農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的挑戰(zhàn)與對(duì)策

　　【摘要】農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨諸多限制和挑戰(zhàn)。北京市朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中，破解了確權(quán)難、運(yùn)營(yíng)管理難、股東增收缺乏保障、參與主體積極性不高等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，取得了可喜成果。我們應(yīng)從中得到有益借鑒：改革須堅(jiān)持以人為本，注重與理論研究的有機(jī)結(jié)合，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和妥善處理改革中的法律問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)。
　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 挑戰(zhàn) 風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 破解 法律保障
　　
　　黨的十七大提出了深化農(nóng)村綜合改革的要求，并首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。近年來(lái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部及郊區(qū)農(nóng)村風(fēng)生水起。最近出臺(tái)的北京市“十二五”規(guī)劃提出，在“十二五”期間完成鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革。與大規(guī)模深化產(chǎn)權(quán)制度改革相對(duì)應(yīng)的是，由于產(chǎn)權(quán)制度改革畢竟是探索、創(chuàng)新，也相應(yīng)地伴隨著一系列的法律問(wèn)題，面臨諸多現(xiàn)實(shí)、歷史和體制的約束與挑戰(zhàn)。如何為產(chǎn)權(quán)制度改革提供切實(shí)的法律保障，使改革順利推進(jìn)是改革發(fā)展中不能不面對(duì)的重要課題。
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的沿革與突破
　　我國(guó)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了兩次飛躍，即解放初期的以分田到戶(hù)、人民公社為代表的合作化運(yùn)動(dòng)，以及改革開(kāi)放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革恰如“第三次農(nóng)村發(fā)展飛躍”。北京市朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)黨委書(shū)記張樹(shù)寶表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革歸根結(jié)底就是要讓農(nóng)民得到真正的實(shí)惠、為農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)幸福生活提供堅(jiān)實(shí)的保障。要結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，立足促進(jìn)集體增收、農(nóng)民增收、群眾保障，不管通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革，還是將來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，要讓群眾對(duì)將來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障心里有底。
　　2007年，北京市朝陽(yáng)區(qū)啟動(dòng)了崔各莊鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度改革和鄉(xiāng)級(jí)土地股份制改革試點(diǎn)，通過(guò)明晰集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，整合土地資源和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)和鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌，解決鄉(xiāng)域規(guī)劃與村級(jí)核算體制之間的矛盾，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資產(chǎn)收益權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民共同增收致富，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革方面進(jìn)行了積極地探索。可喜的是，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，農(nóng)村資源、資產(chǎn)得到了有效的激活，結(jié)出了碩果。通過(guò)改革實(shí)踐，探索出了“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的產(chǎn)權(quán)制度改革模式與新路徑，為新時(shí)期農(nóng)民致富、轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝匈Y產(chǎn)、有自信”的新市民夯實(shí)了基礎(chǔ)，有力地推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
　　這些成效的深刻背景是，一直以來(lái)，中國(guó)廣大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)由集體所有。通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，讓農(nóng)民成為集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和經(jīng)營(yíng)主體，明晰集體和個(gè)人的產(chǎn)權(quán)，無(wú)疑有助于解決由農(nóng)村向城市化發(fā)展中的各種矛盾，有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與體制束縛破解
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為前無(wú)古人的探索、創(chuàng)新，可以說(shuō)是“農(nóng)村靜悄悄的第二次革命”，其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不少，面臨諸多法律問(wèn)題，其面臨的體制和歷史束縛更是顯得關(guān)隘重重，亟待突破。
