我國政府行政成本控制策略研究

□ 關云芝

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

我國政府行政成本控制策略研究

□ 關云芝

（吉林省委黨校，吉林 長春130012）

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，政府行政成本也一直居高不下，遠遠超出世界平均水平。其結果是加大財政負擔，擠占公共服務資金，損害人民群眾的切身利益，嚴重影響政府執(zhí)政效率、能力及公信力，成為政治體制改革的障礙，成為構建和諧社會的不和諧音符，成為改革發(fā)展中的不利因素。因此，對行政成本控制的研究是新時期社會轉型不可回避和急需解決的問題，是建設誠信政府、有限政府、責任政府、效率政府的核心所在。

行政成本；成本控制；行政監(jiān)督

所謂行政成本是指政府部門為自身運轉及向社會或公眾提供公共服務過程中所消耗的資源。行政成本是一個由多層次和多維度的成本內涵組成的系統(tǒng)概念，它包括政府運行的人力成本、財力成本、物力成本、時間成本、管理成本、運行過程的環(huán)境成本等。因此，行政成本控制是一個系統(tǒng)工程，應從行政主體、行政制度、行政行為等多層面、多角度建立系統(tǒng)的控制機制。對行政成本的控制，最根本的是制度設計，關鍵點在于規(guī)范政府的行政行為，著力點是行政主體的執(zhí)行。政府及行政主體的行為可以通過制度安排來規(guī)范，其可規(guī)范性又決定了政府行政成本是可控的。[1］（p352）換言之，政府及行政主體的行為規(guī)范，行政成本就低；反之，行政成本則高。

一、深化行政體制改革，以優(yōu)良的制度設計從根本上控制行政成本

行政體制是政府行政制度與機制的總和。行政體制自身就是行政成本的基本構成，行政體制構成的合理性與運作的有效性直接決定著政府行政成本的高低。為了有效控制和降低行政成本，深化行政體制改革，必須保證行政機構的合法性、行政行為的規(guī)范性、權力分配的合理性和利益分配的公平性。

（一）科學定位政府職能職權

黨的十七大報告明確指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！蹦壳埃覈鴼v經(jīng)多次機構改革，政府職能漸趨合理，但政府職能定位尚未完全廓清，政府職能“越位”、“錯位”和“缺位”的情況依然存在。為此，應按照政企分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，理順政府與市場、企業(yè)、社會、公民之間的關系，有意識地培育社會中介組織，提高社會的組織化程度，擴大社會組織自我管理的能力，合理劃分各級政府之間和政府部門之間的職權，形成小政府、大社會、大服務、大保障的格局。按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求，實現(xiàn)政府在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面的職能。

（二）推進機構改革，向“大部制”轉變

實行大部制，就是把行政系統(tǒng)中職能相近、管轄領域雷同的部門進行橫向歸并重組，使行政管理體制更好地適應新時期、新階段經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。向大部制轉變的關鍵是把政府職能轉變作為核心任務。轉變政府職能的運作機理是根據(jù)職能的具體要求設置各組織機構，通過各組織機構貫徹落實各項政府職能。當前，國務院機構改革的原則是：按照精簡統(tǒng)一效能的原則……圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優(yōu)化政府組織結構，規(guī)范機構設置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制。推進機構改革，向“大部制”轉變既有助于解決當前行政機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，也可以降低行政成本（包括精簡機構和人員帶來的直接成本和部門之間博弈或扯皮帶來的間接成本）。

（三）確定合理的政府規(guī)模

在明確政府職能的基礎上，合理界定政府規(guī)模即各級政府的機構數(shù)量和人員數(shù)額，實行精兵簡政。我國憲法規(guī)定：“一切國家機關必須實行精簡的原則?！边@里精簡的含義包括機構數(shù)量要少、層次要簡、機構人員要少而精。在實踐中推進政府機構改革，就要做到嚴格根據(jù)成本效益原理，以減少成本耗費為出發(fā)點，本著精簡、效能、統(tǒng)一的原則，達到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調的要求，科學、合理地設置機構，核定人員編制。要吸取以往機構改革由于缺乏科學規(guī)劃最終導致機構和人員再度膨脹的教訓。

