民辦教育發(fā)展中的幾個法律問題探析

□ 張麗娟，馬云峰

（⒈白城市行政學(xué)院，吉林 白城 137000；⒉吉林工程技術(shù)師范學(xué)院，吉林 長春 130052）

民辦教育發(fā)展中的幾個法律問題探析

□ 張麗娟1，馬云峰2

（⒈白城市行政學(xué)院，吉林 白城 137000；⒉吉林工程技術(shù)師范學(xué)院，吉林 長春 130052）

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例等法律法規(guī)的頒布，給我國的民辦教育帶來了機遇，但對于民辦教育發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題，現(xiàn)行法律還存在模糊和有爭議之處，在一定程度上影響了民辦學(xué)校的正常發(fā)展，抑制了民辦教育投資者的積極性。本文探討了我國民辦教育的概念界定及民辦教育中幾個突出的法律問題，并在此基礎(chǔ)上提出了完善民辦教育的相關(guān)對策和建議。

民辦教育；發(fā)展；法律問題

2002年12月28日，九屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法》）。該法的頒布實施，對深化我國教育辦學(xué)體制改革起到了積極的促進(jìn)作用，使我國的民辦教育在全國各地得到迅速發(fā)展。但是，《民辦教育促進(jìn)法》并沒有解決我國民辦教育發(fā)展過程中的所有法律問題，如民辦教育的法人性質(zhì)問題、民辦教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)界定問題、民辦教育能否營利問題等等。這些法律問題有的在《民辦教育促進(jìn)法》中有所涉及，但由于規(guī)定得比較模糊，可操作性不強，在適用時有一定困難，因而影響了投資者的積極性。本文就此做一些研究和探討。

一、關(guān)于民辦教育概念的界定

（一）國外對民辦教育的界定

國外對民辦教育的界定，大致可分為三種情況：

⒈從管理的主體區(qū)分。如加拿大的民辦教育機構(gòu)通常被稱為“獨立學(xué)校”，政府和民間定義其為：不受聯(lián)邦政府、省或地方公立學(xué)校委員會管理的學(xué)校。其只強調(diào)管理的主體，只要不是由政府直接管理的教育機構(gòu)，就是民辦教育機構(gòu)，而不強調(diào)資金的來源與途徑。

⒉從管理和資金兩方面區(qū)分。如美國聯(lián)邦教育部對私立學(xué)校提出三條標(biāo)準(zhǔn)：⑴由州或州的下屬機構(gòu)或聯(lián)邦政府以外個人或機構(gòu)進(jìn)行管理；⑵沒有公共資金的援助；⑶私立學(xué)校不由公眾選舉或任命的官員進(jìn)行管理。

⒊從設(shè)立的角度區(qū)分。如日本的《學(xué)校教育法》規(guī)定，私立學(xué)校是指“由學(xué)校法人設(shè)置的學(xué)?！?，“學(xué)校法人，則是以設(shè)置私立學(xué)校為目的，按照私立學(xué)校法所設(shè)立的法人”。同時規(guī)定“學(xué)校的設(shè)置者須管理新設(shè)學(xué)校，并負(fù)責(zé)其學(xué)校的經(jīng)費”。澳大利亞的私立學(xué)校也是指不是由各級政府設(shè)立，而由私人或宗教團(tuán)體創(chuàng)辦的。私立學(xué)校的管理權(quán)屬于學(xué)校法人，經(jīng)費由捐款和學(xué)生的學(xué)費負(fù)擔(dān)。

因此，私立學(xué)校的概念在不同的國家界定不同。在《國際教育百科全書》中對私立學(xué)校的界定是：“由私人創(chuàng)立，管理并獲得至少部分私人經(jīng)費的學(xué)校界定為私立學(xué)校”。從以上情況可以看出，世界上多數(shù)國家界定民辦教育主要是針對創(chuàng)辦和管理兩方面而言的，即不由政府創(chuàng)辦和政府官員管理，而對是否有政府投資，有些國家并不把它作為區(qū)分是否屬于民辦教育的標(biāo)志。

（二）國內(nèi)對民辦教育的界定

當(dāng)前，國內(nèi)民辦教育機構(gòu)中私立學(xué)校、民辦學(xué)校這兩個術(shù)語是混用的，二者作為同義語同時使用?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦教育機構(gòu)是指國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！备鶕?jù)這一定義，界定為民辦教育的辦學(xué)機構(gòu)必須具備兩個條件：

