城鎮(zhèn)化如何保證農(nóng)民生計可持續(xù)

　　無論是大中小城市還是小城鎮(zhèn)，農(nóng)民能否從根本上完成向市民的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于農(nóng)民能否持續(xù)在城市社會里生活下去，即農(nóng)民在城市社會的生計能力。因此，解決城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民問題，首要是加強對農(nóng)民生計可持續(xù)能力的保障和培育。具體可以分類、有序采取措施。
　　
　　中國處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，這一過程在促進經(jīng)濟增長的同時也帶來一些新的社會問題。作為城鎮(zhèn)化建設(shè)重要主體的農(nóng)民面臨著職業(yè)、身份和生活方式的重大轉(zhuǎn)變，需要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角下進行系統(tǒng)的政策改革，以保證城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民的利益和可持續(xù)發(fā)展能力。
　　中國的城鎮(zhèn)化進程及其發(fā)展邏輯
　　改革開放以來的30年，中國的城鎮(zhèn)化展現(xiàn)了一幅如史詩般壯觀的圖景。數(shù)億勞動人口，從農(nóng)村來到城市，演繹了人類歷史上前所未有的人口大流動。從1978年到2008年，我國城鎮(zhèn)人口總量從1.7億增加到6.1億，城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎貜?978年的17.9%增加到2008年的45.7%。快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程不僅意味著在城市居住人口的增加和城市面積的擴展，也意味著城市基本公共服務(wù)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大發(fā)展，以及在此基礎(chǔ)上的現(xiàn)代社會福利體系和城市文明的巨大進步。
　　城鎮(zhèn)化的快速增長有其自身的發(fā)展邏輯。首先，城鎮(zhèn)化進程有助于經(jīng)濟的增長。一般來說，由于要素市場和產(chǎn)品市場的便利性和較低的流通和交易成本，城市地區(qū)往往取得較快的經(jīng)濟增長速度。城鎮(zhèn)化帶來的一系列變化成為推動經(jīng)濟增長的重要源泉。根據(jù)相關(guān)預(yù)測，未來二十年，我國城鎮(zhèn)化水平年均提高0.2個百分點將促進GDP年均增長率提高0.13個百分點。到2030年，與基準情景相比，城鎮(zhèn)化水平提高4個百分點將帶來GDP增長2.7%①。
　　其次，除了推動經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化在促進人的全面發(fā)展上也有顯著的表現(xiàn)。從國際上的普遍經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化是與人的發(fā)展水平密切相關(guān)的。2008年中國各省城鎮(zhèn)化率與人類發(fā)展指數(shù)的關(guān)系表明，城鎮(zhèn)化水平越高的省份在人類發(fā)展進程中的成就也就越突出②。城鎮(zhèn)化的推進有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進基本公共服務(wù)的改善。城市社區(qū)擁有的教育、醫(yī)療等發(fā)展資源伴隨著城鎮(zhèn)化的推進將使越來越多的人口享受發(fā)展的成果，從而促進人類發(fā)展水平的全面提升。
　　我們也要清楚地意識到城鎮(zhèn)化進程也會帶來一些消極的負面影響。城鎮(zhèn)化的發(fā)展有時是以發(fā)展的不平衡為代價犧牲特定群體的利益，如農(nóng)地的大量征用對農(nóng)民生計的可持續(xù)性造成根本的轉(zhuǎn)變。從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變也不會一蹴而就，農(nóng)民離開農(nóng)村進入工廠和城市社區(qū)，原有的社會關(guān)系和生活方式發(fā)生了根本性的變化，可能導(dǎo)致在價值觀和行為上的不適應(yīng)，這在老年人中表現(xiàn)往往比較集中。城鎮(zhèn)化另一個負面影響集中體現(xiàn)在城市的“貧民窟”上，在城市社區(qū)從事低端職業(yè)的流動人口主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，住宿、飲食、衛(wèi)生等條件往往不堪入目，人類發(fā)展水平甚至低于在原來農(nóng)村的生活。盡管在城市生活，但并不能說他們就是“市民”，他們無論在地域還是經(jīng)濟生活上都處于城市的邊緣。
　　再次，理解我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展另一個不可忽略的方面是地方政府建立在土地出讓收入基礎(chǔ)上的財政問題。改革開放以來，特別是新世紀以來，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的巨大收益成為地方城市政府巨大的誘惑，促進了城鎮(zhèn)化的進展。但“以地生財”、“土地財政”的發(fā)展思路往往帶來諸多問題，如城市人口密度大幅度下降，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，大量在城市社區(qū)長期居住的勞動力不能平等享有城市的公共服務(wù)。這種發(fā)展思路也往往成為激發(fā)人地矛盾，引發(fā)城鎮(zhèn)化進程中社會對抗和不和諧事件產(chǎn)生的重要根源。
