城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀與對策

　　【摘要】由于歷史原因，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重失衡，以西安市為例，農(nóng)村居民在義務(wù)教育、公共醫(yī)療、最低保障等基本公共服務(wù)的保障方面問題較多。政府應(yīng)正確認(rèn)識，提高自身服務(wù)供給能力；立足現(xiàn)實，合理利用農(nóng)村已有資源；自身考核與群眾評價相結(jié)合，建立科學(xué)的公共服務(wù)績效評價體系，提高公眾滿意度。
　　【關(guān)鍵詞】基本公共服務(wù) 均等化 社會保障 政府 績效評價體系
　　
　　西安市基本公共服務(wù)均等化的必要性分析
　　經(jīng)過近30年的發(fā)展，西安市正由生存型社會向發(fā)展型社會過渡，社會“生存性”壓力減弱，“發(fā)展性”壓力凸顯，西安市社會公共服務(wù)需求快速增長，農(nóng)村基本公共服務(wù)需求全面釋放。盡管西安市各級政府近幾年加大了對農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入力度，且成效明顯，但由于城鄉(xiāng)居民長期以來存在的社會地位差異和社會資源分配的不平等，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的狀況并未改觀。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡導(dǎo)致農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，甚至最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)都得不到保障，義務(wù)教育、公共醫(yī)療、最低保障等方面的問題尤為突出。
　　西安市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀
　　義務(wù)教育辦學(xué)現(xiàn)狀。義務(wù)教育是基本公共服務(wù)均等化的主要領(lǐng)域之一，是整個教育體系的重要基礎(chǔ)，它的公平體現(xiàn)著個人成長的起點和未來發(fā)展機會的公平。但近幾年，西安市義務(wù)教育的財政性支出卻一直是一塊短板，義務(wù)教育經(jīng)費支出占全年一般預(yù)算支出比重持續(xù)下降。加之城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育的投入水平、教育質(zhì)量等方面仍有較大差距，使得西安市義務(wù)教育呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件非均等化。以2009年為例，農(nóng)村義務(wù)教育階段師生比為7：100；城市義務(wù)教育階段師生比為5:100。雖然教師數(shù)量上沒有太大差異，但城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)等方面卻存在較大差異（見表1）：
　　從表1不難看出，西安市農(nóng)村教師研究生學(xué)歷僅占教師研究生總數(shù)的8.9%；本科學(xué)歷占7.56%；專科學(xué)歷占63.74%；高中學(xué)歷占81.67%，高中以下學(xué)歷占94.79%。農(nóng)村師資學(xué)歷普遍偏低。
　　除了城鄉(xiāng)師資方面的差異，城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差距還體現(xiàn)在校舍、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書、建網(wǎng)等教學(xué)硬件上；農(nóng)村學(xué)校面臨著規(guī)模小、校舍分散的問題。因為條件差很難留住優(yōu)秀的教師，這使得大部分本地學(xué)生都轉(zhuǎn)向教學(xué)質(zhì)量更高的城市學(xué)校。于是，一方面農(nóng)村個別學(xué)校規(guī)模越來越萎縮，另一方面農(nóng)村學(xué)生求學(xué)成本加大，而城市教育資源愈發(fā)緊張。
　　基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀。基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化至少包含兩個方面：一是居民享受基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務(wù)的機會均等，這是基本公平的前提。二是居民通過享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，能夠獲得均等的健康保障。據(jù)此，西安市政府2009年11月2日出臺了《西安市深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期工作方案》，2010年7月14日下發(fā)了《西安市深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2010年重點任務(wù)》的通知，對于健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，進(jìn)一步擴大基本醫(yī)療保險覆蓋面，提高保障水平，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化發(fā)揮了積極的作用，其中在城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)普遍落實居民健康檔案、健康教育、免疫規(guī)劃、傳染病防治、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理等9類國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)。城市居民健康檔案規(guī)范化建檔率達(dá)到60%左右，農(nóng)村居民健康檔案規(guī)范化建檔率超過50%?；緦崿F(xiàn)了全市新農(nóng)合門診統(tǒng)籌補償全覆蓋，擴大了鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療機構(gòu)的定點范圍，可提供醫(yī)療服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室門診統(tǒng)籌工作開展率分別達(dá)到100%和60%以上。