⒈從辦學(xué)主體方面看，我們把由各級政府舉辦的學(xué)校稱為公立學(xué)校；將政府以外的其它一切社會力量舉辦的學(xué)校稱為私立學(xué)?；蛎褶k學(xué)校。具體包括：民主黨派、人民團(tuán)體、具有法人資格的企事業(yè)單位、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及公民個人舉辦的學(xué)校均為民辦學(xué)校。

⒉從投資來源方面看，凡是利用非財政性資金投資辦學(xué)的，都屬于民辦學(xué)校。民辦教育是相對于公辦教育的一種教育形式，是從舉辦人和投資來源兩個角度來定義的。因此，凡是由國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會辦學(xué)的，都稱為民辦教育。

二、民辦教育中幾個突出的法律問題

當(dāng)前，在我國民辦教育蓬勃發(fā)展的同時，也面臨著許多困境，一些民辦學(xué)校為法律問題所困擾，這些在現(xiàn)行法律上存在著模糊和有爭議的問題，在很大程度上影響了民辦學(xué)校的發(fā)展，抑制了民辦教育舉辦者的投資積極性。

（一）民辦學(xué)校的法人性質(zhì)問題

山西興華職業(yè)學(xué)院創(chuàng)辦于1991年，2001年經(jīng)山西省政府批準(zhǔn)，國家教育部備案，成為山西省第一所國家承認(rèn)學(xué)歷的全日制民辦普通高等職業(yè)院校。山西興華職業(yè)學(xué)院雖然是一所學(xué)校，可在民政部門登記卻是“民辦非企業(yè)單位”。目前，我國的機構(gòu)設(shè)置有機關(guān)單位、事業(yè)單位、企業(yè)單位、私營企業(yè)等稱謂，沒有民辦非企業(yè)這個單位性質(zhì)的類別，因此，政府部門在涉及民辦學(xué)校的管理時，常把其劃入私營企業(yè)范疇，這使得民辦學(xué)校說不清自己的身份。

我國1986年4月12日頒布的《中華人民共和國民法通則》規(guī)定：我國的法人機構(gòu)包括企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人四類。而1996年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)出的 《關(guān)于加強社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》（中辦發(fā)〔1996〕22號）、1999年12月民政部發(fā)布的 《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》等文件，卻把民辦學(xué)校定性為“民辦非企業(yè)單位”，出現(xiàn)“第五類”法人。正是由于“民辦非企業(yè)”這一定位，使民辦學(xué)校既不是事業(yè)單位，又不是企業(yè)。民辦學(xué)校身份的模糊產(chǎn)生了一系列的問題，民辦學(xué)校的老師同時又是工人，教職員工的社會保障全部按企業(yè)職工參保，造成民辦學(xué)校教師“二等公民”的地位，遭遇歧視，民辦學(xué)校的教師無法真正享有與公辦學(xué)校教師同等的法律地位和公平的政策待遇。

（二）民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)界定問題

產(chǎn)權(quán)即所有權(quán)。也就是所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。而在民辦學(xué)校中，所有人的權(quán)益并不能得到充分的保障。曾經(jīng)發(fā)生這樣一個案例：在某民辦學(xué)校舉辦者離婚案中，他的妻子在分割夫妻共同財產(chǎn)的訴訟請求中，要求將學(xué)校校舍房產(chǎn)等一分為二，由雙方分別所有。這一合理要求未能得到法院的支持。原因是《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的財產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有財產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”。也就是說，在學(xué)校存續(xù)期間，全部校產(chǎn)歸學(xué)校管理使用，任何組織和個人不能隨意處理。這個條款只明確了民辦學(xué)校對校產(chǎn)依法管理和使用權(quán)，并沒有完全明確校產(chǎn)的歸屬問題。這表明，舉辦者對投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累只享有法人財產(chǎn)權(quán)，如果學(xué)校停辦，在財務(wù)清算時，投資人只能從中收回原始投入資本金，而辦學(xué)期間的增值部分卻由相關(guān)行政部門處理。顯然，這種退出機制勢必會大大挫傷投資者的積極性。因此，產(chǎn)權(quán)不明晰、利益關(guān)系不順，是事關(guān)舉辦者切身利益和亟待解決的問題，也是制約民辦學(xué)校長期穩(wěn)定發(fā)展的核心問題。

