加快服務(wù)型政府建設(shè)的對(duì)策與建議

　　服務(wù)型政府是我們面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)提出的行政管理體制改革的目標(biāo)模式。調(diào)研結(jié)果表明，目前制約服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵性因素是缺乏國(guó)家層面的中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和近期實(shí)施綱要。因此，系統(tǒng)地提出制定加快服務(wù)型政府建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃及近期實(shí)施綱要的原則性建議，是我們必須面對(duì)的一項(xiàng)緊迫課題。
　　
　　問題的提出：目前制約服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵性因素是缺乏國(guó)家層面的中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和近期實(shí)施綱要
　　“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制在職能、體制、機(jī)制等方面存在一些不相適應(yīng)的地方，深化行政管理體制改革勢(shì)在必行。黨的十七大報(bào)告提出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，將服務(wù)型政府確立為行政管理體制改革的目標(biāo)模式。自2008年3月十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》、在構(gòu)建服務(wù)型政府的框架下開啟新一輪行政管理體制改革以后，尤其是黨的十七屆五中全會(huì)作出“加快服務(wù)型政府建設(shè)”的重大決策以來，從中央到地方都處在建設(shè)服務(wù)型政府的熱潮之中。如何有效地消解各種制約因素、加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，迫切需要進(jìn)行深入的調(diào)查和研究。
　　為此，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“促進(jìn)社會(huì)公平正義的服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善研究”課題組，自2008年3月至2010年11月分赴東部、中部、西部和東北地區(qū)6個(gè)省份即廣東、江蘇、湖北、江西、廣西、吉林的近50個(gè)縣市以及中央編委辦公室和國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部進(jìn)行了60余場(chǎng)次的座談?wù){(diào)查和訪談?wù){(diào)查以及8千余份的問卷調(diào)查。調(diào)研結(jié)果表明，目前制約服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵性因素是缺乏國(guó)家層面的中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和近期實(shí)施綱要。有鑒于此，課題組本著頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、理性操作的旨趣，結(jié)合“服務(wù)型政府標(biāo)準(zhǔn)體系”（本課題組以世界著名的組織理論專家卡斯特和羅森茨韋克提出的“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型為分析工具和邏輯框架，嘗試性地構(gòu)建了由5個(gè)一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)即價(jià)值與職能標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)、結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)、社會(huì)心理標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)和管理標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，26個(gè)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)以及若干三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)構(gòu)成的“中國(guó)服務(wù)型政府標(biāo)準(zhǔn)體系”），審慎而系統(tǒng)地提出制定加快服務(wù)型政府建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃及近期實(shí)施綱要的原則性建議。
　　加快服務(wù)型政府建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011～2020年）：基于5個(gè)層面的政策建議
　　加快服務(wù)型政府建設(shè)極其重要、十分緊迫。改革開放特別是黨的十六大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院不斷推進(jìn)行政管理體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)，取得了明顯成效。行政管理體制由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型取得重要進(jìn)展；政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐，公共服務(wù)和社會(huì)管理得到加強(qiáng)；政府組織機(jī)構(gòu)逐步優(yōu)化；公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)明顯改善；科學(xué)民主決策水平不斷提高；依法行政穩(wěn)步推進(jìn)；行政監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化；廉政建設(shè)工作深入開展。從總體上看，我國(guó)的行政管理體制和政府服務(wù)基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，有力促進(jìn)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
　　當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期。面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制和政府服務(wù)仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體干預(yù)過多，公共服務(wù)和社會(huì)管理仍比較薄弱；一些部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，相互推諉、辦事效率低下；一些政府機(jī)關(guān)工作人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，素質(zhì)不高；對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制不健全，形式主義、官僚主義問題比較突出。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在相當(dāng)程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。深化行政管理體制改革，加快服務(wù)型政府建設(shè)勢(shì)所必行。