　　總之，城鎮(zhèn)化進程除了城市形態(tài)布局、資源環(huán)境承載以及城市社會管理等方面的固有挑戰(zhàn)之外，以追求經(jīng)濟增長和“土地財政”為主要邏輯的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路缺乏對城鎮(zhèn)化的主體——人的生計和福利的應(yīng)有關(guān)注，如何在城鎮(zhèn)化的進程中完成農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，保持生計的可持續(xù)性，并全方位促進新“市民”的可行能力的發(fā)展，成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略需要重點考慮的問題。
　　城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民問題
　　新增城鎮(zhèn)居民主要包括城鎮(zhèn)中自然增長的人口、城郊通過土地和住房換取城市市民身份的農(nóng)民以及在城市長期工作生活的流動農(nóng)民工。其中，城郊農(nóng)民和流動農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化的進程中，工作和生活發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，妥善處理他們的問題，推進農(nóng)民市民化成為未來城鎮(zhèn)化過程中需要考慮的重要問題。此外，城鎮(zhèn)化過程中留守在農(nóng)村的農(nóng)民的生計也需要予以關(guān)注。
　　農(nóng)民工市民化。2009年，我國農(nóng)民工總規(guī)模約為2.3億人，其中離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工約為1.45億人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工為8445萬③。農(nóng)民工是未來城鎮(zhèn)化新增人口最主要的構(gòu)成部分。“十二五”是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵時期，需要盡快做出合理的制度安排，加快推進農(nóng)民工市民化進程。
　　推進農(nóng)民工市民化是中國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。首先，推進農(nóng)民工市民化是保障農(nóng)民工生存和發(fā)展權(quán)利的應(yīng)有之義。改革開放以來，農(nóng)民工為經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻，2006年，跨區(qū)域流動農(nóng)民工規(guī)模占全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重達到46.7%。農(nóng)民工構(gòu)成了城市就業(yè)的半壁江山，在某些領(lǐng)域成為絕對的主力。農(nóng)民工通常接受的多是城鎮(zhèn)居民所不愿做的最重、最臟和最低報酬的工作。然而，由于各種體制方面的障礙，農(nóng)民工在為國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)做出重要貢獻的同時，卻不能平等享有經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果。農(nóng)民工及其家庭成員與城市市民之間明顯的差距主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)民工子女無法平等地享受教育服務(wù)；二是不能平等享受公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)；三是城鎮(zhèn)的社會保障也沒有覆蓋農(nóng)民工群體；四是未納入城鎮(zhèn)住房保障體系；五是農(nóng)民工權(quán)益得不到有效保障④。這不僅影響農(nóng)民工及其家庭的長遠發(fā)展，也成為全社會不平等程度擴大的重要原因之一。
　　城鎮(zhèn)生活的豐富多彩和城市人群的示范效應(yīng)使農(nóng)民工的需求層次和特征發(fā)生了深刻的變化。農(nóng)民工基本需求的多元化和實際生活中被邊緣化的現(xiàn)實很容易導(dǎo)致對社會的不滿，從而影響社會的穩(wěn)定。因此，推進農(nóng)民工市民化，保障他們獲得各項基本公共服務(wù)和發(fā)展的權(quán)利，不僅是社會發(fā)展的應(yīng)有之義，也是符合多數(shù)人長遠利益的。
　　其次，推進農(nóng)民工市民化是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進展，城鎮(zhèn)對各種層次勞動力的需求不斷增加，多數(shù)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)能夠獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位并在相當程度上具備了留下來的能力。新生代農(nóng)民工一般從學校畢業(yè)后就外出打工，基本沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷，很難像他們的父輩那樣可以退回到農(nóng)村。他們的教育背景和生活經(jīng)歷使他們?nèi)谌氤鞘械囊庠父訌娏遥絹碓蕉嗟男律r(nóng)民工的市民化是必須著手解決的問題。此外，近年來沿海地區(qū)用工荒的出現(xiàn)也凸顯了解決農(nóng)民工問題的迫切性，解決用工荒問題不僅要從提高農(nóng)民工收入入手，還要加大對勞動力技能的培訓，提高農(nóng)民工群體人力資本的存量，尤其是對新生代農(nóng)民工加強培訓是影響中長期經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要問題。推動農(nóng)民工市民化還是擴大居民消費需要的重要途徑，在過去的30年，我國城鎮(zhèn)化率的年均增長率達到了0.9%⑤，但是卻并沒有相應(yīng)帶來城市居民消費的擴大，而消費擴大將是未來我國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。從消費拉動經(jīng)濟增長的途徑看，非常有必要通過推進農(nóng)民工市民化來擴大消費。除此之外，推動農(nóng)民工市民化還有助加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。當越來越多的農(nóng)民完成向市民的轉(zhuǎn)變，收入和生活條件會發(fā)生顯著的變化。而留在農(nóng)村的農(nóng)民也將獲得更多的發(fā)展機會，有助于農(nóng)村集約利用土地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展。
