中國養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探析

楊植強，郭 林，丁建定

（華中科技大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢 430074）

●中國經(jīng)濟問題研究

中國養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探析

楊植強，郭 林，丁建定

（華中科技大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢 430074）

在中國社會保障體系的建設(shè)過程中，養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)發(fā)展處于至關(guān)重要的地位。中國養(yǎng)老保障體系要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該實施“統(tǒng)籌內(nèi)外發(fā)展”、“供需協(xié)調(diào)發(fā)展”、“優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展”、“層次均衡發(fā)展”四大戰(zhàn)略，以促進中國養(yǎng)老保障體系的不斷完善。

養(yǎng)老保障體系；發(fā)展環(huán)境；發(fā)展現(xiàn)狀；可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展，中國養(yǎng)老保障體系的建設(shè)已經(jīng)取得了很大的成績，但仍存在許多不盡如人意之處。目前，中國養(yǎng)老保障體系的建設(shè)進入了一個關(guān)鍵時期，養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的問題既是政府工作的重點，又是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點。養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)發(fā)展需要基于科學(xué)的理論基礎(chǔ)，沒有科學(xué)理論指導(dǎo)的政策建議是無源之水，易走向偏執(zhí)或進入誤區(qū)。本文對養(yǎng)老保障體系的內(nèi)涵和外延進行了深入的理論分析，并以此為基礎(chǔ)，論述了中國養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。

一、養(yǎng)老保障體系的內(nèi)涵和外延

養(yǎng)老保障體系的內(nèi)涵界定為：以一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的各種養(yǎng)老保障制度或政策的有機整體。它不僅包括各種養(yǎng)老保障制度或政策，而且涉及各類養(yǎng)老保障制度之間的相互關(guān)系?？沙掷m(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障體系包括兩方面的涵義：一是完善、全面的養(yǎng)老保障制度或政策，二是科學(xué)、協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保障制度或政策關(guān)系。養(yǎng)老保障體系的外延包括兩個方面的內(nèi)容：養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系和養(yǎng)老保障層次體系。

養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系是指以養(yǎng)老保障的施保對象、實施地區(qū)等結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)劃分的各類養(yǎng)老保障制度或政策的有機整體。它既包括根據(jù)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)劃分的各類養(yǎng)老保障制度或政策，還包括各類養(yǎng)老保障制度或政策的結(jié)構(gòu)關(guān)系?？沙掷m(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系包括兩方面的內(nèi)涵：一是根據(jù)某一結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)劃分的既全面又無交叉且健全的養(yǎng)老保障制度或政策，二是協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保障制度或政策結(jié)構(gòu)關(guān)系。其外延包括養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系、養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系、養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系等方面。

養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系是指針對不同社會群體所建立的各類專門養(yǎng)老保障制度或政策的有機整體。它既包括覆蓋各類群體的養(yǎng)老保障制度或政策，又涉及各類養(yǎng)老保障制度或政策的群體結(jié)構(gòu)關(guān)系。可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系包括兩個方面的內(nèi)涵：一是針對各類群體所建立的各種養(yǎng)老保障制度或政策能夠健康運行，且制度覆蓋沒有漏洞；二是各類養(yǎng)老保障制度或政策關(guān)系協(xié)調(diào)，即各類制度的發(fā)展和作用發(fā)揮是相互促進而非沖突的，且能夠保證不同群體所享受到養(yǎng)老權(quán)益具有公平性。養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系存在兩種模式：一元養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系和多元養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系。如果一個國家針對不同的社會群體建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度或政策，那么該國的養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系是一元的；如果一個國家針對不同的社會群體建立兩種及兩種以上養(yǎng)老保障制度或政策，那么該國的養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系是多元的。一個國家以覆蓋群體標(biāo)準(zhǔn)劃分的養(yǎng)老保障制度或政策越多，則其養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)關(guān)系越復(fù)雜。

