法治政府的思想基礎(chǔ):懷疑權(quán)力

　　【摘要】我國已經(jīng)確立要建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，與此相應(yīng)的次級(jí)制度法治政府建設(shè)也在加速。對(duì)法治的知識(shí)考古說明，法律具有授予國家權(quán)力的作用，法治需要對(duì)權(quán)力的不信任。因此，建設(shè)法治政府需要我們轉(zhuǎn)變以往對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。懷疑權(quán)力的正確使用是監(jiān)督權(quán)力、限制權(quán)力的思想基礎(chǔ)。
　　【關(guān)鍵詞】法治政府 思想基礎(chǔ) 懷疑權(quán)力 限制政府權(quán)力
　　
　　溫家寶總理在2004年宣布，爭取10年之內(nèi)建成法治政府。什么是法治？見仁見智，眾說紛紜。但是，基本的“重疊性共識(shí)”應(yīng)該是：法治本質(zhì)上是指規(guī)則治理。富勒的理想是本文討論的基礎(chǔ)：法治是服從規(guī)則治理的事業(yè)。在這一前提下，我們著重討論兩個(gè)問題：一是為什么要“規(guī)則治理”？二是實(shí)現(xiàn)規(guī)則治理的前提是什么？
　　法治論者對(duì)限制政府權(quán)力的分析
　　柏拉圖開始是一個(gè)堅(jiān)定的“人治”主義者，在他的《理想國》中，“哲學(xué)王”應(yīng)當(dāng)做國王，即權(quán)力要交到一個(gè)深明大義、睿智聰慧的人手中，而且一定要交到這樣的人手中，理想國才能實(shí)現(xiàn)。不幸的是，這樣的人無法被甄別，甚者根本不存在。在后來的《法律篇》中，柏拉圖雖然仍堅(jiān)持認(rèn)為，理想國是最好的治理方式，但同時(shí)不得不承認(rèn)它無法實(shí)現(xiàn)，法律國家是人進(jìn)行統(tǒng)治的次優(yōu)選擇。①
　　在人類文明沒有發(fā)萌之前，人們生活在什么狀態(tài)不是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)上可以證明的事實(shí)?！盎舨妓箙擦帧北闶瞧渲幸环N假設(shè)?；舨妓拐J(rèn)為，在沒有國家、沒有法律的時(shí)代，人們擁有無限自由，但是卻貧困、殘暴和無恥。長此以往，人們的命運(yùn)只能是同歸于盡。而事實(shí)上人們卻進(jìn)入了文明狀態(tài)，這是因?yàn)橐粋€(gè)“利維坦”國家的出現(xiàn)，由于不堪于相互蠶食，人們便訂立社會(huì)契約，把自已的所有權(quán)利無條件地賦予一個(gè)比任何單個(gè)個(gè)人都強(qiáng)大的國家，請(qǐng)求它來保護(hù)自己不受同類的侵犯?！袄S坦”國家制定法律、執(zhí)行法律，人們只能服從法律。我們不能把這種思想看作為“法治”。原因很簡單，此時(shí)規(guī)則服從國家（國王）的意志。②雖然霍布斯的無限政府替獨(dú)裁君主張目，但是如果把它視作一種對(duì)無政府狀態(tài)的替代選擇，也還是有一定的合理性。問題在于，這種合理性很快就消失了，因?yàn)樾屡d的資產(chǎn)階級(jí)是不能容忍國王隨意剝奪其權(quán)利，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)的。
　　洛克也是從人類的史前狀態(tài)出發(fā)，假定了一種完備無缺的狀態(tài)。但是，這種自然狀態(tài)有三個(gè)缺陷，一是缺少一種確定的、規(guī)定了的、眾所周知的法律，二是缺少一個(gè)有權(quán)依照既定的法律來裁判一切爭執(zhí)的知名的、公正的裁判者，三是往往缺少權(quán)力來支持正確的判決，使它得到應(yīng)有的執(zhí)行。③于是，大家相約每人把自己的自由和權(quán)利讓出一部分交給一小部分人，組成國家。雖然每個(gè)人交出的權(quán)利很少，但由于人數(shù)眾多，國家的權(quán)力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于每一個(gè)個(gè)人。因此，國家實(shí)際是“雙刃劍”，一方面它有足夠強(qiáng)大的權(quán)力制止紛爭，另一方面，它對(duì)個(gè)人的威脅高于任何其他個(gè)人。所以，理性的個(gè)人在交出權(quán)利之前，一定會(huì)對(duì)國家的權(quán)力范圍做出明確的界定，也一定會(huì)對(duì)國家的權(quán)力行使規(guī)定嚴(yán)格的監(jiān)督程序。這些規(guī)定構(gòu)成法律?？梢?，法律具有授予國家權(quán)力的作用，但更主要的作用是限制國家權(quán)力。由于在法律規(guī)定下的政府權(quán)力范圍是有限的，因此此時(shí)政府被稱作有限政府。
