公共政策制定中的“非決策”問題

劉兆鑫

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450000）

公共政策制定中的“非決策”問題

劉兆鑫

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450000）

非決策是有意識地不去解決特定問題的決策，它是通過內(nèi)化的知覺力量而達到影響政策選擇的機制。非決策是政府職能界定的主動形式，是后工業(yè)社會達致多元一致性的溫和途徑，同時其可起到降低制度成本的作用。公共政策制定在實現(xiàn)利益分配與協(xié)調(diào)之前，有必要利用非決策機制塑造積極的政策觀念。

非決策；政策制定；政策觀念

非決策，即non-decision，最早是由美國學(xué)者泊查伽（P.Bachrach）和泊拉茨（M.Baratz）于20世紀(jì)60年代提出的。但是長期以來，公共政策研究偏重于如何更好地作出決策，而非決策問題一直沒有受到應(yīng)有關(guān)注。筆者認(rèn)為，與正式的決策機制相比，非決策同樣也是公共政策制定過程的組成部分，有效非決策也構(gòu)成決策科學(xué)化與民主化不可或缺的要件。

一、非決策的實質(zhì)

非決策概念產(chǎn)生于精英主義與多元主義的爭論過程。泊查伽和泊拉茨在《權(quán)力的兩面性》中指出，精英主義和多元主義都只關(guān)注到了權(quán)力的控制性的一面，即通過正式的秩序安排使決策過程處于一方對另一方的支配狀態(tài)。他們認(rèn)為，權(quán)力除了這種顯性特征之外，也有隱性方面。決策參與者可以通過塑造或者強化某種社會政治價值觀從而將相反觀點排除在決策過程之外，這也是權(quán)力運行的一種方式。[1]他們在隨后的《決策與非決策：一種分析框架》一文中將這種權(quán)力運行的隱性方式稱為“非決策”，并給出了它的定義，即“通過操控主流群體價值觀、信念、政治議程，把實際政策制定的范圍限定在‘安全’問題上的實踐”。[2]

隨后，一些學(xué)者也對非決策問題進行了探討，但曇花一現(xiàn)的研究并沒有給出非決策的統(tǒng)一界定。從學(xué)者們的多角度描述來看，非決策的實質(zhì)就體現(xiàn)于：

其一，非決策是一種隱性決策或者說是體制外的決策。非決策沒有固定的程序，也沒有正式的權(quán)力基礎(chǔ)，但它卻可以發(fā)生于政策制定過程的始終，形成類似決策的結(jié)果?！安桓淖儸F(xiàn)狀的決定是一種決策，不論它是通過政策制定過程公共制定的，還是一種運用權(quán)力阻止問題進入議程的結(jié)果?！盵3]換言之，非決策不是不決策，它實際意味著有意識地不去解決某項問題的決策。

其二，非決策影響政策選擇的范圍。解決什么問題起始于我們發(fā)現(xiàn)了什么問題。政策制定一般都要經(jīng)過啟動議程、界定問題、設(shè)計方案、擇優(yōu)通過等環(huán)節(jié)形成最終決定，其目標(biāo)是某個問題的解決。而非決策恰恰相反，在正式議程啟動之前，非決策參與者就可以通過“使問題消失”的方式使某個問題不被納入決策討論的議題范圍。從政策科學(xué)的角度來說，當(dāng)某個社會問題無法上升為政策問題時，也就喪失了轉(zhuǎn)化為政策的機會。同樣道理，在問題界定、方案規(guī)劃、擇優(yōu)決定等環(huán)節(jié)上，非決策也可以使某個決策參與者或者社會群體反映的問題降格為次要問題，從而使其在決策目標(biāo)中居于從屬地位。

其三，非決策的作用基礎(chǔ)是內(nèi)化的知覺力量。與控制和被控制的權(quán)力運行方式不同，非決策產(chǎn)生效力的途徑主要是使決策參與者認(rèn)識到自己的利益訴求不會被滿足。費萊總結(jié)了非決策的六種類型，概括來講就是：由于可預(yù)期的否定回應(yīng)，行動者部分地或者完全地放棄對決策過程施加影響的努力；行動者由于缺乏對決策過程的了解而不知如何施加影響，從而放棄努力；行動者沒有意識到自己利益需求之所在，所以沒有施加影響的動機或者選擇從眾態(tài)度。[4]因此，非決策也是一種塑造政策觀念的策略。

