政案件訴訟法》第五條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。按照該條規(guī)定，民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第九十五條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過(guò)訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。①
　　國(guó)內(nèi)外有關(guān)行政公益訴訟原告的規(guī)定
　　為了防止行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為危害社會(huì)公共利益，公民可以通過(guò)司法手段監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益。傳統(tǒng)行政訴訟的原告是指與本案有直接利害關(guān)系資格的申訴人，②而行政公益訴訟的原告與之不同，是指為維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益提起申訴的個(gè)人或組織。誰(shuí)最適宜成為公益訴訟的原告？如前所述，只要法律有明確規(guī)定，任何人都可以成為公益訴訟的原告提起訴訟。但是，從訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定和統(tǒng)一。從有些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，允許檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國(guó)家利益，而是社會(huì)公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及自治組織提起訴訟。
　　國(guó)外立法及規(guī)定。行政公益訴訟究竟應(yīng)該由哪些主體來(lái)提起？西方國(guó)家通行的做法有這樣幾種：一是一般民眾，二是一般組織或團(tuán)體，三是檢察總長(zhǎng)。我國(guó)可以兼采三種作法，并根據(jù)我國(guó)的情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑臁Ｊ紫?，我們可以借鑒日本的民眾訴訟作法，通過(guò)立法規(guī)定任何公民均可以選舉人的資格或其他與自己的法律利益無(wú)關(guān)的資格來(lái)提起行政公益訴訟；其次，我們可以借鑒意大利團(tuán)體訴訟的做法，允許一般組織或團(tuán)體就涉及到公共利益的違法行政行為或不作為提起訴訟；第三，可以適當(dāng)吸收美國(guó)和英國(guó)的私人檢察總長(zhǎng)理論的合理因素，根據(jù)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的特色，規(guī)定可由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。
　　建立行政公益訴訟制度的意義。在當(dāng)代中國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對(duì)人。由于在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內(nèi)還沒(méi)有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無(wú)可厚非的。
　　對(duì)于一般意義上的行政訴訟，原告若與案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系依法則不可以起訴，這是防止濫訴原則的必然結(jié)果?？墒?，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時(shí)，在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)既不追究責(zé)任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會(huì)公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來(lái)維護(hù)公共利益？中國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的理論根據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)是什么？有哪些因素阻礙中國(guó)建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國(guó)的社會(huì)需求、文化傳統(tǒng)、實(shí)際國(guó)情推進(jìn)我國(guó)公民行政公益訴訟制度的建立等等，這些問(wèn)題都是討論行政訴訟原告擴(kuò)大的意義所在。
　　行政公益訴訟原告的一般特征
　　淺析行政公益訴訟原告的概念我們不難得出，相對(duì)于私益訴訟而言，行政公益訴訟原告具有如下特征：從目的上看，行政公益訴訟的原告提起申訴的目的是為了維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟的原告必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織，其訴訟目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或其他組織自身的合法權(quán)益。從范圍上看，雖然現(xiàn)行的行政訴訟法未承認(rèn)無(wú)直接利害關(guān)系的原告能夠提起行政公益訴訟，但他們不應(yīng)排除在公益訴訟之外。在直接利害關(guān)系人、相對(duì)人不愿訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下，無(wú)直接利害關(guān)系的原告當(dāng)然也可以作為行政公益訴訟的原告。因?yàn)槭芎φ呤菄?guó)家或者全體人民，侵害人（行政機(jī)關(guān)）本身就是這種利益的法定守護(hù)人，所以公益訴訟理應(yīng)主要為制約行政性權(quán)力而設(shè)。行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際上是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要意義。
　　對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度的思考
　　拓寬行政公益訴訟的起訴資格。為了使國(guó)家和社會(huì)公共利益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)恪守傳統(tǒng)行政訴訟法理論“無(wú)直接利害關(guān)系便無(wú)訴權(quán)”的要求，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及至任何組織和個(gè)人。我們可以借鑒國(guó)外公益訴訟的分類(lèi)方法，將我國(guó)的行政公益訴訟界定為三類(lèi)：一是民眾之訴，即申訴人與公益受害無(wú)直接利害關(guān)系，按傳統(tǒng)訴訟法理論會(huì)導(dǎo)致“公益受害無(wú)從救濟(jì)與民眾投訴無(wú)門(mén)之尷尬境地”，故法律授權(quán)這些個(gè)人或組織代表公眾提起民眾之訴；二是受害人訴，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時(shí)損害或威脅到社會(huì)公共利益，這時(shí)法律允許受害人提起含有保護(hù)私益和公益方面內(nèi)容的行政公益訴訟；三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的有關(guān)機(jī)關(guān)（如檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益性行政訴訟。
　　公民行政公益訴訟應(yīng)成為司法訴訟不可或缺的部分。公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的區(qū)別，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系方面。民事訴訟的原告是指因民事權(quán)利發(fā)生爭(zhēng)議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發(fā)生的人。行政訴訟的原告是指對(duì)具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴的利害關(guān)系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護(hù)人、近親屬為被害人的利益尋求司法救濟(jì)而直接向人民法院起訴被告的訴訟。
　　確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中國(guó)家公訴人的角色。根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，筆者認(rèn)為通過(guò)立法確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國(guó)家公訴人的角色較為適當(dāng)。這是因?yàn)?，在我?guó)，公訴的職能源于監(jiān)督的職能，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的方式之一。所以，對(duì)于我國(guó)憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”也應(yīng)理解為特指人民檢察院通過(guò)運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用過(guò)程中的違法行為來(lái)保障國(guó)家法律在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專(zhuān)門(mén)工作。從這個(gè)意義上講檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，正是源于其對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其他方面的法律監(jiān)督權(quán)，目的在于保障國(guó)家行政法律和其他相關(guān)的法律統(tǒng)一正確實(shí)施。③
　　在公民行政公益訴訟制度框架中，應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定協(xié)調(diào)、處理好公民和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)主體關(guān)系。筆者認(rèn)為，公民和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權(quán)，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)合理分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)?？梢泽w現(xiàn)在以下方面：在公民提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；在法院對(duì)公民提起的行政公益訴訟案件作出書(shū)面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過(guò)法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；在法院對(duì)公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說(shuō)明理由時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；進(jìn)入訴訟程序后，公民對(duì)提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決；對(duì)部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國(guó)家主權(quán)和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。
　　當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應(yīng)的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利問(wèn)題。我們不妨借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，讓檢察官在公益訴訟中享有廣泛的權(quán)利，如調(diào)查取證權(quán)、優(yōu)先審理權(quán)、和解權(quán)等。（作者單位：中國(guó)人民解放軍第二軍醫(yī)大學(xué)）
　　
　　注釋
　?、伲廴眨蓰}野宏：《行政法》，楊建順譯，北京：法律出版社，1999年，第430～432頁(yè)。
　?、冖酆吻谌A：《西方法學(xué)史》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996年。