　　孟德斯鳩對(duì)法治最重要的貢獻(xiàn)是發(fā)現(xiàn)了限制政府權(quán)力的關(guān)鍵不是分權(quán)而是制衡。首先，孟德斯鳩引入了一個(gè)先驗(yàn)命題：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條千古不易的真理，這種濫用一直到權(quán)力受到限制時(shí)為止。④既然權(quán)力容易被濫用，那么控制權(quán)力就有了理論和現(xiàn)實(shí)的根基，需要做出切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)。孟德斯鳩把權(quán)力分成立法、行政、司法三種，而且要求三權(quán)制衡，這種以犧牲效率為代價(jià)的制度設(shè)計(jì)是為了防范國家侵犯人們的剩余權(quán)利。這種構(gòu)想被美國的聯(lián)邦黨人繼承并發(fā)揚(yáng)光大，成了美國的立國之本，經(jīng)過兩百多年的發(fā)展，這種思想不僅被思想家們所宣傳、而且由于西方世界的巨大成功也被世界大部分國家所接受。
　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)視野考證限制政府權(quán)力的正當(dāng)性
　　在與重商主義論戰(zhàn)的過程中，亞當(dāng)·斯密寫出了舉世聞名的《國富論》，斯密指出財(cái)富的增加在于市場中每一個(gè)追求自己利益的個(gè)人。分工是財(cái)富增加的直接原因，逐利則是分工的首要?jiǎng)訖C(jī)。在“看不見的手”的指揮下，成千上萬為己逐利的人們不知不覺中創(chuàng)造了巨大的財(cái)富。在創(chuàng)造財(cái)富的過程中，國家的作用不是干預(yù)市場，而是保障這一創(chuàng)造過程的順利進(jìn)行。因此，亞當(dāng)·斯密主張“守夜人國家”，與此對(duì)應(yīng)，政治學(xué)家鼓吹“管的最少的政府是最好的政府”。實(shí)踐中，亞當(dāng)·斯密的理論獲得了巨大成功。盡管亞當(dāng)·斯密的直接目的不是限制國家權(quán)力，但實(shí)際上他的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論剝奪了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)，與此相呼應(yīng)，傳統(tǒng)的民法、行政法誕生了，民法調(diào)整市場主體之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)意思自治，目的是保障契約自由，行政法用于控制政府管理國家事務(wù)的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)依法治理。當(dāng)然，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論并沒有完全否認(rèn)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，事實(shí)上，根本不存在完全自由放任的市場經(jīng)濟(jì)。只不過這種理論認(rèn)為市場在邏輯上優(yōu)先于政府，國家的權(quán)力界限由法律規(guī)定，剩余權(quán)利都?xì)w市場。
　　20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條證明了市場是有缺陷的，信息不對(duì)稱、外部性、壟斷、不正當(dāng)競爭等現(xiàn)象就是其表現(xiàn)。以美國為例，羅斯福的“新政”成為拯救人們于水火的靈丹妙藥，幾百年的法治訓(xùn)練被現(xiàn)實(shí)需要擊垮，法律不再是約束權(quán)力的工具，相反，法律變成了政府治理的工具。尤其是以凱恩斯的《貨幣、利息、就業(yè)通論》為代表的“凱恩斯主義”主張國家對(duì)經(jīng)濟(jì)全面干預(yù)，主張用“有形的手”對(duì)“無形的手”進(jìn)行矯正和糾偏。這種觀點(diǎn)的潛在前提是政府比市場更有效，既然市場主張自利忽視公益，那么就需要政府保護(hù)公益。政府組成人員必須大公無私、能力超群，凱恩斯顯然意識(shí)到這一點(diǎn)，但是他并沒有做出有說服力的論證，而是簡單做出所謂“哈韋路假設(shè)”。⑤在這種假設(shè)下，懷疑權(quán)力不再存在邏輯基礎(chǔ)，政府官員既睿智又高尚，有什么理由懷疑他們會(huì)濫用權(quán)力？孟德斯鳩精神蕩然無存。這種假設(shè)成了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的理論基礎(chǔ)，顯而易見，經(jīng)濟(jì)法的立論基礎(chǔ)與所有傳統(tǒng)法律的立論基礎(chǔ)截然不同。經(jīng)濟(jì)法因此成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具，而不再具有控制政府權(quán)力的意圖。