二、非決策的積極作用

非決策問題的發(fā)現(xiàn)給公共政策制定帶來了啟示。公共政策制定不是從問題到目標(biāo)再到方案的線性輸出過程，而是探尋意義、爭取支持的過程。公共政策也不是對既定利益的認(rèn)可或剝奪，在實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)之前首先就要實現(xiàn)觀念協(xié)調(diào)，幫助政策參與者理性認(rèn)識利益需求。對于轉(zhuǎn)型期的中國，非決策具有積極作用。

1.非決策是界定政府職能的主動形式。政府職能包括積極和消極兩個方面。積極職能就是政府應(yīng)該干預(yù)的職能，而消極職能則代表不干預(yù)的職能。好政府應(yīng)該是有所為有所不為的政府，科學(xué)決策首先就意味著解決正確的問題。然而，盡管理論上對政府職能的二重性有清晰界定，但政府職能的實際履行并非完全受理性驅(qū)動。在民主時代，社會需求有依賴政府手段加以滿足的傾向。對于政府而言，答應(yīng)利益要求比拒絕它更容易獲得合法性認(rèn)同，這也是行政權(quán)力不斷膨脹的內(nèi)在原因。歷史經(jīng)驗已經(jīng)表明，行政國家的出現(xiàn)正是缺乏憲政審查的結(jié)果。因此，在關(guān)注政府應(yīng)盡應(yīng)為的職能的同時，也必然建構(gòu)相應(yīng)的決策回避機制。非決策將某些社會問題排除在決策議程之外，事實上形成了對社會問題的篩選。我國向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變尤其需要建立能夠促進縮減職能范圍的機制，非決策就提供了一種職能剝離的外部動力。

2.非決策是后工業(yè)社會達致多元一致性的溫和途徑。后工業(yè)社會的顯著特征就是社會價值多元化。一方面，社會成員的主體意識增強，社會結(jié)構(gòu)中心邊緣化和邊緣中心化交相呼應(yīng)，社會價值體系趨向分散，難以評價個體權(quán)益的正當(dāng)性。全球化也推動了維權(quán)意識的快速傳播，許多原來不被認(rèn)為應(yīng)該享有某方面權(quán)益的少數(shù)成員紛紛站出來要求社會承認(rèn)和尊重。這當(dāng)然是社會進步的表現(xiàn)，但同時也帶來不可治理的困境。當(dāng)所有人都宣稱自己的權(quán)利應(yīng)該受到保護和實現(xiàn)時，政府應(yīng)該聽誰的？西方福利國家的破產(chǎn)就是最好的例證，所以奧爾森在論及國家的興衰時指出，英國的政府危機之所以比美國更嚴(yán)重，就在于英國的利益集團政治過于發(fā)達，以至于政府應(yīng)接不暇，出現(xiàn)“決策超載”，最終超出了政府財政能力的限度。市場由個人權(quán)利主導(dǎo)，但公共領(lǐng)域不允許私人任意叫囂。因此，尊重多元但追求一致是后工業(yè)社會公共治理的基本準(zhǔn)則。為此，就應(yīng)該有一定比例的非決策來將不符合公共利益要求的“非分之想”排除在外。之所以說非決策是溫和的途徑也就在于它以強化決策觀念而不是命令控制的方式要求他人服從。多元社會中的公共決策總需要一部分人轉(zhuǎn)換自己的偏好選擇，而如果這種偏好轉(zhuǎn)換的途徑是使參與者認(rèn)識到自己的偏好選擇是不正確的，那么這顯然要比在正式?jīng)Q策中無視他的利益訴求更容易使人接受。換言之，依靠觀念的內(nèi)化力量要比依靠外部規(guī)制更可取。“依靠說服的政府帶來了最高的人性本質(zhì)——追求自由的能力。”[5]