養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系是指以不同的社會經(jīng)濟條件劃分的城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度或政策的有機整體。它既包括針對不同社會經(jīng)濟條件所建立的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度或政策與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度或政策，又涉及城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度或政策協(xié)調(diào)運行和發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系包括兩個方面的內(nèi)涵：一是健全的覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障制度或政策，即制度健康運行、覆蓋城鄉(xiāng)且無漏洞；二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度或政策能夠協(xié)調(diào)運行、統(tǒng)籌發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障權(quán)益在城鄉(xiāng)之間的公平性。養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系存在兩種模式：一元養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系和二元養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系。如果一個國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度或政策，那么該國的養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系是一元的；如果一個國家建立了城鄉(xiāng)差異的養(yǎng)老保障制度或政策，那么該國的養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系是二元的。由于涉及城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保障制度和政策的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、公平運行和發(fā)展，二元養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系的建設(shè)往往更具難度。

養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系是以一國行政區(qū)劃分或從經(jīng)濟發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)劃分的各地區(qū)養(yǎng)老保障制度或政策的有機整體。它既包括各地區(qū)的養(yǎng)老保障制度或政策，又涉及各地區(qū)養(yǎng)老保障制度和政策的協(xié)調(diào)性和公平性?？沙掷m(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系包括兩個方面的內(nèi)涵：一是覆蓋各地區(qū)的養(yǎng)老保障制度或政策健康運行且無漏洞，二是地區(qū)養(yǎng)老保障制度或政策能夠協(xié)調(diào)運行、統(tǒng)籌發(fā)展、公平發(fā)揮作用。養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系存在兩種模式：一元養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系和多元養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系。如果一個國家建立各地區(qū)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度或政策，那么該國的養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系是一元的；如果一個國家建立了各地區(qū)有差異的養(yǎng)老保障制度或政策，那么該國的養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系是多元的。與一元養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系相比，多元養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系內(nèi)部關(guān)系較為復(fù)雜，且與其他社會經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)難度系數(shù)更大。

養(yǎng)老保障層次體系是指以承擔(dān)養(yǎng)老保障主導(dǎo)責(zé)任的不同主體為標(biāo)準(zhǔn)劃分的各種養(yǎng)老保障制度或政策的有機整體。它表明養(yǎng)老保障制度各種主體參與養(yǎng)老保障制度的程度，反映出在養(yǎng)老保障制度中政府、社會組織和個人的責(zé)權(quán)關(guān)系。它不僅包括國家基本養(yǎng)老保障制度、社會組織尤其是企業(yè)補充養(yǎng)老保障制度和個人儲蓄性補充養(yǎng)老保障三個層次，這三層次的保障制度或政策分別以國家、企業(yè)和個人為主導(dǎo)責(zé)任主體；而且涉及各個層次之間均衡、協(xié)調(diào)、適度發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障層次體系包括兩個方面的內(nèi)涵：養(yǎng)老保障體系層次完整，各層次健康運行；二是各層次的養(yǎng)老保障制度和政策能夠協(xié)調(diào)運行、有效互動，從整體上發(fā)揮有力的養(yǎng)老保障作用。

二、中國養(yǎng)老保障體系發(fā)展的環(huán)境

中國經(jīng)濟發(fā)展水平有了大幅度提高。國內(nèi)生產(chǎn)總值由1997年的78 973.0億元上升到2008年的300 670.0億元，其增長率約為280.7%。2001—2007年國內(nèi)生產(chǎn)總值的平均增長速度為10.2%，國民收入平均增長速度為10.5%。特別是2003年中國人均GDP突破1 000美元，這標(biāo)志著中國已經(jīng)進入了一個新的發(fā)展階段。國家財政收入由2000年的13 395.23億元增長到2007年的51 321.78億元，2001—2006年國家財政收入的平均增長速度為21.2%。①經(jīng)濟實力的大幅度增強和經(jīng)濟的高速發(fā)展為養(yǎng)老保障水平的提高和養(yǎng)老保障制度的完善提供了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)?？梢哉f，國家具備了構(gòu)建健全的養(yǎng)老保障制度的經(jīng)濟實力，以經(jīng)濟實力差、財力薄弱為理由忽視養(yǎng)老保障體系完善和國民對養(yǎng)老保障的需求的觀點已不能立足。