　　但是，即使在“凱恩斯主義”大行其道的20世紀(jì)40、50年代，對(duì)其理論有效性的批判也沒有停止，哈耶克、弗里德曼可以被視作代表人物。他們堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)的原則，反對(duì)國家對(duì)市場的干預(yù)，他們雄辯地證明，政府干預(yù)并不能糾正市場的缺陷，相反，這種干預(yù)只能使情況變得更糟。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)延續(xù)了這種批判傳統(tǒng)。20世紀(jì)60、70年代西方世界普遍出現(xiàn)的“滯漲”為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的勃興提供了社會(huì)基礎(chǔ)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)并不全然反對(duì)國家對(duì)市場的干預(yù)，相反，這種理論認(rèn)為，國家是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素。國家應(yīng)該做好自己的分內(nèi)之事，除了保護(hù)性職能外，界定產(chǎn)權(quán)與保證契約的有效履行是國家的重要任務(wù)。
　　當(dāng)孟德斯鳩以及其他一些思想家論證法治的合法性時(shí)，總是把權(quán)力容易濫用作為理所當(dāng)然的前提。擁有權(quán)力的人無一例外地容易濫用權(quán)力、抑或只是某些擁有權(quán)力的人的道德缺陷導(dǎo)致其濫用權(quán)力？道德的改善是可能的嗎？
　　以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇學(xué)派回答了對(duì)權(quán)力持有懷疑態(tài)度的正當(dāng)性。首先，他引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)上著名的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即人都是在既有的約束條件下追求自己效用最大化的經(jīng)濟(jì)人。如果把國家視為一套制度、規(guī)則，那么，在這種規(guī)則下行事的人與在市場規(guī)則下行事的人沒有什么兩樣，沒有理由認(rèn)為人們在政治市場和經(jīng)濟(jì)市場上的行事動(dòng)機(jī)會(huì)截然不同。因此，政府官員既不比我們普通人高尚，也不比我們卑劣，他們也要追求自己的利益。如果政府在追求自己的利益（廣義），當(dāng)其行使權(quán)力時(shí)我們應(yīng)當(dāng)判斷是否符合我們授予其權(quán)力的初衷，對(duì)權(quán)力的授予應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。其次，雖然布坎南從經(jīng)驗(yàn)上對(duì)人類道德改善的成果表示懷疑，但他并不否認(rèn)政府官員中不乏道德高尚之人，也許這種人比例占優(yōu)。不過盡管如此，布坎南仍然從理論上證明應(yīng)當(dāng)限制政府權(quán)力。理由之一便是對(duì)人的懷疑：“雖然社會(huì)中總體上好人多于壞人，但是由于我們無法識(shí)別壞人，因此便有必要對(duì)所有的人進(jìn)行懷疑。”第三，制度設(shè)計(jì)的目的是為了預(yù)防最壞的結(jié)果發(fā)生。懷疑權(quán)力并不是懷疑當(dāng)前擁有權(quán)力的人的品質(zhì)，這是一種理性的人在羅爾斯“無知之幕”中的必然選擇。
　　結(jié) 語
　　前述知識(shí)考古說明，市場經(jīng)濟(jì)和法治論者殊途同歸，都得出了限制政府權(quán)力的結(jié)論。這說明，法治和市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)硬幣的兩面，因此，要圖謀市場經(jīng)濟(jì)帶來的經(jīng)濟(jì)繁榮又主張“絕對(duì)權(quán)力”是注定不可能的。因此，經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革必然是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)的巨大成功遮蔽了對(duì)法治的必要性認(rèn)識(shí)，以至于在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界，“聰明人比比皆是，智慧卻日見匱乏?！睂?duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有所警示。（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)）
　　
　　注釋
　?、伲勖溃軪·博登海默：《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法學(xué)方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第11頁。
　?、冢塾ⅲ莼舨妓梗骸独S坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，北京：商務(wù)印書館，1997年。
　?、?［英］洛克：《政府論（下篇）》，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第78~80頁。
　　④［英］孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，西安：陜西人民出版社，2003年，第154頁。
　?、莅兹貉啵纹嚼骸秾懡o法律人的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：法律出版社，2004年，第237頁。