　　
　　城郊失地農(nóng)民。2030年，中國城鎮(zhèn)化率將達到65%的水平。中國人均土地資源稀缺，目前土地城鎮(zhèn)化的速度要高于人口城鎮(zhèn)化的進程，未來人地矛盾還會進一步加劇。據(jù)估計，未來20年，需要新增城鎮(zhèn)用地3.42～4.54萬平方公里⑥，將有越來越多的農(nóng)民失去土地，因此非常有必要關(guān)注城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民問題。
　　在市場經(jīng)濟和城市“土地財政”的發(fā)展邏輯下，土地的征用在很大程度上是從促進地方經(jīng)濟和財政收入增長的角度出發(fā)，而對土地使用權(quán)的主體——農(nóng)民的利益往往考慮不周。在這種背景下，更多人關(guān)注的是有多少土地可以用來城市建設(shè)，以及如何低成本征地來獲得更高的土地地租和財政收入，或者用低成本土地招商引資。在土地征用過程中很少關(guān)注失地農(nóng)民生計的可持續(xù)問題。于是，各地“農(nóng)改居”、“農(nóng)民被上樓”等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。失地農(nóng)民在表面上被城鎮(zhèn)化，但失地農(nóng)民如何謀生這個更根本性的問題沒有解決。
　　城郊農(nóng)民失去土地以后能否完成從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變在很大程度上取決于政府部門的安置，具體包括住房保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障以及最關(guān)鍵的就業(yè)保障。失地農(nóng)民能否獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位從而保障他們生計的可持續(xù)是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。盡管政府在征占農(nóng)民土地時，采取了多項社會保障措施，但是與市民化要求相比，失地農(nóng)民面臨的就業(yè)保障以及服務(wù)都處于缺失的狀態(tài)，失地農(nóng)民處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，就業(yè)促進和保障措施亟待建立。
　　留守農(nóng)民。城鎮(zhèn)化進程中留守在農(nóng)村的農(nóng)民也需要予以關(guān)注。留守農(nóng)民的問題包括大量勞動力尤其是青年勞動力的外出造成農(nóng)村發(fā)展不足；勞動力外出后土地流轉(zhuǎn)無效率造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下；大量有知識和技能的勞動力的流出也使得留守農(nóng)民在面對市場方面表現(xiàn)出更大的脆弱性。這些問題伴隨著城鎮(zhèn)化的進程而出現(xiàn)，也許在完成城鎮(zhèn)化和農(nóng)民的市民化后，更多的留守人口會遷入城鎮(zhèn)，這些問題會得到一定程度的緩解。但是，現(xiàn)階段仍缺乏針對這些問題的有效措施。如何保障留守農(nóng)民的生計可持續(xù)問題也是城鎮(zhèn)化過程中不可忽略的重要議題。
　　促進農(nóng)民可持續(xù)生計的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略
　　城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民問題可以歸結(jié)為在農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變過程中生計不能得到持續(xù)保障。為此，本文提出以下建議：
　　要選擇合適的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城市經(jīng)濟具有典型的規(guī)模收益遞增和集聚經(jīng)濟的特點。城市規(guī)模越大，效率越高。城市化很大程度上是市場機制的作用，大城市往往比中小城市有更多的就業(yè)機會，更好的公共服務(wù)水平和投資環(huán)境，因此吸引了人口的聚集。但是另一方面，大城市生活成本高，交通、空氣等環(huán)境差也影響了人口的聚集。小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢在于就地吸引勞動力，但是也存在資源利用率低和社會服務(wù)成本高的問題。因此合適的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)該把“城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。發(fā)展大城市要提高城市容積密度和城市資源環(huán)境利用效率，為新進的市民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。同時，發(fā)揮大城市對中小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟帶動作用，通過分擔大城市的某些特定功能，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　要加強對農(nóng)民生計可持續(xù)能力的保障和培育，從根本上推動農(nóng)民市民化。