中國經(jīng)濟發(fā)展方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。黨的十七大報告提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。盡管近年來中國在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上取得了一定進展，但是仍需要長期努力，促進經(jīng)濟的健康發(fā)展。在當(dāng)前國際金融危機背景下，由于經(jīng)濟的外貿(mào)依賴性，出口額下降，導(dǎo)致部分企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)增加，致使養(yǎng)老保障制度籌資能力下降。為了保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，中國政府實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，其中包括民生方面的支出。這些措施有力地保證了中國經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，2009年第一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值為65745億元，比上年同期增長6.1%，第二季度國內(nèi)生產(chǎn)總值為139 862億元，比去年同期增長7.1%，第三季度國內(nèi)生產(chǎn)總值為217 817億元，比去年同期增長7.7%。②這為養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。應(yīng)該看到，要繼續(xù)保持中國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，需要充分發(fā)揮內(nèi)需對經(jīng)濟的拉動作用。健全的養(yǎng)老保障制度能夠給國內(nèi)廣大消費者以收入保障并帶來安全感與穩(wěn)定的良好預(yù)期。從這個角度分析，合理的養(yǎng)老保障制度有利于中國經(jīng)濟效率提升，進而促進經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高。在此，養(yǎng)老保障制度的建設(shè)可以看作是經(jīng)濟發(fā)展的有益投資。

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整帶來了社會結(jié)構(gòu)的變遷，社會群體的類型更加多樣化，出現(xiàn)了農(nóng)民工、失地農(nóng)民、自由職業(yè)者等新的社會階層，這對養(yǎng)老保障制度的制度安排提出了新的要求；按勞分配和按生產(chǎn)要素分配的分配政策的實施，使得社會貧富差距逐漸拉大；隨著私營企業(yè)就業(yè)的人員數(shù)量劇增，勞資矛盾嚴(yán)重程度上升。隨著中國社會保障制度改革的深入，計劃經(jīng)濟體制下的單位保障制度瓦解，國民的生活保障由依靠單位轉(zhuǎn)為依靠社會化保障機制；家庭規(guī)模小型化帶來了家庭保障功能的弱化，依靠家庭內(nèi)部的傳統(tǒng)孝道和家庭成員之間的互濟進行保障的機制無法再有效運轉(zhuǎn)，國民對社會化保障機制即現(xiàn)代社會保障制度產(chǎn)生了強烈需求。

當(dāng)前中國以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，將構(gòu)建社會主義和諧社會作為社會發(fā)展目標(biāo)。政府以執(zhí)政為民、以人為本的施政理念為思路，向廣大民眾作出了讓人人享有包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會保障的政治承諾?？梢哉f，在目前較高的社會經(jīng)濟發(fā)展平臺上，如何把經(jīng)濟發(fā)展所取得的成果合理轉(zhuǎn)化為社會保障產(chǎn)品，讓人民通過社會保障制度共享經(jīng)濟發(fā)展成果，進而解除勞動者的后顧之憂，增進國民福利，成為中國政府的重要責(zé)任和主要政治目標(biāo)之一。

三、中國養(yǎng)老保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）中國養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系發(fā)展的現(xiàn)狀

1.中國養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展現(xiàn)狀。當(dāng)前中國養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)處于多元化狀態(tài)，具體包括軍人養(yǎng)老保障、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險③、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等制度，制度之間不夠協(xié)調(diào)，不利于制度銜接和勞動力的自由流動，且各個群體所享受到的養(yǎng)老權(quán)益缺乏公平性。例如，當(dāng)前中國機關(guān)事業(yè)單位人員所享受到的養(yǎng)老待遇水平高于其他群體，降低了養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系的公平性。