根據(jù)國際經(jīng)驗，從政人員占總人口的比重一般以2．8%～3%為界限。在這個標準內，通常認為是科學合理的，否則就是不科學或不合理的。這個比重指標體現(xiàn)三個涵義，一是說明一國納稅人的負荷能力；二是可以顯示一國的政治體制是大政府、小社會還是小政府、大社會；三是可以顯示一國政府是高效率、低成本還是低效率、高成本政府。我國政府機構改革可以參考借鑒這個標準。[2］（p188）

（四）完善省管縣體制，推進政府管理層級扁平化

2005年6月，國務院總理溫家寶在農村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進 ‘省直管縣’試點?！盵3］要求深化政府機構改革，優(yōu)化組織結構，減少行政層級并提出“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。這無疑傳達出一個重要的改革信息，即省直管縣將成為政府改革的重要突被口。省直接管理的縣市數(shù)量，學術界一般認為以40－50個為宜。而我國有25個省區(qū)的縣（市）數(shù)在50個以上。對此，各地方政府在依法、合理界定省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府管理權限的基礎上，從精簡和改革政權層級的目標出發(fā)，可以分步推進行政層級改革。

二、強化行政主體的成本意識，創(chuàng)新控制行政成本的動力機制

制度設計的一切最終是由行政主體的行為實現(xiàn)的。行政成本的形成是行政主體行政消費行為的結果。完善行政主體控制行政成本的動力機制，是控制行政成本最直接、最有效、最不可或缺的關節(jié)點。

（一）重塑行政主體的行政為民理念

理念是行為的先導，是作為與不作為的統(tǒng)帥，是決定效率、效益的關鍵。行政成本理念的缺失必然會帶來高成本、低績效的產出，造成行政單位控制行政成本的內在動力不足，并成為行政成本難以降低的制約瓶頸。因此，控制行政成本要重塑行政主體的行政理念。行政為民是黨和政府一切行動的最終準則；政府的合法性在于代表最廣大人民的根本利益，并為最大限度地實現(xiàn)這個公共利益而奮斗；行政主體存在的最終價值在于為公眾提供公共產品和公共服務。因此，行政主體必須牢固樹立行政為民的理念，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，把公眾的利益放在第一位。

（二）強化行政主體的成本意識

思想支配行動。在行政過程中，強化成本意識對行政成本的控制具有關鍵作用。行政主體的行政成本觀念主要在兩個方面發(fā)揮主導作用：一是把行政成本作為行政決策考量的指標，在行政行為的源頭把好關；二是在行政過程中行政主體要明確人、財、物、時間、信息等資源的有限性，充分挖掘各種資源潛力并使它們得到合理配置，使行政成本的投入實現(xiàn)效益最大化。

（三）確立行政主體科學的政績觀

公務員特別是領導干部的政績觀正確與否，不僅會影響到單位、事業(yè)的發(fā)展，也直接關系到行政成本的高低。當前，有些領導干部的政績觀出現(xiàn)了偏差，對有利于長遠利益的基礎工作只停留在口頭上，只熱衷于“短、平、快”的政績，熱衷于面子工程，搞形式主義，勞民傷財。筆者認為，只有樹立正確的政績觀，以人為本，求真務實，用辯證唯物主義和歷史唯物主義的科學態(tài)度看待政績，用科學發(fā)展的思想指導政績，用兢兢業(yè)業(yè)、真抓實干的良好作風創(chuàng)造政績，才能避免造成行政成本的巨大浪費。

三、完善財政制度，實現(xiàn)對行政成本的全程管理

財政工作是政府工作的重要組成部分，是政府行政的重要內容。財政收支與行政成本有著密切的關聯(lián)性。財政支出是行政成本形成的主要途徑。因此，完善財政制度是對行政成本控制最直接、最有效的方法。

