如何加強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性與實(shí)效性

　　【摘要】人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是我國監(jiān)督體系中最高層次、最具權(quán)威、最有法律效力的監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國人大制度的有效性是毋庸置疑的，但也存在一些有待改善的地方。進(jìn)一步加強(qiáng)其針對(duì)性與實(shí)效性必須以憲法和監(jiān)督法為基礎(chǔ)，用好監(jiān)督法賦予人大常委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)能，才能逐步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下法治國家的建設(shè)。
　　【關(guān)鍵詞】人大 監(jiān)督法 監(jiān)督權(quán) 針對(duì)性 實(shí)效性
　　
　　
　　監(jiān)督權(quán)是我國憲法賦予人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國家權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)，是我國監(jiān)督體系中最高層次、最具權(quán)威、最有法律效力的監(jiān)督機(jī)關(guān)，是人民行使國家管理的權(quán)力的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)之間相互制約、保證國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的重要保障。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢下，不斷加強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對(duì)性與實(shí)效性是貫徹依法治國方略的需要，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要內(nèi)容與要求。
　　監(jiān)督權(quán)的主體、內(nèi)容與方式
　　監(jiān)督權(quán)的行使主體。人大監(jiān)督權(quán)行使主體，按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》的規(guī)定是人大大會(huì)，以及閉會(huì)期間的常委會(huì)，人大代表的監(jiān)督權(quán)三個(gè)相互聯(lián)系的方面組成。按照《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）的規(guī)定，這里特指人大常委會(huì)擁有的監(jiān)督權(quán)?！侗O(jiān)督法》的頒布施行，使人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系有了法律上的規(guī)定，為各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)提供了法律依據(jù)和保障。在我們討論監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性時(shí)，主要是從監(jiān)督主體是人大常委會(huì)的角度上進(jìn)行的。
　　被監(jiān)督的主體。被監(jiān)督的主體在監(jiān)督法上就是“一府兩院”，即政府、人民法院和人民檢查院?！耙桓畠稍骸弊鳛榉ǘü珯?quán)力行使機(jī)關(guān)在法定的職責(zé)范圍內(nèi)履職的情況，當(dāng)然也包括這些法定機(jī)關(guān)的工作人員在履行崗位職時(shí)是否“缺位”、“越位”和“不到位”。
　　監(jiān)督的內(nèi)容。按照監(jiān)督法的規(guī)定有“四個(gè)規(guī)定動(dòng)作”和三個(gè)自選動(dòng)作?！八膫€(gè)規(guī)定動(dòng)作”是：聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告，即聽取與審議人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告；法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查?！叭齻€(gè)自選動(dòng)作”是：詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查；撤職案的審議和決定。
　　監(jiān)督的方式。聽取報(bào)告與審議、檢查、詢問與質(zhì)詢、調(diào)查等，新時(shí)期還有視察、述職評(píng)議、受理信訪等方式。
　　裁判主體與標(biāo)準(zhǔn)
　　裁判主體。在憲法與法律的意義上，判定人大常委會(huì)監(jiān)督工作針對(duì)性與實(shí)效性的主體是兩個(gè)即代表大會(huì)和選民。其中，直接判定主體只有一個(gè)，即人大代表大會(huì)。另一個(gè)裁判主體是選民，即有選舉權(quán)人的公民。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。選民或者選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表。此外，還有以各種社會(huì)輿論為表征，以社會(huì)各種利益集團(tuán)及其盟友為內(nèi)在推動(dòng)力的各種“院外”勢力?，F(xiàn)實(shí)中還有一個(gè)主體即“一府兩院”，但人大不應(yīng)該承認(rèn)其裁判的身份，因?yàn)閺臋?quán)能關(guān)系上看，二者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。
