非政府組織公信力建設(shè)路徑

　　【摘要】非政府組織公信力的不足是一種公共理性?xún)r(jià)值觀的缺失和社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)不健全的映射。政府必須有意識(shí)地推動(dòng)有關(guān)非政府組織法律法規(guī)的建設(shè)，針對(duì)非政府組織出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的規(guī)范條例；建立非政府組織的內(nèi)外約束機(jī)制；與其他社會(huì)主體有效互動(dòng)，從而使其能夠在更大程度上接近或代表現(xiàn)代公共理性。
　　【關(guān)鍵詞】非政府組織 公信力 公共理性
　　
　　非政府組織的公信力建設(shè)定位
　　非政府組織（Non-government Organization，NGO）是指依法建立的、相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家政府系統(tǒng)，以社會(huì)成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ)，以社會(huì)公益活動(dòng)或者互益活動(dòng)為主旨的非營(yíng)利性、非政治性、非宗教性的一類(lèi)組織。①其基本功能主要表現(xiàn)為社會(huì)服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，提供多樣化的公共服務(wù)，影響政府政策制定和實(shí)施。由于非政府組織所具有的非營(yíng)利性特征決定了它既能夠像政府部門(mén)那樣，以提高公眾利益為宗旨，又能夠采取企業(yè)化的運(yùn)作方式，突出效率優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。從社會(huì)公眾表達(dá)角度講，非政府組織可以為多元社會(huì)中公民表達(dá)和參與公共生活提供渠道，是表達(dá)和維護(hù)各利益群體權(quán)利和利益，建立社會(huì)共識(shí)的重要平臺(tái)。
　　隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)的非政府組織有了長(zhǎng)足的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制和政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槠浒l(fā)展提供了較為廣闊的空間，其數(shù)量近年來(lái)也在急劇增長(zhǎng)。而作為一種展現(xiàn)社會(huì)組織公平、效率、民主、責(zé)任及公共權(quán)威的衡量標(biāo)志，公信力在維持非政府組織的發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用。
　　對(duì)非政府組織而言，其組織公信力指的是社會(huì)對(duì)此組織的認(rèn)可及信任程度，是公眾依托其實(shí)現(xiàn)某種公益價(jià)值的心理憑借。作為一個(gè)為表達(dá)民意、實(shí)現(xiàn)民意而自發(fā)形成的平臺(tái)，人們往往對(duì)非政府組織抱有比政府和企業(yè)更高的期望。而這份期望常常決定了非政府組織是否能夠延續(xù)生命且蓬勃發(fā)展。因此，對(duì)于非政府組織的生存和發(fā)展定位，務(wù)必把公信力作為首要的考慮步驟和建設(shè)重點(diǎn)。
　　公信力建設(shè)中的公共理性分析
　　公信力建設(shè)現(xiàn)狀分析。近年來(lái)，我國(guó)非政府組織的發(fā)展顯示出強(qiáng)勁的崛起勢(shì)頭，年增長(zhǎng)率也在大幅度提高。但是，不可否認(rèn)的事實(shí)是，非政府組織由于其自生性、草根性的特征，大多數(shù)管理專(zhuān)業(yè)化程度較低，從業(yè)人員素質(zhì)不高，難以承擔(dān)重大的功能角色。加之缺乏資金，從而使得其生命力極弱，發(fā)展空間受限。往往在政府與公民之間扮演著極其尷尬的角色。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)針對(duì)非政府組織管理的法律法規(guī)滯后，大多數(shù)政府相關(guān)部門(mén)不愿意接手。國(guó)內(nèi)草根非政府組織往往沒(méi)有注冊(cè)，缺乏合法身份。因此，老百姓常常無(wú)法對(duì)該組織進(jìn)行清晰的定位和正確的認(rèn)知，從而無(wú)法給予其充分的信任，在參與和支持上缺乏更多的動(dòng)力。另外，社會(huì)中尚有諸多打著公益旗號(hào)卻以圈錢(qián)為目的的不法組織，魚(yú)龍混雜，使得非政府組織的群體發(fā)展良莠不齊，如此更加重了非政府組織的社會(huì)公信度缺失。