　　制定加快服務(wù)型政府建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃非常必要。加快服務(wù)型政府建設(shè)作為深刻的“政府革命”是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。我國(guó)社會(huì)是一個(gè)超大型社會(huì)，地廣、人多、區(qū)域發(fā)展不均衡，因而加快服務(wù)型政府建設(shè)不能搞“一刀切”。但是，必須建立統(tǒng)一的基本標(biāo)準(zhǔn)，以使中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的基本價(jià)值得以體現(xiàn)，現(xiàn)階段以及中長(zhǎng)期國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。加快服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須制定科學(xué)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，以增強(qiáng)工作的預(yù)見性和有效性。
　　確立加快服務(wù)型政府建設(shè)的指導(dǎo)思想和基本原則。一是確立加快服務(wù)型政府建設(shè)的指導(dǎo)思想。加快服務(wù)型政府建設(shè)，要高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)體現(xiàn)“包容性增長(zhǎng)”的科學(xué)發(fā)展觀，按照全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的要求，順應(yīng)全體人民過上更好生活的新期待，改革公共服務(wù)體制，完善公共服務(wù)制度，創(chuàng)新公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)和諧社會(huì)和全面小康社會(huì)建設(shè)。
　　二是確立加快服務(wù)型政府建設(shè)的基本原則。加快服務(wù)型政府建設(shè)，必須堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須堅(jiān)持與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)，與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略相統(tǒng)一；必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國(guó)情與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系；必須堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新；必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，做到長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)由量的積累向質(zhì)的提升發(fā)展。
　　制定加快服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。加快服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是：到2020年，建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義服務(wù)型政府。通過建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府價(jià)值向以人為本、民生優(yōu)先、公平正義、可持續(xù)發(fā)展的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政文化向積極進(jìn)取、勤勉務(wù)實(shí)、廉潔奉公、服務(wù)為本、人民至上的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。
　　做好加快服務(wù)型政府建設(shè)若干重大項(xiàng)目的部署和實(shí)施工作。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵是要調(diào)適政府的維護(hù)性職能、經(jīng)濟(jì)性職能、社會(huì)性公共服務(wù)職能三者之間的比例。政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的總趨勢(shì)為：控制和降低維護(hù)性公共支出，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)性公共支出，增加社會(huì)性公共服務(wù)支出。要通過調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)性公共服務(wù)支出占政府財(cái)政支出總額的45％以上（統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在近幾年有所增長(zhǎng)的情況下，我國(guó)中央政府的公共服務(wù)支出僅占財(cái)政支出總額的25～30％之間，而歐美國(guó)家的社會(huì)性公共服務(wù)支出占財(cái)政支出都在45％以上）。
　　二是深化政府機(jī)構(gòu)改革，形成科學(xué)的公共服務(wù)決策與執(zhí)行體制。要繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，加強(qiáng)政務(wù)綜合管理，同時(shí)探索實(shí)施大部門體制內(nèi)部分離決策部門的執(zhí)行職責(zé)改革。合理調(diào)整地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)，使省級(jí)政府和縣（市）政府成為中央政府公共服務(wù)決策的執(zhí)行層級(jí)；取消地級(jí)層級(jí)或?qū)嵭惺锌h分治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向自治單位轉(zhuǎn)變。通過體制改革，強(qiáng)化省級(jí)政府在本轄區(qū)公共服務(wù)方面決策、統(tǒng)籌職責(zé)，縣級(jí)政府成為執(zhí)行中央和省級(jí)政府公共服務(wù)決策、擔(dān)負(fù)本轄區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理職責(zé)的基層政府。
　　
　　此外，還要推進(jìn)和深化財(cái)政上的“省直管縣”改革，使之向行政上的“省直管縣”體制過渡，從而為進(jìn)一步發(fā)揮縣級(jí)政府提供公共服務(wù)方面的作用創(chuàng)造優(yōu)良的體制條件。
　　三是著手制定全國(guó)性的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施方案。首先要明確基本公共服務(wù)的范圍，制定全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置專門的工作時(shí)間表，使基本公共服務(wù)覆蓋到全體成員；然后在正視基本公共服務(wù)水平存在一定差距的前提下，先行在全國(guó)統(tǒng)一制度安排，解決不同省份、不同部門各自制訂政策口徑不統(tǒng)一，跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域?qū)永щy的問題；最后通過制度創(chuàng)新，逐步縮小基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同社會(huì)群體之間的差距。