　　西安市農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力顯著提高，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的局面基本得到改善。但城鄉(xiāng)差距依然巨大，農(nóng)村在衛(wèi)生投入、醫(yī)療衛(wèi)生資源分布和衛(wèi)生服務(wù)等方面仍顯短缺：一是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施條件亟待改善。長期以來，由于農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)投入相對不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后嚴(yán)重，全市縣鄉(xiāng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)可用業(yè)務(wù)房面積不足，多數(shù)基層衛(wèi)生機構(gòu)存在基本醫(yī)療設(shè)備缺乏和床位不足現(xiàn)象。許多村沒有衛(wèi)生室，醫(yī)生無執(zhí)業(yè)證書，醫(yī)療設(shè)備簡陋。二是農(nóng)村衛(wèi)生人員急需技能和學(xué)歷培訓(xùn)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、工作環(huán)境差，有關(guān)待遇無法落實，大量農(nóng)村優(yōu)秀衛(wèi)生技術(shù)人才流失，農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)本科以上學(xué)歷醫(yī)生相對較少，普遍存在“有機構(gòu)缺人員，有人員缺技術(shù)”的現(xiàn)象。三是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制為了配合經(jīng)濟體制改革而進(jìn)行被動性變革，導(dǎo)致公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)費用投入嚴(yán)重不足，效率低下，農(nóng)民看病難、看病貴問題突出，“重醫(yī)輕防”、“以醫(yī)補防”現(xiàn)象仍然存在。由于公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性降低，使得不同社會成員醫(yī)療衛(wèi)生需求的實際滿足程度因收入差距而嚴(yán)重地兩極分化。
　　最低生活保障現(xiàn)狀。最低生活保障制度是社會保障體系的最后一道安全線，是社會安全網(wǎng)絡(luò)之中最重要的一個組成部分。從2005年6月開始，西安市居民最低生活保障制度在全市全面推行，最低生活保障的對象是特困家庭，即共同生活家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)、無法維持基本生活的居民家庭。西安市通過幾年來的努力，已經(jīng)較為成功地建立起了最低生活保障制度，在維護(hù)社會安全、保障人民生活過程中發(fā)揮著非常重要的作用。2010年10月1日起，西安城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月330～360元；農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年1680～1800元；農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年3260～3800元。
　　盡管如此，西安市低保工作仍存在諸多問題：農(nóng)村貧困人口相對較多，制度實施范圍窄、覆蓋面小，部分貧困農(nóng)民得不到救濟和補助；低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，與東部差距較大，難以保障救助對象的基本生活；低保資金來源不足，難以充分保障救助金的發(fā)放。在對象的確定上，許多地方只是把傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟對象和個別貧困戶作為低保對象，而對下列人員是否列入低保存有爭議：因農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營不善陷入困境的農(nóng)民，因企業(yè)不景氣乃至關(guān)閉等陷入困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，因超生罰款、賭博欠債或好吃懶做生活陷入困境的農(nóng)民等。同時，對如何確定農(nóng)村困難家庭外出務(wù)工人員收入，如何確定困難家庭成員的臨時收入和隱性收入等，在實際操作中存在較大困難。
　　推進(jìn)西安市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策建議
　　正確認(rèn)識，提高政府基本公共服務(wù)意識及供給能力。提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系是政府轉(zhuǎn)變職能的重要內(nèi)容。這就要求必須提高政府提供基本公共服務(wù)的財政能力，形成規(guī)范、合理和可持續(xù)的公共投入機制及投入水平正常增長機制；進(jìn)一步完善公共財政政策，不僅要克服基本公共服務(wù)的財政供給不足問題，還要解決財政供給不均問題；增加部門經(jīng)費開支透明度，提高服務(wù)對象的知情權(quán)、參與權(quán)，預(yù)防公共財政轉(zhuǎn)移支付分配不均。在對公共服務(wù)支出進(jìn)行績效審計時，應(yīng)把公共服務(wù)支出的公平性問題作為一個重要指標(biāo)進(jìn)行考核。
　　集中利用農(nóng)村有限的基本公共服務(wù)資源，提高基本公共服務(wù)質(zhì)量。調(diào)研過程發(fā)現(xiàn)：在西安市廣大農(nóng)村，一方面基本公共服務(wù)資源有限，另一方面，西安農(nóng)村地廣人稀，且近幾年的計劃生育卓有成效，人口數(shù)量減少，加之大量農(nóng)民工涌入城市，使得農(nóng)村小學(xué)生入學(xué)人數(shù)減少，衛(wèi)生院就診率下滑，農(nóng)村文化等基礎(chǔ)設(shè)施利用率低，甚至閑置。針對這種情況，政府可考慮在公共財政投入數(shù)量不改變的前提下，根據(jù)具體情況適當(dāng)合并一些農(nóng)村學(xué)校、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村衛(wèi)生院，集中利用并優(yōu)化基本公共服務(wù)資源，以提高服務(wù)質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。
　　建立科學(xué)的公共服務(wù)績效評價體系，提高公眾滿意度。公共服務(wù)績效評價體系應(yīng)包括政府自身的績效評估和公眾對于政府公共服務(wù)質(zhì)量的評價。目前，西安市政府自身的績效評估相對完善，但公眾對政府公共服務(wù)的評價體系尚需建立并健全。政府自身的績效評估體系有著各種操作性較強的量化指標(biāo)，但公眾對政府公共服務(wù)的滿意度卻沒有真正納入政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)。建立健全公眾基本公共服務(wù)評價體系在現(xiàn)階段尤為重要，這不僅能夠?qū)膊块T的行為起到約束和引導(dǎo)作用，而且有利于提高基本公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。政府可以通過對其滿意度的評價有針對性地改變公共服務(wù)方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。（作者分別為陜西科技大學(xué)副教授，工程師；本文系西安市科技計劃項目“推進(jìn)西安市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對策研究”研究成果，項目編號：SF1014（3））
　　
　　注釋
　　①西安市統(tǒng)計局：《西安市統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2009年，第504～508頁。
　　②西安市統(tǒng)計局：《西安市統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2010年，第457～459頁。
　　③陳昌盛：《中國政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評估》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年，第11、327頁。