2.中國養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展現(xiàn)狀。當(dāng)前中國養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系屬于二元模式，相對而言，城市養(yǎng)老保險發(fā)展較快，而農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展則不盡如人意。城市已建立起了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，部分地區(qū)建立了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度處于試點階段，尚未全面推行。養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系屬于二元模式，這不僅造成了不公平的城鄉(xiāng)養(yǎng)老權(quán)益，而且不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的銜接和城鄉(xiāng)勞動力的有效流動。

3.中國養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展現(xiàn)狀。總體而言，當(dāng)前中國養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系屬于多元化模式。一方面，中國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，養(yǎng)老保障體系有所差別；另一方面，各省份在遵循中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，根據(jù)本省的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r建立了有所差別的養(yǎng)老保障體系。例如，東部發(fā)達省份不僅僅建立了基本養(yǎng)老保障制度，而且實行了水平較高的企業(yè)年金制度，同時個人儲蓄養(yǎng)老保障也取得了較大發(fā)展；而在其他欠發(fā)達省份，養(yǎng)老保障體系以基本養(yǎng)老保障為重點，企業(yè)年金和個人儲蓄保障水平較低。多元化的養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)不僅使地區(qū)之間的養(yǎng)老待遇不公平，而且造成了勞動力從欠發(fā)達地區(qū)向較發(fā)達地區(qū)的單向畸形流動。

（二）中國養(yǎng)老保障層次體系的發(fā)展現(xiàn)狀

在國家基本養(yǎng)老保障層次，國家的主導(dǎo)責(zé)任仍需加強。當(dāng)前，中國尚未建立全民普享性的國民養(yǎng)老金制度，政府在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任存在缺失。目前政府所承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任主要體現(xiàn)在為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度投入資金、為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的“空賬”注入資金、為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供資金支持等方面。政府在國家基本養(yǎng)老保障層次所承擔(dān)的養(yǎng)老保障責(zé)任總體水平較低且缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)，不利于國民養(yǎng)老權(quán)益的保障和養(yǎng)老保障制度的公平性。在社會組織尤其是企業(yè)補充養(yǎng)老保障層次，社會組織尤其是企業(yè)的作用有待加強。企業(yè)在國家基本養(yǎng)老保障層次中的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度當(dāng)中承擔(dān)了偏重的責(zé)任，這不僅削弱了其在企業(yè)補充養(yǎng)老保障層次中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的能力，而且不利于企業(yè)市場競爭力的提高。再次，在個人儲蓄性補充養(yǎng)老保障層次，由于相當(dāng)一部分公民個人收入水平相對于其消費需求來說較低，在一定程度上抑制了個人儲蓄性補充養(yǎng)老保障層次的發(fā)展。在中國，個人所承擔(dān)的養(yǎng)老保障責(zé)任應(yīng)該主要體現(xiàn)在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定的參保者個人繳費部分、企業(yè)年金制度中個人繳費部分、個人養(yǎng)老儲蓄等方面，但是，由于相當(dāng)一部分公民個人收入水平的限制阻礙了個人儲蓄性補充養(yǎng)老保障層次的發(fā)展。