　　裁判的標(biāo)準(zhǔn)。判定人大監(jiān)督工作的針對(duì)性與實(shí)效性的標(biāo)準(zhǔn)，首先，從根本上講只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即法津標(biāo)準(zhǔn)，核心就是監(jiān)督法的規(guī)定。監(jiān)督法規(guī)定人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)就是要做好四個(gè)規(guī)定動(dòng)作和三自選動(dòng)作，做了就履行了法律的職責(zé)，就有了針對(duì)性。其次，有針對(duì)性是實(shí)效性的前提，沒有針對(duì)性一定沒有實(shí)效性。針對(duì)性就是要針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)、重點(diǎn)與難點(diǎn)。熱點(diǎn)難點(diǎn)來源，按監(jiān)督法第九條規(guī)定有六個(gè)：本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；本級(jí)人民代表大會(huì)代表對(duì)人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評(píng)和意見集中反映的問題；本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員提出的比較集中的問題；本級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題。此外，人大常委會(huì)工作針對(duì)性與實(shí)效性判斷標(biāo)準(zhǔn)除了符合法律要求外，就是同級(jí)黨委的判斷。凡是有利于黨委工作目標(biāo)的都會(huì)得到肯定，反之就會(huì)被否定，至少不妨礙中心與大局。
　　影響人大監(jiān)督工作針對(duì)性與實(shí)效性的因素
　　體制性的制約因素。作為執(zhí)政黨其執(zhí)政方式必然對(duì)人大監(jiān)督權(quán)行使產(chǎn)生影響，表現(xiàn)在：有的地方黨委以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為由，無視人大的法定職能，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)管得過寬、過多、過細(xì)，代行或干預(yù)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)，導(dǎo)致地方人大難以發(fā)揮正常的功能；一些地方正在或已經(jīng)推行“擴(kuò)大黨政交叉任職”，政府領(lǐng)導(dǎo)身兼行政和黨內(nèi)雙重職務(wù)，這對(duì)于提高辦事效率，精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)無疑是有積極意義的，但對(duì)人大監(jiān)督可能產(chǎn)生負(fù)面影響，使人大在監(jiān)督中有畏難情緒，甚至不敢監(jiān)督；還有些地方黨政不分，黨政行為一體化，表現(xiàn)為：一方面黨委權(quán)力延伸到政府，黨委代政府作決定，另一方面，政府事務(wù)黨委化，政府官員以黨委名義作決定，還有些政府事務(wù)性的決定是黨政聯(lián)合發(fā)文，這樣人大更難以有效開展工作；還有上下級(jí)體制性的障礙、中央與地方的關(guān)系、上下級(jí)關(guān)系，也勢必影響到監(jiān)督權(quán)的行使，有可能出現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象以執(zhí)行上級(jí)決定為由，使同級(jí)人大常委會(huì)難以有效地開展監(jiān)督。
　　觀念的因素。許多地方人大在監(jiān)督與支持的關(guān)系上把監(jiān)督理解為支持為主，監(jiān)督為輔。認(rèn)為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)制、檢察機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同，目標(biāo)是完全一致的，所以人大應(yīng)以支持為主。所謂“支持”就是“一府兩院”提出的實(shí)質(zhì)性都通過，人大僅在程序上嚴(yán)格把關(guān)，不對(duì)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容提出置疑。認(rèn)為人大對(duì)政府、法院、檢察院的工作就是支持，違背了監(jiān)督的本意，監(jiān)督法中的監(jiān)督工作是以監(jiān)督為基礎(chǔ)，立足于監(jiān)督，而不是立足于支持。
