公眾參與環(huán)境保護的法律機制研究

王遜

摘 要：在我國，雖然政府倡導環(huán)境保護已幾十載，但是我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞卻仍日趨嚴重。環(huán)境保護要擺脫現(xiàn)在的困境，提高環(huán)保領(lǐng)域的民主程度、拓寬公眾參與的范圍和渠道是必由之路。因此建立我國公眾參與環(huán)境保護的法律機制具有緊迫性和必要性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護，公眾參與，法律機制

[中圖分類號]：X324[文獻標識碼]：A[文章編號]：1002-2139(2011)-16-0171-02

由于環(huán)境問題的廣泛性和復雜性決定了國家在行使環(huán)境治理的職能時享有廣泛的自由裁量權(quán)。為了防止自由裁量權(quán)的濫用，人們開始要求法律賦予公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利，提供給公眾參與環(huán)境保護的法律途徑，以此對政府的自由裁量權(quán)的范圍和幅度加以限制，對政府的環(huán)境管理進行監(jiān)督，使其真正符合公眾的利益，這就是當今環(huán)境法學研究領(lǐng)域較為熱門的環(huán)境保護中的公眾參與問題。

1.公眾參與環(huán)境保護的涵義

在環(huán)境保護領(lǐng)域,公眾參與的思想形成于20世紀六十年代。1969年美國在《國家環(huán)境政策法》中明確提出了公眾參與的要求。自此以后，許多國家的環(huán)境法律及國際性法律文件都將公眾參與作為一個原則寫進去。本文認為,現(xiàn)代環(huán)境保護領(lǐng)域中的公眾參與是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，從而使得該項決策符合公眾切身的利益。在環(huán)境法領(lǐng)域確立公眾參與的原則，是民主主義理念在環(huán)境管理活動中的延伸。隨著環(huán)境保護運動的不斷深入，公眾參與環(huán)境保護的機制會越來越具體明確，它已經(jīng)從個別國家的實踐逐漸發(fā)展成為國際社會公認的環(huán)境法原則。

2.國外公眾參與環(huán)境保護的法律機制及其經(jīng)驗借鑒

在對美國、日本、加拿大、俄羅斯、法國的公眾參與環(huán)境保護的法律制度進行比較研究后，我認為這些國家公眾參與環(huán)境資源保護的法律制度對我國的借鑒主要有以下四點：

2.1立法保障公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利

即以公民的實體環(huán)境權(quán)為前提和依據(jù)，將其細化為程序性環(huán)境權(quán)，如環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與決策權(quán)和獲得司法救濟權(quán)等，以此作為實現(xiàn)公民實體環(huán)境權(quán)的有效途徑。例如，美國于1969年通過了體現(xiàn)公眾參與原則的《美國國家環(huán)境政策法》。該法宣稱每個人都應當享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責任對維護和改善環(huán)境做出貢獻；同時規(guī)定聯(lián)邦政府的一切部門應將其制定的環(huán)境影響評價和意見書向公眾公布，并向機關(guān)團體和個人提供關(guān)于對恢復、保持和改善環(huán)境質(zhì)量有用的建議和情報。

2.2 公眾參與環(huán)境影響評價的制度比較完善

目前，多數(shù)發(fā)達國家都建立起了比較完善的公眾參與環(huán)境影響評價活動的制度，對公眾參與的內(nèi)容作出了明晰的程序性規(guī)定。[1]比如：在聽證前，先向公眾公開環(huán)境影響評價報告書、說明書等文件，保證公眾對聽證內(nèi)容有全了解，并有充足的時間來準備意見；隨后正式舉行環(huán)境影響評價聽證會或?qū)徸h會，邀請公眾參加會議，如實記錄公眾的意見反饋，回答公眾的質(zhì)詢，聽取公眾的異議；最終在環(huán)境影響報告書或?qū)徸h中充分反映公眾的意見，特別是不同意見。

2.3非政府組織發(fā)揮重要作用

目前，許多國家法律都規(guī)定了公民有權(quán)依法成立旨在保護環(huán)境的社團組織，即民間環(huán)保組織。這些社團組織代表了各自群體的環(huán)境利益，較個體公民相比，社團組織擁有從事環(huán)境保護活動更大的優(yōu)越性和更強的能力。此外，這些組織還能夠以公眾代表的身份與國家或地方政府進行環(huán)境事務方面的有效合作，充分的參與到環(huán)境保護的決策過程中去，協(xié)助政府制定環(huán)境政策、方案、行動計劃以及相關(guān)規(guī)范，并敦促和監(jiān)督這些政策、方案、計劃和規(guī)范的實施。因而，非政府組織在各國環(huán)境保護運動的實踐中都展現(xiàn)出巨大的能量和蓬勃的活力。

2.4.環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境保護的一種重要方式，特別是當政府機關(guān)不履行環(huán)境立法規(guī)定或從事違法行政行為時，由公眾提起環(huán)境行政訴訟往往要比建議、申訴、抗議、示威、游行等形式更為有力。例如在美國，一些公民和環(huán)保組織（如色拉俱樂部）就已經(jīng)提起和進行了大量的環(huán)境訴訟，在保護環(huán)境和保障美國環(huán)境法的實施方面起到了十分重要的作用。