四、中國養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

（一）“統(tǒng)籌內(nèi)外發(fā)展”戰(zhàn)略

“統(tǒng)籌內(nèi)外發(fā)展”是指要在充分考察經(jīng)濟、社會、政治、文化環(huán)境的基礎(chǔ)上，大力加強養(yǎng)老保障體系的建設(shè)和完善，使養(yǎng)老保障體系的發(fā)展能與其所處的環(huán)境相適應(yīng)，同時養(yǎng)老保障政策能夠與其他社會經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，互相促進、共同發(fā)展?？梢姡皟?nèi)”指的是養(yǎng)老保障系統(tǒng)內(nèi)部，包括養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系、地區(qū)結(jié)構(gòu)體系、層次體系等方面；“外”指的是養(yǎng)老保障制度發(fā)展所處的外部經(jīng)濟、社會、政治、文化環(huán)境，既包括國內(nèi)環(huán)境，也含有國際環(huán)境；不僅包含養(yǎng)老保障政策之外的其他各項社會經(jīng)濟政策環(huán)境，而且涉及各種非政策環(huán)境。具體而言，“統(tǒng)籌內(nèi)外發(fā)展”戰(zhàn)略具有以下四個方面的涵義。

第一，養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系要符合社會經(jīng)濟環(huán)境狀況。一般來講，一元化的養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)體系更加有利于實現(xiàn)國民養(yǎng)老權(quán)益的公平性和促進經(jīng)濟的發(fā)展。但應(yīng)該認(rèn)識到，一元化的養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系往往不僅要求較高的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，而且要求合理的社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。中國養(yǎng)老保障體系的建設(shè)，不能忽視當(dāng)前社會經(jīng)濟的發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)狀況而盲目追求一元化的養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系。當(dāng)前中國社會經(jīng)濟發(fā)展水平仍需進一步提高，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)，從這個角度分析，目前中國養(yǎng)老保障體系的二元或多元化是最終實現(xiàn)養(yǎng)老保障體系一元化的必由之路。

第二，與經(jīng)濟發(fā)展水平相聯(lián)系，養(yǎng)老保障水平要適度。一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)是決定該國或地區(qū)的養(yǎng)老保障水平的關(guān)鍵因素，一方面，養(yǎng)老保障水平發(fā)展不能走超越經(jīng)濟發(fā)展水平的不可持續(xù)發(fā)展道路；另一方面，在經(jīng)濟發(fā)展水平得到一定提高的同時，要注重適度提高養(yǎng)老保障水平，為全民享受到經(jīng)濟發(fā)展成果奠定制度基礎(chǔ)。

第三，養(yǎng)老保障體系的建設(shè)要與其他社會經(jīng)濟政策相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整個社會經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。一方面，其他社會經(jīng)濟政策要為養(yǎng)老保障體系的建設(shè)提供有力的支持，促進公平性目標(biāo)的實現(xiàn)。例如養(yǎng)老保障政策之外的其他社會保障政策要與養(yǎng)老保障政策相互配合，協(xié)同保障老年人的權(quán)益；財政政策應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r適度提高對養(yǎng)老保障制度的資金支持力度等。另一方面，養(yǎng)老保障體系的發(fā)展要有利于其他社會經(jīng)濟政策的實施，有助于實現(xiàn)其他社會經(jīng)濟目標(biāo)。這對化解當(dāng)前金融危機的風(fēng)險具有很重要的意義。例如，促進養(yǎng)老保障體系的完善，給國內(nèi)廣大消費者以安全感與良好預(yù)期，同時大力發(fā)揮養(yǎng)老消費支出拉動內(nèi)需的作用，促進整體效率的提高，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定快速發(fā)展。

第四，中國養(yǎng)老保障體系的建設(shè)和完善不僅要充分借鑒國外養(yǎng)老保障體系的發(fā)展經(jīng)驗，如發(fā)達國家養(yǎng)老金水平調(diào)整、社會保險關(guān)系銜接、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提高的成功經(jīng)驗等；還要認(rèn)真吸取其教訓(xùn)，如福利國家的教訓(xùn)等。