無論是大中小城市還是小城鎮(zhèn)，農(nóng)民能否從根本上完成向市民的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于農(nóng)民能否持續(xù)在城市社會里生活下去，即農(nóng)民在城市社會的生計能力。因此解決城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民問題，首要是加強對農(nóng)民生計的可持續(xù)能力的保障和培育。具體可以分類有序采取措施。對農(nóng)民工的生計問題，要為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，加強對農(nóng)民工的勞動保護和權(quán)益保障，提供基本的社會服務(wù)。同時逐步提高農(nóng)民工的收入水平，改善其生活條件，讓更多的農(nóng)民工從非正規(guī)經(jīng)濟中轉(zhuǎn)移到正規(guī)經(jīng)濟中就業(yè)，這就需要持續(xù)不斷的能力培養(yǎng)。對于多數(shù)已經(jīng)獲得了穩(wěn)定就業(yè)崗位的農(nóng)民工，現(xiàn)階段的重點是提供基本公共服務(wù)和社會保障，降低他們在城市的生活成本。對于失地農(nóng)民，應(yīng)主要通過就業(yè)來解決。加強對失地農(nóng)民就業(yè)能力和技能的培訓，使他們掌握在城市里生活的一技之長，不斷提高其在城市里生活下去的能力，才能從根本上完成向市民的轉(zhuǎn)變，真正在城市社區(qū)扎下根來。
　　要突破制度約束，創(chuàng)造有利于農(nóng)民市民化的政策環(huán)境?，F(xiàn)階段農(nóng)民工難以市民化最大的制約因素在于現(xiàn)行的相關(guān)政策，如戶籍制度、教育制度、社會保障體系等。逐步突破現(xiàn)有政策約束是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的前提，而大中城市的改革更為重要。由于大多數(shù)農(nóng)民工在大中城市就業(yè)，目前在一些中小城市放開農(nóng)民工的落戶限制并不能起到大的作用。只有大中城市放開戶籍管理并為農(nóng)民工提供基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和其他社會保障服務(wù)，多數(shù)農(nóng)民工才能真正市民化。當然，這必須考慮到大中城市的財政和管理能力，需要分階段逐步實施。建立“屬人”和“屬地”相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付制度。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等公共服務(wù)，應(yīng)強化針對“屬人”而非“屬地”的補貼機制，這樣有利于勞動力的流動。針對不同行業(yè)也可以有不同的政策優(yōu)先序，如建筑業(yè)由于流動性大，可以重點解決勞動保護，而對于服務(wù)業(yè)和工業(yè)制造業(yè)等就業(yè)比較穩(wěn)定的行業(yè)可以逐步放開戶籍限制，接納這些行業(yè)的勞動者為新市民。同樣教育制度和社會保障問題等也可以根據(jù)不同行業(yè)、地域設(shè)置不同的改革條件，最終為農(nóng)民市民化創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。現(xiàn)階段可以把農(nóng)民工子女教育、農(nóng)民工養(yǎng)老和醫(yī)療保險的統(tǒng)籌接續(xù)等作為重點在部分地區(qū)試行。
　　要加大對農(nóng)民市民化的資金投入。大量的農(nóng)民完成市民的轉(zhuǎn)變意味著需要更多的城市資源，住房、教育、醫(yī)療等資源都需要大量的資金投入。因此，需要盡快建立起有效的成本分擔機制，由中央政府、地方政府、市場主體和個人共同分擔。不同資金發(fā)揮不同的作用，政府財政資金主要用于教育、醫(yī)療和社會保障支出，而住房、基礎(chǔ)設(shè)施等資金需求可以通過政府引導(dǎo)市場，采取多種措施籌措。
　　城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也不能忽略留守農(nóng)民的問題。解決這一問題，有以下幾個具體措施。一是加強對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范和管理，鼓勵經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的長期流動，為土地規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造條件；二是加強農(nóng)村社區(qū)專業(yè)合作組織的培育，通過農(nóng)村專業(yè)合作組織提高留守農(nóng)民應(yīng)對市場的能力；三是加強農(nóng)超對接等多種形式，減少農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)和成本，避免出現(xiàn)菜賤傷農(nóng)等現(xiàn)象的出現(xiàn)；四是充分考慮農(nóng)村留守人群對基本公共服務(wù)的需求，在財政資金的分配上統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化所引發(fā)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)資金需求的膨脹以及農(nóng)村弱勢留守人群對公共服務(wù)的基本需求，使財政轉(zhuǎn)移支付能夠惠及留守群體，避免將這類弱勢群體進一步邊緣化。（作者分別為中國人民大學可持續(xù)發(fā)展高等研究院教授、副院長；中國人民大學可持續(xù)發(fā)展高等研究院博士研究生）
　　
　　注釋
　?、倮钌仆骸俺鞘谢瘜?jīng)濟增長的影響”，《中國發(fā)展研究基金會背景報告》，2009年。
　?、冖邰堍茛拗袊l(fā)展研究基金會：《中國發(fā)展報告2010——促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》，北京：人民出版社，2010年。