（三）民辦學(xué)校的營利性問題

《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！?997年的 《社會力量辦學(xué)條例》規(guī)定：“社會力量舉辦教育機構(gòu)，不得以營利為目的?！?002年的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)?！边@些法律法規(guī)已十分明確地將民辦教育機構(gòu)界定為非營利的公益性事業(yè)。“不得以營利為目的”猶如一條鴻溝橫亙在民辦學(xué)校面前，不可逾越。其實，“不得營利”并非一種理想的制度安排。追求物質(zhì)利益是人的本性，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原始動力。法律規(guī)定民辦教育機構(gòu)不得以營利為目的，或者抑制了那些有投資辦學(xué)意向的人進(jìn)行這方面的投資，或者迫使他們研究如何規(guī)避法律和政府監(jiān)管，最大限度地追求自己在投資辦學(xué)中的收益。事實上，在近些年來的辦學(xué)實踐中，一些民辦學(xué)校以“非營利”之名享受土地使用優(yōu)惠政策及各項稅費減免待遇，實際上卻行營利之實的行為早已成為公開的秘密，民辦教育之亂為社會所公認(rèn)，制度層面上的規(guī)定已經(jīng)形同虛設(shè)。據(jù)全國人大教科文衛(wèi)委員會的調(diào)查顯示，只有10%投資辦教育者出于公益性的目的，不要求回報，而90%的投資者要求回報。其實，從教育的根本屬性看，公益性是教育的靈魂，如果一味追求民辦學(xué)校的營利性，就會使教育的公益性受損害，而如果要吸引更多的民間資本投資教育，又不得不允許其有利潤回報。因此，如何平衡民辦教育的公益性與營利性，是民辦學(xué)校發(fā)展中的一個難題。

三、完善民辦教育的相關(guān)對策和建議

（一）恢復(fù)民辦學(xué)校的事業(yè)單位性質(zhì)

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時予以辦理?！薄睹褶k教育促進(jìn)法實施條例》又補充了民辦學(xué)校登記手續(xù)的規(guī)定，但二者均沒有提到登記機關(guān)一定就是民政部門，因此，民政部門將民辦學(xué)校登記為 “民辦非企業(yè)單位”缺乏法律依據(jù)，這為民辦教育事業(yè)的改革提供了法律空間。

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！泵褶k學(xué)校與企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別在于它的非營利性和產(chǎn)出的非私有屬性，它的設(shè)置目的不是為了追求利益最大化，而是為了社會效益，為了更好地服務(wù)公益事業(yè)。鑒于民辦學(xué)校公益性，其屬性應(yīng)該定位為社會型的事業(yè)性單位。目前，在我國逐步推行事業(yè)單位改革的大背景下，建議依法恢復(fù)民辦學(xué)校的事業(yè)單位性質(zhì)，把民辦學(xué)校定性為民辦事業(yè)單位，把對應(yīng)的公辦學(xué)校定性為公辦事業(yè)單位，用國家政策從體制和機制上把民辦學(xué)校定位清楚，讓民辦教師享有與公辦教師同等的法律地位和政策待遇。

（二）應(yīng)對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類規(guī)制

縱觀世界各國教育體制改革，把私立學(xué)校分為營利和非營利兩類并在法律上明確界定，已有先例。如美國，私立院校要占到學(xué)?？倲?shù)的58%左右，其中營利的有600多所，占私立院?？倲?shù)的26.6%，也就是說，超過有1／4的高等院校為營利性的私立院校。日本的私立高校占高?？倲?shù)的71.1%，日本1949年的《私立學(xué)校法》等法律法規(guī)規(guī)定，作為社會公益法人的學(xué)校法人設(shè)立的私立學(xué)校，可以從事以營利為目的的事業(yè)，其營利必須用于輔助私立學(xué)校辦學(xué)。但以非學(xué)校法人設(shè)立的，以營利為目的的民間教育機構(gòu)，他們叫作“學(xué)園塾”，受商法而不受學(xué)校教育法的制約，同公司一樣，須履行納稅義務(wù)。

在我國，“窮國辦大教育”是我國教育事業(yè)的基本特征，政府沒有能力向民辦學(xué)校投入更多資金，而發(fā)揚犧牲奉獻(xiàn)精神捐資辦學(xué)者又鳳毛麟角，在大多數(shù)投資者是為了獲得收益的情況下，如果法律又不允許以營利為目的，結(jié)果只能使民辦教育事業(yè)停滯甚至倒退。2002年的《民辦教育促進(jìn)法》在營利性這個問題上有所突破，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。這個規(guī)定意味著對民辦學(xué)校的營利性不再絕對禁止。尤其可喜的是在2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中有關(guān)“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”的規(guī)定為我國民辦學(xué)校營利性和非營利性的分類管理奠定了基礎(chǔ)。然而，由于現(xiàn)行法律、法規(guī)只提出了總體思路和指導(dǎo)思想，而對民辦教育機構(gòu)營利性和非營利性分類管理缺少操作性的規(guī)定，導(dǎo)致了民辦教育機構(gòu)的辦學(xué)性質(zhì)難以認(rèn)定，國家的相關(guān)扶持措施也難以實施，因此，創(chuàng)新設(shè)計民辦教育機構(gòu)營利性和非營利性的制度已迫在眉睫。