　　四是按照公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配、支出管理責(zé)任與財(cái)力相匹配的原則，完善財(cái)政管理體制。要明確中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)方面的“公共服務(wù)職責(zé)”和“支出管理責(zé)任”，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系。與此同時(shí)，規(guī)范中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障。加強(qiáng)中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理，逐步減少中央各部委提供公共服務(wù)的支付責(zé)任，強(qiáng)化其政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能。建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，著力提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果。
　　五是推行以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效評(píng)估體系和行政問責(zé)制度。政府績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、最低生活保障、社會(huì)救助等方面的單項(xiàng)和綜合評(píng)估。要優(yōu)化評(píng)估框架，完善評(píng)估程序，健全評(píng)估機(jī)制，將社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)狀況和人民群眾滿意程度作為評(píng)估首要標(biāo)準(zhǔn)，保證評(píng)估體系發(fā)揮應(yīng)有作用。此外，要將績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與干部的選拔、任用、激勵(lì)相聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上建立和實(shí)施嚴(yán)格的行政問責(zé)制度，加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。
　　六是按照構(gòu)建符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系的總要求和政事分開、事企分開、管辦分開、營(yíng)利性與非營(yíng)利性分開的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和分類推進(jìn)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位改革。通過改革，形成公益目標(biāo)明確、投入機(jī)制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運(yùn)行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，確保政府公共服務(wù)職責(zé)的充分實(shí)現(xiàn)。
　　七是建立公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，國(guó)家與社會(huì)、政府機(jī)構(gòu)與民間組織的關(guān)系出現(xiàn)了重大變化，因而，建立多主體、多方式公共服務(wù)供給機(jī)制已經(jīng)具備了組織和資源基礎(chǔ)?？梢钥紤]在明確政府基本公共服務(wù)供給中最終責(zé)任的前提下，通過招標(biāo)采購(gòu)、合約出租、政府購(gòu)買、政府參股等方式，將原來由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能交由市場(chǎng)主體行使。也可以通過稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織參與提供公共服務(wù)。還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮基層社區(qū)在公共服務(wù)供給中的作用，從而使城鄉(xiāng)居民獲得更為便捷的公共服務(wù)。通過上述舉措，構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維架構(gòu)下的公共服務(wù)多主體合作、多方式協(xié)同的供給模式。
　　八是加快公共服務(wù)信息化建設(shè)，改善和優(yōu)化公共服務(wù)供給的技術(shù)手段。今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)將工作的重點(diǎn)定位于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立全國(guó)統(tǒng)一的公共服務(wù)供給信息平臺(tái)。此外，還應(yīng)抓好政府公共服務(wù)流程再造工作，推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的透明度。
　　九是加快公共服務(wù)相關(guān)立法步伐，努力實(shí)現(xiàn)中央政府及地方各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)和行為的規(guī)范化、法制化。今后一個(gè)時(shí)期可以考慮從三個(gè)方面著手：一是完善《地方組織法》，明確規(guī)定省級(jí)政府在公共服務(wù)方面的專有權(quán)力以及與中央政府共享的權(quán)力；二是推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付立法工作；三是推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等基本公共服務(wù)的立法。
　　加快服務(wù)型政府建設(shè)，要統(tǒng)籌兼顧，分步實(shí)施。到2015年，重點(diǎn)在于優(yōu)化政府價(jià)值系統(tǒng)、政府職能系統(tǒng)、政府技術(shù)系統(tǒng)、政府結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、政府社會(huì)心理系統(tǒng)和政府管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)在規(guī)劃、制度、體制、機(jī)制和法制創(chuàng)新上有較大突破。到2020年，全面落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，確保服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　加快服務(wù)型政府建設(shè)的近期實(shí)施綱要（2011～2015年）：基于6個(gè)維度的政策建議
　　依據(jù)上述“加快服務(wù)型政府建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011～2020年）”所提出的原則性建議，結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，就近期（2011～2015年）加快服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)施綱要問題從6個(gè)維度提出建議。
　　優(yōu)化政府價(jià)值系統(tǒng)。要樹立以人為本、人民至上、民生優(yōu)先、公平正義、可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值觀以及法治、服務(wù)、責(zé)任、民主、科學(xué)、廉潔、效率、共享的理念。