（二）“供需協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略

養(yǎng)老保障水平必須在綜合考慮養(yǎng)老保障需求和養(yǎng)老保障供給的共同作用的基礎(chǔ)上，朝著適度的方向努力。養(yǎng)老保障供給主要通過養(yǎng)老保障資金籌集作用于養(yǎng)老保障水平，一國養(yǎng)老保障供給能力主要取決于該國經(jīng)濟發(fā)展水平，具體包括以下變量：國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、國民收入、養(yǎng)老保障儲備基金投資運營增值能力、國有固定資產(chǎn)價值等?？梢哉f，國內(nèi)生產(chǎn)總值越高、財政收入越多、國民收入越多、養(yǎng)老保障儲備基金投資增值能力越強、國有固定資產(chǎn)越多，則養(yǎng)老保障供給能力越強。需要強調(diào)一點，上述變量影響的僅僅是養(yǎng)老保障的潛在供給能力，一國養(yǎng)老保障實際供給能力還取決于該國具體養(yǎng)老保障制度體系安排，科學(xué)合理的養(yǎng)老保障體系設(shè)計和嚴(yán)格的養(yǎng)老保障管理制度是將養(yǎng)老保障潛在供給能力轉(zhuǎn)化成養(yǎng)老保障實際供給能力的主要條件。養(yǎng)老保障需求包括當(dāng)前養(yǎng)老保障需求和未來需求，影響?zhàn)B老保障需求的變量主要有：保障規(guī)模、給付水平、給付條件等。可以說，養(yǎng)老保障規(guī)模越大、給付水平越高、給付條件越不嚴(yán)格，則養(yǎng)老保障需求水平越高。上述分析的養(yǎng)老保障需求屬于一國國民從理論上需要得到的養(yǎng)老保障，這種需求能否得到充分滿足取決于該國養(yǎng)老保障制度體系所提供的養(yǎng)老保障水平是否充分。

從上述分析可以看出，養(yǎng)老保障體系設(shè)計將養(yǎng)老保障供給與養(yǎng)老保障需求銜接起來，成為二者協(xié)調(diào)的中間要素。潛在的養(yǎng)老保障供給能力能否轉(zhuǎn)化為實際的養(yǎng)老保障供給能力，國民養(yǎng)老保障需求能否得到充分滿足，有賴于養(yǎng)老保障體系設(shè)計的科學(xué)性和養(yǎng)老保障管理的有效性。養(yǎng)老保障“供需協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略指的是建立適度挖掘養(yǎng)老保障潛在供給能力的養(yǎng)老保障制度體系和養(yǎng)老保障管理機制，即建立既與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的又能高效運用經(jīng)濟成果的制度和機制，同時，這個制度應(yīng)該為滿足國民最迫切的養(yǎng)老保障需求提供最優(yōu)效用。也就是說，理性的養(yǎng)老保障制度和管理機制是以養(yǎng)老保障實際供給和國民最迫切的養(yǎng)老保障需求得到滿足的均衡為目標(biāo)而建立的。

（三）“優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展”戰(zhàn)略

“優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展”戰(zhàn)略是指既要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟、社會、文化和政治環(huán)境來選擇合理多元的養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)體系、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系、地區(qū)結(jié)構(gòu)體系，又要注重采取措施促進養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系向一元化方向發(fā)展，以適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，不斷提升養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系的公平性，努力提升養(yǎng)老保障制度體系促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。養(yǎng)老保障體系“優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展”戰(zhàn)略包括以下兩方面涵義。

第一，調(diào)整養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系參量，優(yōu)化社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，提升養(yǎng)老權(quán)益在群體之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的公平性。當(dāng)前中國養(yǎng)老保障體系的基本框架已建立，鑒于改革成本、改革阻力、制度的可持續(xù)性和穩(wěn)定性等因素，應(yīng)對中國養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系進行參量式改革，而非系統(tǒng)性改革。中國養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系的公平性水平較低的原因有二：一是結(jié)構(gòu)體系內(nèi)部參量設(shè)置不合理，二是社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)不均衡。社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)水平是影響?zhàn)B老保障結(jié)構(gòu)體系的外生變量，且在短時期內(nèi)難以改觀；而結(jié)構(gòu)體系內(nèi)部參量是調(diào)節(jié)養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系的內(nèi)生變量，且可通過制度和政策優(yōu)化得以在較短時期內(nèi)提升養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系的公平性。因此，一方面要不斷采取有力措施，努力促進養(yǎng)老保障體系外部社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)水平的提高，為養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系的優(yōu)化和公平性提高奠定基礎(chǔ)；另一方面要在充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)體系的參量以在結(jié)構(gòu)型制度層面上提升養(yǎng)老保障體系的公平性，如對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險等制度的繳費率、待遇給付水平等進行適度合理調(diào)整。