　　傳統(tǒng)文化因素。有幾千年的封建專制史的中國雖有十分燦爛的優(yōu)秀的古代文明，但缺少民主文化的傳統(tǒng)。自秦王朝開創(chuàng)“以吏為師”以來，皇帝是所有子民的“家長”，各級(jí)地方官就是人民的“父母官”，長官就是當(dāng)?shù)氐淖罡邫?quán)威。每個(gè)地方只能有一個(gè)長官，其余機(jī)構(gòu)及人員都是幕僚、參謀而已。長官面對(duì)社會(huì)的其他成員時(shí)，他們習(xí)慣的是“為民作主”，而不是競爭、協(xié)商、契約。我國是儒、法、道和佛等多元文化并存和信仰的國家，這既使中國人的思維有多維性，也使我們?nèi)狈σ?guī)則的權(quán)威意識(shí)。見佛拜佛，遇道拜道，需要誰拜“誰”，不管他們之間是否對(duì)立和矛盾。以工具性價(jià)值看待“信仰”，潛意識(shí)中缺少對(duì)“信仰”的敬畏感。當(dāng)我們面對(duì)規(guī)則總是可以具體情況具分析具體處理時(shí)，常常會(huì)使規(guī)則的權(quán)威蕩然無存。這使我們?cè)诿鎸?duì)監(jiān)督與支持的關(guān)系時(shí)，有時(shí)根據(jù)需要選擇規(guī)則，而不是以規(guī)則為準(zhǔn)繩去衡量。
　　加強(qiáng)人大監(jiān)督工作針對(duì)性與實(shí)效性的建議
　　首先，用足監(jiān)督的權(quán)力。監(jiān)督法不僅賦予人大常季會(huì)對(duì)“一府兩院”工作審議，而且賦予了其詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定的權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于詢問和質(zhì)詢的規(guī)定，是地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的一座“金礦”。其實(shí)監(jiān)督法賦予人大的所有權(quán)力都是“金礦”。如果人大在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下能把上述權(quán)力運(yùn)用好、用足，那么其監(jiān)督的效果一定大為不同。同時(shí)人大在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)也要遵守監(jiān)督法的規(guī)定，接受社公開監(jiān)督的規(guī)定，適時(shí)將監(jiān)督過程和結(jié)果向社會(huì)公開，使這種監(jiān)督不僅是人大的監(jiān)督，也是社會(huì)的監(jiān)督，產(chǎn)生社會(huì)震懾力，進(jìn)而改善人大監(jiān)督的實(shí)效性。
　　其次，有實(shí)效的監(jiān)督就是要圍繞關(guān)系公眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)問題進(jìn)行監(jiān)督。通過建立健全多層次、多渠道的民意收集機(jī)制，建立完善議題的收集、篩選、評(píng)價(jià)機(jī)制，使確定的議題真正體現(xiàn)民意、符合民愿。選準(zhǔn)熱點(diǎn)和難點(diǎn)，把關(guān)系改革發(fā)展、穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問題作為監(jiān)督的重點(diǎn)，在聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”工作中和社會(huì)上帶有普遍性、傾向性的問題監(jiān)督，以增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。在熱點(diǎn)、難點(diǎn)與重點(diǎn)的選擇上，應(yīng)注意到社會(huì)實(shí)際上并不完全存在作為純粹的社會(huì)各界公認(rèn)的議題或目標(biāo)。阿羅的不可能定理已表明了這點(diǎn)，布坎南也指出，在公共決策中實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，即使現(xiàn)實(shí)中存在著一些多階層利益比較一致的情況?，F(xiàn)有的各種決策體制（如直接民主制、代議民主制）或決策方式（投票規(guī)則）因其各自缺陷而難以達(dá)到優(yōu)化政策或理想政策。所以，有針對(duì)性與實(shí)效性的監(jiān)督問題，在法律規(guī)范內(nèi)應(yīng)關(guān)注三個(gè)符合度：好的議題一定是符合黨委的工作中心與大局，至少不對(duì)黨委的中心與大局產(chǎn)生較大的干擾；符合社會(huì)關(guān)注度高，有至少兩人以上的階層關(guān)注；符合社會(huì)有條件可以解決，至少創(chuàng)造條件可以解決的議題。沒有條件解決或根本不能解決的問題不是問題。
　　綜上所述，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢下，不斷完善人大監(jiān)督制度，認(rèn)真行使人大監(jiān)督權(quán)，做好人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作是新時(shí)期的要求，也是建設(shè)社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。只有人大把監(jiān)督工作抓得有針對(duì)性并抓出實(shí)效，人大的監(jiān)督工作才不致流于形式，才不會(huì)辜負(fù)人民群眾的期望。（作者為遵義師范學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)系副教授）