　　關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)民最大的擔(dān)心有一點(diǎn)，那就是對(duì)自身利益的考量，是否會(huì)無(wú)“紅”可分，有“紅”不分。這取決于兩個(gè)重要的因素：一是產(chǎn)權(quán)制度改革之后的資產(chǎn)資源運(yùn)營(yíng)能否實(shí)現(xiàn)有效激活，能否實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化、股東利益最大化？二是取決于民主管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督是否到位？如何從法律、制度上避免有“紅”不分，甚至是財(cái)務(wù)混亂的情況？如何在法律規(guī)定設(shè)計(jì)上突破，實(shí)現(xiàn)通過(guò)土地入股所形成的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)？從根本上說(shuō)，需要建立能代表農(nóng)民集體獨(dú)立履行權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的法律主體，需要培育可以整合農(nóng)村現(xiàn)有資源，提供組織化、市場(chǎng)化、規(guī)?；\(yùn)作服務(wù)的市場(chǎng)主體。從實(shí)踐來(lái)看，北京市朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)實(shí)施的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，破解了以下幾個(gè)主要法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：
　　破解了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：確權(quán)難。這關(guān)系到《物權(quán)法》中的物權(quán)法定制度能否得到落實(shí)。產(chǎn)權(quán)難以明晰，牽涉很多復(fù)雜的歷史原因和現(xiàn)實(shí)糾葛。關(guān)鍵是要在農(nóng)民自愿、積極作為主體參與的基礎(chǔ)上，遵循民主科學(xué)決策程序，依法合情合理，建立協(xié)商溝通機(jī)制，將歷史問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題一并解決。在頒證的同時(shí)，通過(guò)建章立制、制度安排落實(shí)《物權(quán)法》中的物權(quán)法定制度。崔各莊鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際，在廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)律師從法律角度嚴(yán)格把關(guān)，先后出臺(tái)了《集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定實(shí)施意見(jiàn)》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞動(dòng)年限統(tǒng)計(jì)辦法》、《鄉(xiāng)級(jí)土地股份公司組建方案》等12個(gè)配套政策，形成較為完善的政策體系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定和勞齡統(tǒng)計(jì)是產(chǎn)權(quán)制度改革中最敏感、最易引起爭(zhēng)議的問(wèn)題。崔各莊鄉(xiāng)結(jié)合實(shí)際，對(duì)存在爭(zhēng)議的鄉(xiāng)內(nèi)跨村、區(qū)內(nèi)跨鄉(xiāng)、區(qū)外人員、戶(hù)口遷入本村并交納入社積累的人員，進(jìn)行了全面摸底，逐一分析，制定專(zhuān)門(mén)辦法，化解了潛在矛盾。
　　破解了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：資產(chǎn)增值、股東增收。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于無(wú)“紅”可分。產(chǎn)權(quán)制度改革要讓農(nóng)民有“紅”可分，藉此提高農(nóng)民參與改革的積極性和主觀能動(dòng)性。資源資產(chǎn)股份經(jīng)濟(jì)合作社是實(shí)現(xiàn)土地等資源、資產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的有效途徑，農(nóng)民既能參與管理又能分享土地紅利。但是也不可避免存在法律風(fēng)險(xiǎn)：如何抵御經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)集中化，避免農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)？北京市朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重中之重是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌。通過(guò)鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌，將產(chǎn)權(quán)制度改革與區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為農(nóng)民謀得眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。目前，崔各莊鄉(xiāng)抓住綠隔政策及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)遇，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展綠色休閑、文化創(chuàng)意、中央居住、高新技術(shù)“四大產(chǎn)業(yè)板塊”，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革等綜合配套改革的繼續(xù)深化，為城鄉(xiāng)一體化奠定體制基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造城市化美好未來(lái)的愿景。也就是說(shuō)，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加強(qiáng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部管理和外部監(jiān)督，理順收益分配關(guān)系，建立健全激勵(lì)與約束機(jī)制，確保資產(chǎn)增值、股東增收，是撬動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵杠桿。