第二，以經(jīng)濟社會發(fā)展水平為基礎(chǔ)，在養(yǎng)老保障體系的建設(shè)和完善過程中要注重群體之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)籌，各養(yǎng)老保障制度的改革要充分考慮到制度之間的未來銜接，為最終實現(xiàn)養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系的一元化奠定基礎(chǔ)。相對于多元化的養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系而言，各群體、各地區(qū)適用統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化能夠更有效地實現(xiàn)國民養(yǎng)老權(quán)益的公平性，更加有利于養(yǎng)老保障制度體系促進經(jīng)濟發(fā)展作用的發(fā)揮。但是考慮到中國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，強力推行一元化的養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系是不可行的。理性的選擇應(yīng)該是：以一定的經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)，在養(yǎng)老保障制度體系完善的過程中，通過合理調(diào)整養(yǎng)老保障體系內(nèi)部制度模式和養(yǎng)老保障制度的變量，為養(yǎng)老保障制度能夠在未來實現(xiàn)銜接創(chuàng)造條件，并最終實現(xiàn)養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)體系一元化的目標(biāo)。2009年12月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從2010年1月1日起施行《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，這會促進中國養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)體系的優(yōu)化。

（四）“層次均衡發(fā)展”戰(zhàn)略

“層次均衡發(fā)展”戰(zhàn)略是指養(yǎng)老保障體系的建設(shè)和完善，要實現(xiàn)國家基本養(yǎng)老保障、社會組織尤其是企業(yè)補充養(yǎng)老保障和個人補充養(yǎng)老保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，在保障國民養(yǎng)老權(quán)益方面實現(xiàn)國家、社會組織尤其是企業(yè)和個人的合理分責(zé)，促進養(yǎng)老保障層次體系的可持續(xù)發(fā)展。不均衡的養(yǎng)老保障層次體系導(dǎo)致國家、企業(yè)、個人的養(yǎng)老責(zé)任畸輕畸重，扭曲國家、企業(yè)和個人行為，給養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

養(yǎng)老保障體系的“層次均衡發(fā)展”戰(zhàn)略要求建立和完善國家、社會組織和個人責(zé)任均衡的養(yǎng)老保障制度體系。當(dāng)前中國養(yǎng)老保障體系包括軍人養(yǎng)老保障制度、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度、企業(yè)年金、個人養(yǎng)老儲蓄，這些制度分別不同程度地體現(xiàn)了國家、社會組織尤其是企業(yè)和個人在養(yǎng)老保障制度體系中的責(zé)任。一方面，上述各項制度并不完善，需要進一步優(yōu)化；另一方面，需要建立新的養(yǎng)老保障制度來調(diào)整國家、企業(yè)和個人在養(yǎng)老保障體系中的責(zé)任，優(yōu)化中國養(yǎng)老保障體系的層次體系。