　　踐履公民本位。要使公民意志在公共管理中居于基礎(chǔ)性乃至決定性的地位，公民有權(quán)通過一定程序和途徑?jīng)Q定政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)以及如何提供服務(wù)。要把維護(hù)公民的主體地位和合法權(quán)益落實(shí)在公共管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的速度、管理的力度與公民的滿意程度的有機(jī)統(tǒng)一。
　　追求社會(huì)公平正義。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌社會(huì)各階層各群體利益，建立一個(gè)共享、公正、幸福的社會(huì)。
　　恪守有限權(quán)力原則。必須明確政府只是社會(huì)治理主體中的一種主體。要形成政府、非政府組織、企業(yè)共同參與社會(huì)治理與提供公共產(chǎn)品的社會(huì)公共權(quán)力運(yùn)行格局。
　　強(qiáng)化依法行政意識(shí)。服務(wù)型政府是法治政府，必須通過合法的程序積極履行公共服務(wù)職能。
　　優(yōu)化政府職能系統(tǒng)。一是加快服務(wù)型政府建設(shè)，要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把政府的主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加突出的位置。
　　二是要明確政府履行職能的標(biāo)準(zhǔn)。政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的主要標(biāo)準(zhǔn)是：保持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)和國(guó)際收支平衡。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主要任務(wù)是：通過各種政策手段，加強(qiáng)需求管理，將上述四個(gè)指標(biāo)控制在一定范圍內(nèi)，保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)既不出現(xiàn)蕭條，失業(yè)率和通貨膨脹率又在可承受的程度。要改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，輔之以必要的行政手段，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一。
　　政府履行市場(chǎng)監(jiān)管職能的主要標(biāo)準(zhǔn)是：市場(chǎng)體系健全，市場(chǎng)規(guī)則公平公正，市場(chǎng)主體行為規(guī)范，市場(chǎng)秩序良好。從當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的情況看，政府履行市場(chǎng)監(jiān)管職能的主要任務(wù)是：推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管；打破部門分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素在全國(guó)市場(chǎng)自由流動(dòng)；打擊制假、售假行為，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益；提高各種要素的市場(chǎng)化程度，創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境；建立市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制；健全現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系，完善產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；培育和規(guī)范各類市場(chǎng)中介組織和專業(yè)服務(wù)組織。
　　政府履行社會(huì)管理職能的主要標(biāo)準(zhǔn)是：社會(huì)公平能確保，公民權(quán)利有保障，社會(huì)安全能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)失靈糾正有效，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保持平衡發(fā)展和良性互動(dòng)，社會(huì)和諧進(jìn)步。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各級(jí)政府都應(yīng)著力創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。重點(diǎn)是處理好效率和公平的關(guān)系，加快形成合理有序的收入分配制度格局；按照多方參與、共同治理、統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的原則，完善社會(huì)管理格局；全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制；按照培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重的要求，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展；加強(qiáng)和完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)查處理機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制；適應(yīng)公共安全形勢(shì)變化的新特點(diǎn)，推動(dòng)建立主動(dòng)防控與應(yīng)急處置相結(jié)合的公共安全體系；繼續(xù)實(shí)施國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略，著力控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和治理，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。
　　
　　政府履行公共服務(wù)職能的主要標(biāo)準(zhǔn)是：基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)可及性和公平性，公共服務(wù)體系公平公正、覆蓋廣泛、水平適度、可持續(xù)發(fā)展。要合理劃分中央與地方管理權(quán)限，健全地方政府為主、統(tǒng)一與分級(jí)相結(jié)合的公共服務(wù)管理體制。加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)，完善公共服務(wù)監(jiān)管體系。完善就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。制定和完善基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是在城鄉(xiāng)居民最低生活保障、社會(huì)救助和醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化發(fā)展方面，要制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本標(biāo)準(zhǔn)。加快完善公共財(cái)政體制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，剛性規(guī)定公共支出占財(cái)政支出的比例及其逐年增長(zhǎng)的額度，同時(shí)穩(wěn)步提高公共支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。改革和創(chuàng)新基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化；推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。