筆者認(rèn)為，首先，建議修改《中華人民共和國教育法》的相關(guān)規(guī)定，明確承認(rèn)營利性教育的合法地位，把民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩類，讓辦學(xué)者自愿選擇，國家分別采取不同政策進(jìn)行管理。其次，由舉辦主體自主選擇是注冊為非營利機構(gòu)還是注冊為營利機構(gòu)。非營利性民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收、土地使用和銀行貸款等方面的優(yōu)惠扶持政策，收支結(jié)余不得向出資者分配，清算后的剩余財產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會公益事業(yè)；營利性民辦學(xué)校參照《公司法》、《稅法》等相關(guān)法律法規(guī)，收取辦學(xué)的所得稅、營業(yè)稅和增值稅等，純收入部分可以完全返回投資者。國家財政應(yīng)將重點放在支持非營利性的民辦教育上，而對營利性的民辦學(xué)校進(jìn)行有選擇的政策傾斜。這樣，既可以對投資教育的主體進(jìn)行充分的保護(hù)，又可以吸引民間資本投入教育，促進(jìn)我國教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

（三）用制度固化營利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)屬性

按照“投資是取得產(chǎn)權(quán)的必要形式”的原則，對營利性的民辦學(xué)校來說，就應(yīng)該誰投資誰擁有產(chǎn)權(quán)，但由于各類民辦學(xué)校資金來源方式是多樣化的，因此，產(chǎn)權(quán)關(guān)系也應(yīng)是多元的，不能簡單劃一。筆者建議，在制度設(shè)計上應(yīng)把多種產(chǎn)權(quán)制寫進(jìn)去。首先是強化 “學(xué)校法人”概念。以營利為目的民辦學(xué)校及教育機構(gòu)的出資人一經(jīng)出資，該投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬出資人。其次是學(xué)校終止時的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“對民辦學(xué)校的財產(chǎn)按照下列順序清償：一是應(yīng)退受教育者學(xué)費；二是應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用；三是償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。這里的“有關(guān)法律和行政法規(guī)”并不明確，給法律適用帶來了困難。筆者認(rèn)為，清償了上述債務(wù)后有剩余財產(chǎn)應(yīng)返還出資人的出資，之后仍有剩余時，應(yīng)按出資人出資比例享有。當(dāng)清償債務(wù)后剩余財產(chǎn)不足以返還出資人的出資時，應(yīng)按出資人的一定出資比例返還。再次是學(xué)校存續(xù)期間，應(yīng)當(dāng)允許部分校產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。舉辦者轉(zhuǎn)讓的應(yīng)是原投入部分資產(chǎn)以及可期望的合理回報。

［1］張晉安.對民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度若干問題的思考與建議［J］.北京城市學(xué)院學(xué)報，2005，（03）.

［2］徐志勇.試析我國民辦教育投資回報的相關(guān)政策［J］.教育研究，2005，（09）.

［3］徐玉斌.關(guān)于民辦學(xué)校概念的界定［J］.河南教育學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），1995，（04）.

［4］陳默，官欣榮.從混沌到有序——民辦教育營利性問題的法律探析［J］.中國律師，2008，（03）.

［5］民辦教育中的熱點法律問題專家建議應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系［N］.法制日報，2010－12－10.

（責(zé)任編輯：張雅光）

Some Legal Issues in Developing Private Education

Zhang Lijuan，Ma Yunfeng

“People＇s Republic of Private Education Promotion Law” and its implementing regulations and other laws and regulations enacted to private education in China will bring opportunities.However，the development of private education in some of the problems in the existing law there are still vague and controversial areas，to a certain extent，affected the normal development of private schools，private education inhibit the enthusiasm of investors.This article discusses the definition of the concept of private education and private education in the salient legal issues，and puts forward a sound private education－related measures and suggestions.

private education；development；law

D630.3

A

1007－8207（2011）04－0070－03

2011－01－20

張麗娟 （1965—），女，吉林白城人，白城市行政學(xué)院公共管理教研室副主任，副教授，研究方向為公共管理；馬云峰 （1976—），女，吉林長春人，吉林工程技術(shù)師范學(xué)院信息工程學(xué)院黨總支副書記，研究方向為公共管理。