（一）推進預算制度改革

盡快取消預算外政府收支，逐步將其納入預算內管理；改革現(xiàn)行的“基數(shù)法”預算編制方法，實行“零基預算”的預算編制方法。所謂零基預算，是指對每一年或每一項目預算收支的規(guī)模進行重新安排，而不考慮基期的實際支出水平，即以零為起點而編制的預算。這樣，可以使預算支出趨向合理，細化部門預算編制；嚴格預算調整。根據(jù)我國預算法的規(guī)定，預算執(zhí)行中的調整僅指本級預算的調整，不包括部門預算的調整。這一規(guī)定缺乏完整性。在實踐中預算調整頻繁，預算調整的范圍狹小，從而降低了法律的嚴肅性。預算調整范圍應包括預算的平衡性、收支規(guī)模、支出結構、重要科目的調減、重大項目的增減和超收收入的安排等。要將會計分散核算改為會計集中核算，使所有財政供給的各部門和單位的所有資金都統(tǒng)一進入核算中心的 “籠子”，各項開支包括職工工資也經(jīng)過核算中心發(fā)放，收入與支出明細全部受到公開的監(jiān)督，這樣，才能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違法行為。

（二）加快財政支出制度改革

行政成本支出是公共財政支出的重要方面，財政支出直接影響政府行政成本，因此，首先，要制定有利于控制政府行政成本的原則，即效率、公平和穩(wěn)定的原則。其次，根據(jù)財政支出增長的規(guī)律合理確定財政支出增長的尺度。當政府規(guī)模符合社會政治經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求時，財政支出的增長尺度就會有一個理性的框架。最后，科學界定財政支出的職能范圍。由于我國公共財政收支有預算內和預算外之分，而這些預算外支出包括行政成本支出，即預算外支出降低了行政支出的有效性。因此，應盡快改變我國財政職能范圍過大、過寬的狀況，改現(xiàn)行的國庫分散支付為國庫集中支付，將購買性支出和轉移性支出都納入到對財政制度全過程的監(jiān)控之中。

四、規(guī)范政府行政行為，創(chuàng)新政府服務方式

（一）以電子政務建設為依托，加強政府信息化管理

推廣電子政務，加強政府信息化建設的內涵就是通過信息網(wǎng)絡技術的應用和整合信息資源打破政府部門之間和政府與社會之間的阻隔，使政府能夠有效地駕馭信息，及時處理各種事件，提高工作效率；使公眾方便快捷地獲得政務信息和服務，并實行對政府行政成本的及時有效監(jiān)督。

⒈加快電子政務建設，實現(xiàn)信息資源共享。政務信息公開是信息資源共享的前提，電子政務的系統(tǒng)化、標準化建設是信息資源共享的重要平臺。當前，電子政務建設存在的突出問題是各地、各部門各行其是，甚至盲目追求技術與設備的先進性，自建標準不一的高速寬帶網(wǎng)絡，不僅大大增加了建設成本，而且由于分散、自發(fā)的建設幾乎無法整合，嚴重影響到國家電子政務建設的進程和整體應用成效，電子政務只能從“量”上提高行政效率，難以實現(xiàn)降低行政成本的目標，甚至還要增加行政成本。因此，要努力突破因規(guī)劃、標準、代碼等因素造成的信息資源共享的技術瓶頸，加強協(xié)調，在省、市、縣三個層面建立跨部門的公共服務電子政務平臺。

⒉明確責任，重視應用，提高電子政務系統(tǒng)效益。要改變當前地方電子政務建設中巨額投入和低效應用的不對等局面，首先，應建立以首席信息技術主管制度為基礎的電子政務法人負責制。明確規(guī)定電子政務管理者的責、權、利，提高電子政務建設的科學決策能力和實際應用能力。其次，領導應高度重視，增強電子政務系統(tǒng)利用意識。應構建電子政務專業(yè)化的高效管理體系，加強行政人員的信息技術培訓，使其熟練掌握運用計算機處理辦公事務的能力，為電子政務應用奠定堅實的基礎。最后，制定標準，把信息技術應用作為對行政人員的基本要求和工作能力評價的內容要素。將其作為工作業(yè)績的考核內容，通過制度設計推動電子政務的全面應用。