　　公信力缺失原因解析。如今我國(guó)大多數(shù)非政府組織都面臨著公信力缺失從而制約其發(fā)展的障礙。從本質(zhì)上講，是由于該組織在社會(huì)中的角色定位不清，在我國(guó)的治理結(jié)構(gòu)中的功能缺失所致。
　　一方面，非政府組織的獨(dú)立角色界定不清。訴諸到公共理性，它是一種期待他人認(rèn)可的價(jià)值，而且期望每個(gè)人都能真誠(chéng)捍衛(wèi)的觀念。公共理性認(rèn)可各種確保著所有公民能有效利用其基本自由和機(jī)會(huì)的充分并適用于所有目的的手段。②因而，從這個(gè)層面上講，非政府組織的地位“不確定”即是一種公共理性?xún)r(jià)值喪失的體現(xiàn)。其表現(xiàn)在組織性質(zhì)界定不規(guī)范，相關(guān)的管理法律法規(guī)缺失，內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制不夠透明，管理體制上的不完善，沒(méi)有塑造出一種表達(dá)公益，托起民意的社會(huì)組織形象。因而公民也無(wú)法順利的通過(guò)這個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共理性所訴諸的社會(huì)公益價(jià)值。所以，非政府組織的公信力不足則成為了一種必然。
　　另一方面，與政府之間的合作治理功能缺失?；诙嘣献髋c政府有效整合的現(xiàn)代公共治理是現(xiàn)代公共理性的必然要求。非政府組織是否參與治理及其參與的廣度和深度，則是衡量公共部門(mén)是否具有公共理性和在多大程度上具有公共理性的重要標(biāo)尺。
　　然而現(xiàn)實(shí)中政府與非政府組織的互動(dòng)關(guān)系一直停滯不前，雙方缺乏互信，合作和交流嚴(yán)重不足，無(wú)法達(dá)致雙贏，陷入了令人惋惜的困局。首先，政府對(duì)非政府組織始終保持著既不支持也不反對(duì)的態(tài)度，對(duì)非政府組織實(shí)行嚴(yán)格的雙重管理體制。其次，政府對(duì)非政府組織設(shè)置有繁雜的限制規(guī)則，如年檢制度和經(jīng)常的不定期檢查制度等。③為數(shù)不少的政府官員對(duì)第三部門(mén)抱有疑慮，對(duì)第三部門(mén)的需求、意見(jiàn)、呼聲很少回應(yīng)。④如此，便在很大程度上制約了非政府組織在公共治理中的角色扮演，讓公眾無(wú)法給予該組織一個(gè)合法合理的社會(huì)定位，從而使得非政府組織在公眾心目中的地位缺失，信任度不足。
　　提升公信力的理性路徑探析
　　在西方許多國(guó)家，非政府組織承擔(dān)著越來(lái)越多的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。應(yīng)當(dāng)說(shuō)社會(huì)治理的多元化成為一種必然的發(fā)展趨勢(shì)，僅僅依靠政府這一種主體和力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，非政府組織在現(xiàn)代社會(huì)中理應(yīng)是必然的社會(huì)治理主體。社會(huì)治理主體的多元化，決定了各主體之間必須具有相互合作的關(guān)系，而這恰恰映射了公共理性的深刻價(jià)值。因此，采取一條理性的解決路徑勢(shì)在必行。
　　非政府組織的合法性確立。非政府組織之所以在一定程度上難以得到公眾的首肯和大力支持，一大方面即是公眾出于對(duì)其“合法性”的懷疑和對(duì)“沉沒(méi)成本”的顧忌。而我國(guó)現(xiàn)今關(guān)于非政府組織的法律法規(guī)尚不完善，不僅對(duì)非政府組織缺乏明確合理的定位，也缺少非政府組織可以依據(jù)的行為規(guī)范。使得公共理性的運(yùn)行缺少一個(gè)法制化的基礎(chǔ)。這導(dǎo)致不少非政府組織在平時(shí)活動(dòng)中有意無(wú)意地產(chǎn)生“越軌”行為，損害政府和社會(huì)利益。所以，政府必須有意識(shí)地推動(dòng)有關(guān)非政府組織法律法規(guī)的建設(shè)。針對(duì)非政府組織出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的規(guī)范條例。從而使得社會(huì)對(duì)非政府組織的信任擁有了一個(gè)合法的依據(jù)和更具說(shuō)服力的憑借。而這也恰恰是維護(hù)公共理性的一個(gè)必備前提。