　　破解了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：運(yùn)營(yíng)管理。在實(shí)踐中，運(yùn)營(yíng)不到位、管理不到位，都將成為產(chǎn)權(quán)制度改革的瓶頸。2004年，崔各莊鄉(xiāng)在朝陽(yáng)區(qū)率先實(shí)施財(cái)務(wù)代記帳制度，控制了村級(jí)財(cái)務(wù)管理上的漏洞和不合理開(kāi)支。產(chǎn)權(quán)制度改革與財(cái)務(wù)代記帳制度緊密有機(jī)結(jié)合，有效地推進(jìn)了產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行。在運(yùn)營(yíng)方面，則探索增強(qiáng)整合各種市場(chǎng)、資源、人才要素的廣度、深度，創(chuàng)新集體資源整合、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)從瓦片經(jīng)濟(jì)向資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的深層次轉(zhuǎn)型。在農(nóng)民宅基地租賃組織化運(yùn)營(yíng)方面探索出何各莊村“以房管人、以業(yè)控人、以業(yè)養(yǎng)人”的發(fā)展模式，被北京市委書(shū)記劉淇譽(yù)為“何各莊模式”，“以業(yè)控人”也已成為北京市加強(qiáng)人口調(diào)控的重要思路；探索了草場(chǎng)地文化產(chǎn)業(yè)組織化經(jīng)營(yíng)模式，探索建立民宅托管運(yùn)營(yíng)機(jī)制。從北京市全局層面上，面對(duì)當(dāng)前急需加強(qiáng)的新型鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理經(jīng)營(yíng)水平，北京下一步將建立人才引進(jìn)機(jī)制，吸收大學(xué)生村官，招聘職業(yè)經(jīng)理人和專(zhuān)業(yè)人才服務(wù)新農(nóng)村發(fā)展。
　　破解了產(chǎn)權(quán)制度改革的第四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：實(shí)施、參與主體的積極性。一些地方改革中存在的不足，存在的根本體制問(wèn)題是政社不分。這關(guān)系到農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)完善問(wèn)題。如何通過(guò)改革建立新型基層治理制度機(jī)制，引領(lǐng)發(fā)展？如何完善股份合作制的管理模式和決策機(jī)制？這些都是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的重要法律問(wèn)題。北京市朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)通過(guò)健全社員代表大會(huì)制度，全體社員民主投票選舉產(chǎn)生社員代表，通過(guò)了鄉(xiāng)級(jí)土地股份公司組建方案以及股份經(jīng)濟(jì)合作社或股份制企業(yè)章程等配套文件，確保試點(diǎn)工作在法律框架內(nèi)穩(wěn)妥推進(jìn)。以建立新型的股份經(jīng)濟(jì)合作社為突破口，在實(shí)踐中有效地破解了主體虛設(shè)、經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力融為一體的弊端，完善了農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)。以“兩委一社”、創(chuàng)新黨建機(jī)制等創(chuàng)新辦法有力地推動(dòng)了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的變革。同時(shí)，為破解體制束縛，崔各莊鄉(xiāng)啟動(dòng)了社會(huì)管理體制改革，進(jìn)行“村改居”試點(diǎn)，探索社區(qū)化管理，促進(jìn)農(nóng)民向新市民轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)民向職工轉(zhuǎn)變。針對(duì)改革中主體之間的不同利益訴求，建立規(guī)章制度、鄉(xiāng)規(guī)民約，建立完善解決社會(huì)矛盾新機(jī)制。
　　與崔各莊鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度改革成功試點(diǎn)形成對(duì)比的是，產(chǎn)權(quán)制度改革在一些地方也出現(xiàn)過(guò)不少曲折與反復(fù)。在北京的郊區(qū)，也曾出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革雖改而難以進(jìn)行下去的情況。在全國(guó)其他一些地方，曾發(fā)生農(nóng)民群體要求退股事件。這與農(nóng)民看不到產(chǎn)權(quán)制度改革的前景、缺乏法律保障等因素有很大關(guān)系。農(nóng)民真正得到收益、新型集體經(jīng)濟(jì)切實(shí)得到發(fā)展，是產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)堅(jiān)持的原則和根本。
　　加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的法律保障
　　以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展配套改革，必然涉及大量法律問(wèn)題。北京市朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，妥善解決改革中關(guān)系農(nóng)民切身利益、集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的諸多深層次矛盾和問(wèn)題，為改革提供了堅(jiān)實(shí)的保障，積極探索了集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，堅(jiān)持以人為本，切實(shí)地實(shí)現(xiàn)、維護(hù)、發(fā)展了最廣大農(nóng)民的根本利益。
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是政治和法律問(wèn)題，更是一項(xiàng)前無(wú)古人的復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。這就需要廣大改革的主體和參與者以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，理論研究與改革實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和妥善處理改革中的法律問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，積極探索創(chuàng)新，為探索城鄉(xiāng)一體化新路徑奠定堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。（作者分別為新疆警官高等專(zhuān)科學(xué)校法律系講師；中國(guó)世界民族文化交流促進(jìn)會(huì)理事）