　　優(yōu)化政府技術(shù)系統(tǒng)。要實(shí)現(xiàn)行政方法現(xiàn)代化、服務(wù)化、柔性化、互動(dòng)化、綜合化；要按照信息共享、信息安全、政務(wù)協(xié)同、統(tǒng)一規(guī)劃、制度完備、機(jī)制完善、人才充足的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)電子政府；要按照預(yù)算民主化、法治化、績(jī)效化、公開化、統(tǒng)一化以及財(cái)政公共化的標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)公共財(cái)政建設(shè)。
　　要在充分吸收現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、對(duì)傳統(tǒng)行政方法進(jìn)行揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，積極借鑒和引進(jìn)國(guó)外行政管理中先進(jìn)的技術(shù)方法，構(gòu)筑一整套符合時(shí)代要求和公眾需求的現(xiàn)代行政管理技術(shù)和方法體系。
　　要按照“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求推進(jìn)電子政府建設(shè)：一是從重建設(shè)、輕應(yīng)用向注重深化應(yīng)用轉(zhuǎn)變；二是從信息網(wǎng)絡(luò)分散建設(shè)向資源整合利用轉(zhuǎn)變；三是從信息系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行向互聯(lián)互通和資源共享轉(zhuǎn)變；四是從信息管理偏重自我服務(wù)向注重公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；五是從信息網(wǎng)站自建自管向發(fā)揮社會(huì)力量轉(zhuǎn)變。
　　要著重從預(yù)算的民主化、法治化、績(jī)效化、公開化、統(tǒng)一化五個(gè)方面推進(jìn)預(yù)算改革。此外，建設(shè)公共財(cái)政還要著力調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，把更多公共資源投向公共服務(wù)薄弱的農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群眾，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。
　　優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。要實(shí)現(xiàn)央地結(jié)構(gòu)（中央與地方關(guān)系）、層級(jí)結(jié)構(gòu)、條塊結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)（地方政府間及政府部門間關(guān)系）的合理化與法制化。
　　要優(yōu)化中央與地方關(guān)系。合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)與財(cái)政權(quán)限。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則，明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)。根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)和外部性大小調(diào)整和優(yōu)化中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府事權(quán)。屬于全國(guó)性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。要完善政府間責(zé)任劃分的法律體系，依法規(guī)范各級(jí)政府間責(zé)任關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系規(guī)范化、法制化。
　　要優(yōu)化層級(jí)結(jié)構(gòu)。推行市縣分治、省直管縣體制?！笆泄芸h”體制向“省管縣”體制轉(zhuǎn)變可以分三步走：第一步是實(shí)行試點(diǎn)，省里將人事權(quán)、財(cái)權(quán)、決策權(quán)全面下放到試點(diǎn)縣，通過試點(diǎn)明確省應(yīng)管哪些事項(xiàng)，下放到縣里的權(quán)力應(yīng)該是哪些，下放過程中會(huì)產(chǎn)生哪些新的矛盾和問題、如何解決，以積累經(jīng)驗(yàn)。第二步是虛化地級(jí)市。在省域內(nèi)實(shí)行“市縣分治”，即“市”只管理城市（包括郊區(qū)），縣改由省直接管理?？h和地級(jí)市都直接由省管轄。第三步是撤銷地級(jí)市，使地級(jí)市成為本來意義上的城市，在行政級(jí)別上和縣平行，實(shí)行省縣兩級(jí)政府的地方行政管理體制。全國(guó)各地可視自身情況，選擇相應(yīng)方案，逐步推行，不搞一刀切。
　　要規(guī)范條塊關(guān)系。按照憲政原則、法制原則、民主原則、合理謹(jǐn)慎原則規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。合理配置縱向政府間職能。探索實(shí)行公務(wù)協(xié)助制度、爭(zhēng)議協(xié)商制度、司法保障制度、政府、企業(yè)和第三部門之間的合作制度。
　　要完善地方政府及政府部門間的關(guān)系。一要完善地方政府間關(guān)系。要?jiǎng)?chuàng)新地方政府合作方式以及競(jìng)爭(zhēng)中糾紛問題的解決方式，完善地方政府間合作的組織機(jī)制，建立地方政府間的利益分享和利益補(bǔ)償機(jī)制，制定地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的法律法規(guī)。二要優(yōu)化政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置。要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一、功能定位準(zhǔn)確、部門數(shù)量精干的大部門體制。既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法的執(zhí)行職能分開，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，消除公共利益部門化弊端。地方政府大部制改革要堅(jiān)持滿足需要、總體統(tǒng)籌和制約協(xié)調(diào)的原則，在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置。要探索建立跨部門合作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，并使這種機(jī)制規(guī)范化、制度化。
　　優(yōu)化政府社會(huì)心理系統(tǒng)。要形成有凝聚力的組織氣候，使公務(wù)員對(duì)組織具有強(qiáng)烈的認(rèn)同感，團(tuán)結(jié)協(xié)作，政令統(tǒng)一，執(zhí)行順暢。要培養(yǎng)健康的行政心理，使公務(wù)員摒棄管制型政府下的部門利益和個(gè)人利益，轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念和行為方式，主動(dòng)投身于服務(wù)型政府建設(shè)，積極支持組織變革和自覺參與組織學(xué)習(xí)。要完善公務(wù)員考核、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和任用優(yōu)秀人才，激勵(lì)公務(wù)員奮發(fā)向上的工作精神，調(diào)動(dòng)公務(wù)員心理中的積極因素，促進(jìn)工作效率和服務(wù)質(zhì)量的提高，增強(qiáng)政府體系的生機(jī)和活力。