3.非決策可以降低制度成本。制度設(shè)計必須關(guān)注成本問題，過高的制度成本會使制度失效。決策科學(xué)化與民主化需要制度化建設(shè)，但要使制度真正運轉(zhuǎn)起來也必須考慮成本問題。公民參與一直被視為實現(xiàn)決策科學(xué)化與民主化的必然途徑，然而人們卻忽視了公民參與所帶來的制度成本。廣泛的公民參與給正式?jīng)Q策制度帶來額外的人力、財力和時間上的支出。同時，公民個人作為參與者也必須付出相應(yīng)的參與成本，大規(guī)模直接民主的高成本問題是繞不開的門檻。許多旨在增進公民參與的制度最終走向形式化恰恰是沒有考慮參與成本的合理分擔(dān)問題。非決策事實上起到了降低制度成本的作用，通過非決策對正式?jīng)Q策的議題進行篩選，從而減少了開啟正式制度的次數(shù)，避免凡事都以正式?jīng)Q策來解決的制度路徑。當(dāng)然，非決策也需要付出成本，但它卻實現(xiàn)了決策議題從政治場域向社會場域的轉(zhuǎn)移，是一種對社會資本的調(diào)用，而從政治資本向社會資本過渡正是民主有效運轉(zhuǎn)的前提。

綜上所述，非決策并非是不好的權(quán)力現(xiàn)象。實際上，如何評判非決策的價值取決于我們?nèi)绾卫斫饷裰鳑Q策。錯誤的民主觀導(dǎo)致民主的錯誤。隨著西方新公共管理理論的傳入，國內(nèi)學(xué)界普遍將增強政府回應(yīng)性作為行政改革的目標(biāo)。然而，回應(yīng)性決不意味著滿足所有的利益需求，公共利益從來也不是個體利益的簡單加總。如果我們將民主決策定義為有求必應(yīng)，那么顯然世界上沒有任何一個政府是民主的。另外，作為一種普遍存在的決策現(xiàn)象，非決策也意味著政治權(quán)力的社會化。面對非決策的不可避免性，變“堵”為“疏”是防范其負(fù)面影響的基本路徑。因此，承認(rèn)非決策現(xiàn)象，完善非決策機制，使其服務(wù)于決策科學(xué)化與民主化的需要才是治本之策。

三、非決策的應(yīng)用路徑

發(fā)揮非決策的積極作用取決于我們?nèi)绾螒?yīng)用非決策的策略和制度：

1.積極塑造公共價值觀。觀念約束是非決策發(fā)生作用的機理，有效非決策的前提就是公共價值觀的塑造。所謂公共價值觀并非是社會觀念的總和，它指的是公共決策領(lǐng)域中的指向國家和社會共同體長遠(yuǎn)發(fā)展的價值判斷，是進行公共決策的基本依據(jù)。通過將個體訴求與公共價值觀進行對比，促使社會成員自覺地以公共利益為標(biāo)桿衡量自身利益訴求的正當(dāng)性，主動放棄通過政府手段滿足不當(dāng)需求的動機，從而達到非決策的目的。在我國，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的變革，傳統(tǒng)單位制的消解，以及原有社會中介組織的功能失效，主流觀念不斷受到挑戰(zhàn)，而相應(yīng)的公共價值觀卻沒有樹立起來。這就使得利益訴求的社會評價環(huán)節(jié)不能發(fā)揮應(yīng)有功能。為此，要善于利用包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的各種輿論媒介，宣揚主流價值體系，樹立公共價值觀的支配地位；制造機會使決策參與者理解公共決策的本質(zhì)，明確自身在決策過程的責(zé)任義務(wù)，作到有所求有所不求；通過適當(dāng)獎勵或懲罰，發(fā)揮正激勵和負(fù)激勵對社會認(rèn)知的引導(dǎo)功能；維護集體主義的決策思維和社會習(xí)慣。