　　建立非政府組織的內(nèi)外約束機(jī)制。非政府組織的命脈在于其公信力。保障公信力依賴(lài)自律和他律的結(jié)合。一方面組織內(nèi)要設(shè)立明確和具體的組織信念和使命，在組織章程中設(shè)定準(zhǔn)確的自律標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)進(jìn)行信息公開(kāi)。建立一套約束組織行為的倫理規(guī)范、自我評(píng)估及社會(huì)交代機(jī)制，而其中保障公信力的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是財(cái)務(wù)管理的規(guī)范與公開(kāi)透明性。非政府組織的財(cái)務(wù)應(yīng)建立相應(yīng)的審計(jì)機(jī)制，比如，每年的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)向具體的捐贈(zèng)人有合理的交代、機(jī)構(gòu)的年報(bào)和財(cái)務(wù)報(bào)告可以讓所有人都能看到，保證資金使用的合理性。
　　另一方面，要通過(guò)完善外部監(jiān)督來(lái)提供保障。這就涉及政府引入評(píng)估和誠(chéng)信制度，形成間接管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的財(cái)務(wù)管理監(jiān)督，針對(duì)不同非政府組織不同的性質(zhì)，建立更具科學(xué)性、合理性和獨(dú)立的財(cái)務(wù)和審計(jì)制度。同時(shí)，完善社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)媒體甚至建立獨(dú)立的第三方來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。從而全方位的保障公信力的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元合作的相互監(jiān)督功能，從而彰顯真正意義上的多元公共理性?xún)r(jià)值觀。
　　政府與非政府組織之間的良性合作。在當(dāng)代中國(guó)，融執(zhí)政黨理性于一體的政府理性，是指政府運(yùn)用政治技術(shù)、政治藝術(shù)，在對(duì)社會(huì)資本有效整合的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家、社會(huì)進(jìn)行有效治理的能力。它更需要在公共領(lǐng)域的監(jiān)督、批判下，與其他社會(huì)主體有效互動(dòng)，從而使其能夠在更大程度上接近或代表現(xiàn)代公共理性。因此，對(duì)于政府而言，一方面要繼續(xù)以開(kāi)放、理性的態(tài)度來(lái)看待和接受非政府組織，主動(dòng)加強(qiáng)與非政府組織的聯(lián)系和合作，實(shí)現(xiàn)彼此間更深層次的認(rèn)識(shí)和了解；另一方面，非政府組織也要在行動(dòng)中掌握與政府溝通、交流的藝術(shù)，在自主的基礎(chǔ)上積極協(xié)作、配合政府，爭(zhēng)取政府的理解和支持，為雙方關(guān)系的發(fā)展筑好信任基礎(chǔ)。同時(shí)，政府和非政府組織在一些共同的領(lǐng)域，面向共同的對(duì)象，可以開(kāi)展能相互補(bǔ)充、相互競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)。如在提供社會(huì)救助、醫(yī)療、教育等公共物品時(shí)，政府與非政府可相互補(bǔ)充。
　　非政府組織是公民結(jié)社權(quán)的產(chǎn)物，也是公民社會(huì)的必然要求。作為完善多元治理角色的公共理性要求，非政府組織的重要作用必須依賴(lài)較低的準(zhǔn)入門(mén)檻作為基礎(chǔ)才能得以發(fā)揮。因此，政府應(yīng)盡快主動(dòng)改變現(xiàn)行準(zhǔn)入制度，讓大多數(shù)非政府組織取得合法地位，把他們納入政府統(tǒng)一有效的監(jiān)管之內(nèi)。這不僅能填平兩者之間的溝壑，也為雙方的良性互動(dòng)提供了合理合法的前提。通過(guò)相互的合作以及組織地位的合法確立為非政府組織公信力的提升創(chuàng)造一個(gè)更加融洽的社會(huì)環(huán)境。從而更高效地建立起公共理性所倡導(dǎo)的社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)。（作者單位分別為：成都信息工程學(xué)院；四川大學(xué)公共管理學(xué)院）
　　
　　注釋
　　①馬慶鈺：“中國(guó)非政府組織發(fā)展與管理”，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2007年，第2～3頁(yè)。
　?、冢勖溃菁s翰·羅爾斯：《政治自由主義》，南京：譯林出版社，2001年，第236～237頁(yè)。
　?、厶飫P：“政府與非營(yíng)利組織的信任關(guān)系研究——一個(gè)社會(huì)學(xué)理性選擇理論視角的分析”，《學(xué)術(shù)研究》，2005年，第90～96頁(yè)。
　?、芊娇。骸罢c第三部門(mén)相互關(guān)系存在的問(wèn)題與破解——以廣州市為例”，《嶺南學(xué)刊》，2008年，第80～82頁(yè)。