3. 完善我國公眾參與環(huán)境保護幾點構(gòu)想

雖然從20世紀90年代，中國就開始了公眾參與環(huán)境保護的制度建設。近年來，公眾參與環(huán)境保護在深度和廣度上都有較大發(fā)展，也得到《環(huán)境影響評價法》的肯定，但是公眾參與環(huán)境保護的實效仍不明顯。故在環(huán)境問題更加突出、公眾環(huán)境意識日趨覺醒和參與環(huán)保的呼聲更加高漲的背景下，如何通過對公眾參與環(huán)境保護的理論基礎研究，借鑒西方發(fā)達國家在保障公眾參與環(huán)境保護法制建設方面的經(jīng)驗，立足于我國環(huán)境立法現(xiàn)狀，提出符合我國國情的公眾參與環(huán)境保護的法制建設的構(gòu)想和建議便成為當務之急。

3.1 建立環(huán)境信息公開制度

“環(huán)境知情權(quán)”是指社會成員依法享有獲取、知悉環(huán)境信息的權(quán)利，它是知情權(quán)在環(huán)境保護領(lǐng)域里的具體體現(xiàn)，更是公民參與環(huán)境保護的前提條件、客觀要求和基礎環(huán)節(jié)。為保障公民的環(huán)境知情權(quán)，需要建立完善的環(huán)境信息知情機制，即制定明晰有效的環(huán)境信息公開制度。當前，單一的公報形式難以滿足公眾對環(huán)境信息的獲知需求，而且由于信息的技術(shù)性、專業(yè)性等阻礙，廣大公眾對環(huán)境狀況難以做到真正的了解和知曉。此外，一些地方性的零星信息發(fā)布渠道，如“空氣質(zhì)量預報”“大氣狀況月報表”等，影響范圍小，僅能作為環(huán)境信息公開的輔助。因此，筆者主張從權(quán)利主體入手，針對權(quán)利客體的不同特點采取不同的權(quán)利行使模式，并以權(quán)利的行使程序和救濟措施為制度保障，構(gòu)建適合我國國情的環(huán)境知情法律機制。

3.2 建立公眾聽證會制度

在行政立法過程中，設置聽證程序的最大好處在于可以通過公眾參與立法決策，使民意在立法中得到最大限度地體現(xiàn)，從而大大增加了行政立法的民主化程度。另外，在具體的環(huán)境法律調(diào)整過程中，要求行政機關(guān)必須指明事實根據(jù)和說明理由，還應在當事人參與下查明事實真相，使決定有足夠的證據(jù)支持，并對所使用的法律、政策及自由裁量做出解釋和說明，從而避免主觀隨意性；而且還規(guī)定當事人可以參與行政程序的過程，對有關(guān)的事實和法律問題充分發(fā)表自己的意見，提出證據(jù)，進行質(zhì)證辯論，說明自己的利益受影響的程度，使行政機關(guān)在做出決定時比較和權(quán)衡公共利益與個人利益，進行理性的裁量。這樣保證了行政聽證成為公眾參與的一種有效渠道和方式。

3.3建立環(huán)境問題信訪制度

根據(jù)信訪的功能特征及環(huán)境問題自身的特點，在公眾參與機制運行方式的設計中，應當有效的加以利用，使信訪同其他運作方式相互配合，將其作為一種基本的啟動和參與形式，并成為整個公眾參與運行中的具體監(jiān)督保障形式，防止公眾參與機制本身運作過程中政府的作為不當甚至不作為，通過信訪，改善和優(yōu)化公眾參與本身的運行程序和方式，提高公眾參與的運行效率。

3.4引入環(huán)境公益訴訟制度

“有權(quán)利就必有救濟”，“無救濟即無權(quán)利”，要保障公眾參與權(quán)的有效行使，必須要充分保障公眾的救濟權(quán)。承認和推廣環(huán)境公益訴訟，這是近幾十年來世紀各國環(huán)境法制發(fā)展的潮流和趨勢。在我國，為加大對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的懲治力度，司法應當逐步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，改造傳統(tǒng)的訴訟制度，放松原告資格的限制，承認居民和環(huán)境保護社會團體環(huán)境訴訟的原告資格，公眾的環(huán)境訴訟參與權(quán)，除了直接以原告名義起訴外，還包括環(huán)境社會團體支持受害者起訴、公眾去法院旁聽以監(jiān)督法院的審判活動等。

3.5 鼓勵環(huán)保社團的參與

較之公民個體單獨參與環(huán)境保護，擁有專業(yè)人士、技術(shù)條件、一定的資金和廣泛影響力的環(huán)保社會團體在某種程度上矯正了強弱兩者實力失衡的狀態(tài)。在目前的立法實踐中，鑒于環(huán)保社團的環(huán)境保護的特點，應統(tǒng)一規(guī)定環(huán)保社團的業(yè)務主管機關(guān)，而不是讓組織的申請者去盲目找尋業(yè)務主管機關(guān)。從當今世界上環(huán)保社團的發(fā)展來看，一些環(huán)保社團都從事有限的營利性活動，如拍攝紀錄片等，以補充經(jīng)費不足，所以我國應修改目前的有關(guān)社團分類的規(guī)定，放松對環(huán)保社團營利活動的限制。同時，還應對環(huán)保社團從事營利性活動給予稅收等方面的優(yōu)惠，并且也應對政府資助環(huán)保社團的情況做出法律規(guī)定。

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