2.搶占非決策的主動權(quán)。對于特定領(lǐng)域的具體問題，政府要摒棄“問題解決者”的被動角色，樹立通過非決策使問題化解于社會內(nèi)部的理念，積極掌握對非決策過程的主動權(quán)。首先，及時準(zhǔn)確了解社會輿情動態(tài)，把握社會成員利益訴求的總體特征，防患于未然，積極引導(dǎo)社會輿論導(dǎo)向；其次，避免非決策受到強制壓迫的危害，防止偏見動員。政府不是非決策中的唯一參與者，社會團體和組織也會利用各種資源從事非決策活動。比如，通過暴力方式迫使其他社會成員放棄利益訴求，或者威脅他人不得參與決策過程等等，一些企業(yè)在政府項目招標(biāo)中動用黑社會組織就是最好例證。這些都導(dǎo)致非決策出現(xiàn)異化，從而喪失正面功能。政府要及時糾查這些非法現(xiàn)象，促進非決策在合情合理的范圍開展。同時，當(dāng)前社會成員普遍認(rèn)識到了通過爭取輿論支援解決需求問題的重要性，但是也存在使利益訴求人為放大化的風(fēng)險。這被形象地稱為“偏見動員”，即通過爭取盡可能多的社會成員加入來迫使政府聽從。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)者要學(xué)會在偏見動員形成之前主動介入，積極澄清問題真相，促進社會利益需求的理性回歸。

3.提前公布決策意向。政府在特定時間內(nèi)關(guān)注和要解決的問題是有限的。通常這些問題都有緊迫性，或者對國計民生有重大影響。從政策科學(xué)的角度來說，政府的人力、財力、物力限度決定其在某個時間段內(nèi)只能關(guān)注那些能夠成為政策問題的社會問題，即政府的“政策焦點”。對于那些不在此列的社會需求，要通過提前公布決策意向的方式使社會成員了解自身訴求在決策序列中的位置，明白利益訴求的輕重緩急。當(dāng)然，公布決策意向不是對政策項目的簡單列舉。對于特定時間內(nèi)政府制定相關(guān)政策的目標(biāo)、理由要給予充分說明，從而爭取社會成員的理解。通過決策信息的公開化而促使社會成員主動放棄不在決策序列的利益訴求是非決策的一種直接形式。

4.充分利用公民論壇。公民論壇是協(xié)商民主理論提出的概念，指的是公民進行協(xié)商討論從而形成共識意見的各種正式和非正式的場合。公民論壇可以是某種公民會議，也可以是網(wǎng)絡(luò)上的虛擬交流形式。創(chuàng)立公民論壇對于優(yōu)化決策是十分必要的，它提供了在正式?jīng)Q策之前對各種決策觀點進行整合的機會。巴伯斯在《協(xié)商如何影響政策觀點》一文中例舉的統(tǒng)計結(jié)果顯示，在舉行公民論壇之前，社區(qū)成員普遍要求政府減稅，而在協(xié)商討論之后，超過80%的人認(rèn)為政府加稅是有正當(dāng)理由的，可以接受。[6]這說明，公民論壇對于塑造理性的決策觀念有積極作用。通過積極地創(chuàng)立公民論壇促進各種社會觀點碰撞融合，也提供了檢討利益訴求正當(dāng)性的機會，是利用社會資本排除各種特殊利益的社會化制度形式。當(dāng)然，公民論壇必須符合規(guī)范要求，要切實改變現(xiàn)有公民協(xié)商機制的形式化、隨意性等弊病，還需要依據(jù)平等、公開和包容性的原則來推進論壇建設(shè)。

[1 ]Peter Bachrach and Mort on S. Barat z，“Two Faces ofPower”，American Political Science Review，1 962，No.1 0，952．

[2]Peter Bachrach and Mort on S. Barat z，“Decisions andNondecisions: An Analytical Framework”，AmericanPolitical Science Review，1 963，No.9，641．

[3][美]蓋伊·彼得斯.美國的公共政策：承諾與執(zhí)行[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008:64.

[4]Frederick W. Frey，“Comment: On Issues and Nonissues int he Study of Power”，American Political Science Review，1 971,No.1 0，1 081 - 1 1 01．

[5][美]德博拉·斯通.政策悖論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006:307.

[6]Jason Barabas，“How Deliberat ion Affect s Policy Opinions”，American Political Science Review，2004，No.4，691．

D035-01

A

1002-7408（2011）11-0043-03

國家社會基金項目“促進社會公正的公共政策分析”（10BGL082）；河南省教育廳社科規(guī)劃項目“協(xié)商式公共政策制定模式研究”（2010-GH-171）。

劉兆鑫（1980-），男，河南武陟人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向:公共政策與城市治理。

[責(zé)任編輯：張亞茹]