綜合考慮上述中國養(yǎng)老保障體系的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)該建立國家財政支持的全民普享性基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，提高政府對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的支持力度，努力做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶，合理推進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，有效實施新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度，使得政府在國家基本養(yǎng)老保障層次承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，同時要改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，實施合理的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度試點工作，可適時將事業(yè)單位的參保者納入到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；科學(xué)促進企業(yè)年金制度發(fā)展，促使企業(yè)在企業(yè)年金制度中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任；采取有力措施，增加國民收入，優(yōu)化初次分配結(jié)構(gòu)，縮小收入差距，鼓勵個人參加商業(yè)養(yǎng)老保險和進行養(yǎng)老儲蓄，讓公民在個人儲蓄性補充養(yǎng)老保障層次承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。當(dāng)然，上述三個層次中，某一主體承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任并不意味著其他主體的責(zé)任缺失，三個層次均應(yīng)體現(xiàn)政府、企業(yè)和個人的共同責(zé)任，缺一不可。優(yōu)化中國養(yǎng)老保障制度層次體系，不僅有利于促進整個養(yǎng)老保障體系責(zé)任分擔(dān)的協(xié)調(diào)，而且可以通過多層次的養(yǎng)老保障體系切實保障國民養(yǎng)老權(quán)益。圖1對包括“統(tǒng)籌內(nèi)外發(fā)展”、“供需協(xié)調(diào)發(fā)展”、“優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展”、“層次均衡發(fā)展”的中國養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略系統(tǒng)進行了描述。

圖1 中國養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略

必須指出的是，一方面應(yīng)該以促進經(jīng)濟發(fā)展并做大國民經(jīng)濟的蛋糕作為切實保障國民養(yǎng)老權(quán)益的根本所在；另一方面，應(yīng)該設(shè)計優(yōu)良的養(yǎng)老保障制度體系作為切實保障老年人生活的基本所在。本文所提出的包括“統(tǒng)籌內(nèi)外發(fā)展”、“供需協(xié)調(diào)發(fā)展”、“優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展”、“層次均衡發(fā)展”的戰(zhàn)略系統(tǒng)對中國養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)發(fā)展具有長期指導(dǎo)意義，但是其具體內(nèi)容應(yīng)該隨著中國社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化作出適當(dāng)調(diào)整。上述根本方面為基本方面的基礎(chǔ)，如果沒有國民經(jīng)濟蛋糕的做大，那么提高國民養(yǎng)老水平就成了無源之水；基本方面是根本方面的有效手段，如果缺乏可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金機制，國民養(yǎng)老權(quán)益的保障就失去了有效制度支撐，因此，保障國民養(yǎng)老權(quán)益要有全局眼光，根本方面和基本方面二者要并重，均不可偏廢。

注釋：

①此部分?jǐn)?shù)據(jù)根據(jù)相關(guān)年度《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理計算所得。

②此部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站所公布的2009年季度數(shù)據(jù)。

③截至目前，中國政府尚未出臺統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法，但全國很多地方根據(jù)國務(wù)院于2006年發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的精神，制定了本地區(qū)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法，為數(shù)不少的農(nóng)民工參加了其工作地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。

［1］趙俊康．我國社會保障基金供給能力區(qū)域比較分析［J］．山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2008，（12）．

［2］鄭秉文．事業(yè)單位養(yǎng)老金改革路在何方［J］．河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2009，（5）．

［3］陳銀娥，柳卿．建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系研究綜述［J］．中南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2008，（1）．

Sustainable Development Strategy of China's Old-age Social Security System

Yang Zhiqiang,Guo Lin,Ding Jianding

During the process of building the social security system in China,the sustainable development of the old-age system is of the top priority.The old-age social security system shall focus on four strategies：coordinated external and internaldevelopment,harmoniousdevelopmentofthe supply and demand,optimized structuraldevelopment,balanced hierarchical development,so as to ensure the sustainable development of the old-age system in China.

old-age security system;development environment;current status;sustainable development strategy

F328

A

1007-2101（2011）02-0063-06

2010-12-31

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目（08JJD840183）的階段性成果

楊植強（1968-），男，湖北黃岡人，華中科技大學(xué)社會學(xué)系2008級博士研究生，研究方向為社會保障理論與政策；郭林（1983-），男，河北保定人，華中科技大學(xué)社會學(xué)系2009級博士研究生，研究方向為公共經(jīng)濟學(xué)、社會保障理論與政策。

孫 飛

責(zé)任校對：周海鷗