　　要完善公務(wù)員考核制度。采取措施使考核指標(biāo)體系科學(xué)化、考核方法綜合化、考核程序規(guī)范化、考核等次豐富化、考核結(jié)果使用實(shí)效化、考核過程透明化、考核主體知識(shí)化。
　　要完善公務(wù)員晉升制度。彰顯公務(wù)員晉升制度的“能力本位”理念，并使能力標(biāo)準(zhǔn)具體化；強(qiáng)化公務(wù)員晉升制度的公開原則，將晉升的時(shí)間、條件、職位、方式、程序全部公開；建立嚴(yán)密的、操作性強(qiáng)的執(zhí)行程序，并引入晉升考試制度，建立專門考試機(jī)構(gòu)，最大限度保證晉升的公正性；擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔制度的使用范圍。
　　要完善公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度。強(qiáng)化對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)主體的規(guī)制，明確獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)限；完善獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，分別設(shè)立公務(wù)員個(gè)人與公務(wù)員集體獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)現(xiàn)授獎(jiǎng)條件具體化、授獎(jiǎng)過程法制化、獎(jiǎng)勵(lì)形式豐富化。
　　優(yōu)化政府管理系統(tǒng)。要按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求和總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則加強(qiáng)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。完善民主集中制與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。建立健全問政于民和科學(xué)民主的決策體制。建立健全與民融合、運(yùn)作順暢的執(zhí)行體制。建立健全公開化、法制化、以公民參與為特征的監(jiān)督體制。建立完備的行政問責(zé)制度。建立健全科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估制度和政務(wù)公開制度。
　　要嚴(yán)格實(shí)行民主集中制，既重視民主討論，又尊重行政首長(zhǎng)的最后決定權(quán)。理順行政首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。堅(jiān)持行政首長(zhǎng)向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的原則，加快行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的立法步伐。制定黨政關(guān)系法規(guī)，將行政首長(zhǎng)的行為納入該法規(guī)的調(diào)整范圍。
　　要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，做到各項(xiàng)決策程序依法規(guī)范、過程民主公開、結(jié)果科學(xué)公正，提高決策的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。要探索實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分開、相互協(xié)調(diào)的執(zhí)行體制，確保指揮有效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一暢通。要建立健全公民參與政策執(zhí)行的渠道以及政策分解與政策立案制度，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督與反饋。
　　要建立健全公開化、法制化、以公民參與為特征的監(jiān)督體制。政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督以及監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督要切實(shí)有效。司法監(jiān)督要具有獨(dú)立性和公正性。人大的法制審查權(quán)、“人事權(quán)”、“財(cái)權(quán)”要切實(shí)落實(shí)，質(zhì)詢、罷免、調(diào)查、預(yù)算監(jiān)督、審查等程序要具體化。政協(xié)的民主監(jiān)督要切實(shí)發(fā)揮效能。新聞?shì)浾摫O(jiān)督和人民群眾監(jiān)督要渠道通暢，切實(shí)有力。政府內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督連接要順暢。
　　要完善公共服務(wù)行政問責(zé)制度。著力擴(kuò)大問責(zé)客體范圍，將所有公共管理責(zé)任主體都納入問責(zé)范圍。明確界定行政責(zé)任，合理劃分黨政之間、正副職之間、集體與個(gè)人之間、中央與地方之間的職責(zé)權(quán)限。健全問責(zé)事由，從追究“有過”向追究“無為”深化。完善問責(zé)程序，使問責(zé)提案、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、通知、申訴、執(zhí)行、結(jié)果等環(huán)節(jié)規(guī)范化。完善問責(zé)法規(guī)體系，使問責(zé)制度步入法制化軌道。
　　要完善政府績(jī)效評(píng)估制度。建立健全以提高公共服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的政府部門績(jī)效評(píng)估制度、以決策科學(xué)化民主化為目標(biāo)的公共政策績(jī)效評(píng)估制度、以優(yōu)化公共資源配置為核心的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估制度、以突出財(cái)政資金使用效益為重點(diǎn)的預(yù)算績(jī)效評(píng)估制度。
　　要完善政務(wù)公開制度。健全政府信息發(fā)布制度，完善各類公開辦事制度。凡涉及群眾切身利益、需要群眾廣泛知曉的事項(xiàng)以及法律法規(guī)規(guī)定需要公開的其他事項(xiàng)，都要通過政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等方式，依法、及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開。（作者為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“服務(wù)型政府建設(shè)”首席專家，華中師范大學(xué)教授、博導(dǎo)；本文系2007年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“促進(jìn)社會(huì)公平正義的服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善研究”項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：07&ZD030）