（二）以引入競爭機制為突破口，創(chuàng)新政府公共服務方式

長期以來，我國政府在提供公共服務的方式上“大包大攬”，嚴重制約了國民經(jīng)濟的發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，應借鑒西方各國的經(jīng)驗，鼓勵市場和社會組織經(jīng)營公共服務行業(yè)，打破政府壟斷，形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高公共服務的效率和質量，降低行政成本。

⒈實現(xiàn)公共服務生產和供給主體的多元化。政府在公共服務中的責任和職能主要體現(xiàn)為：一是制定公共服務規(guī)劃與政策，營造公共服務的制度環(huán)境，保障公共服務均衡發(fā)展；二是監(jiān)管公共服務的行業(yè)生產與供給，保障公共服務質量；三是通過付費購買公共產品，保障公共品的有效供給；四是直接生產和提供基本公共服務，維護公眾的基本生活需求。因此，為適應新時期社會發(fā)展的需要，政府應該是規(guī)則和制度的制定者和執(zhí)行的監(jiān)管者，政府提供公共服務的單一主體模式必須向多元主體競爭合作的模式轉變。公共服務供給的主體可以是政府，也可以是企業(yè)（國企、私企）和社會組織（非政府組織）；可以是國內的各種組織也可以是國外的各種組織。在政府的監(jiān)管下，多元主體通過競爭機制參與到公共服務中，能夠有效降低政府的行政成本。

⒉實現(xiàn)公共服務方式的多樣化。實現(xiàn)公共服務方式多樣化的根本動因在于堅持顧客導向——即將公眾的需求作為政府存在的合法性的前提。當前，政府已經(jīng)不是簡單地提供公共服務，而是必須及時了解公眾需求并設法滿足。不同的服務主體既可以單獨提供公共服務，也可以共同協(xié)作為社會提供公共服務。借鑒其他國家的經(jīng)驗，有多種公共服務的方式可以選擇。如民營化的方式，即將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承租或出售給私方，通過市場的作用提高公共服務的供給水平和質量；用者付費的方式，即公眾在消費政府提供的公共服務時也適量繳費，誰消費誰付費；合同外包，即把民事行為中的合同引入公共服務領域，以合同雙方當事人協(xié)商一致為前提。合同外包常常使用競爭性招投標的方式。西方各國在政府采購、會議接待、車輛維護、建筑設計等領域普遍采用此方式。[4］（p511）此外，還有特許經(jīng)營、憑單制、產權交易、公司伙伴關系等多種方式。

（三）以政府績效管理為手段，提高政府行政效能

所謂政府績效，是指政府管理活動所取得的積極效果。政府績效管理包括績效標準的制定、機構及個人績效考核以及績效評估等環(huán)節(jié)。

⒈確立科學合理的政績考核指標?？冃Э己酥笜耸强冃Ч芾淼淖詈诵囊?，關系到整個績效評估體系的科學性和有效性。特別是政績考核指標具有引導官員明確自己的職責，自覺地約束自己行為的重要作用。傳統(tǒng)的政績考核重量不重質，大多數(shù)目標是工作任務的分解，片面強調本部門的工作量而忽略了工作的最終目的。尤其是行政成本指標缺失，幾乎沒有對政府支出經(jīng)濟性的考查，使績效管理不僅不能控制行政成本，在某種程度上反而造成了行政成本的大幅提高。將行政成本納入政績考核關鍵指標中，使政府的行為從盲目追求高經(jīng)濟量化指標轉變?yōu)閷崒嵲谠跒槔习傩罩\利益上，行政成本必將回復到合理的范圍內。

⒉完善績效評估體系。建立科學的績效評估機制，把行政成本作為行政主體考核的重要指標，并與行政主體職務升降、獎懲緊密結合起來。完整的績效評估應包括事前評估、事中評估、事后評估。事前評估即在行政決策階段，采用成本——效益分析法，綜合分析各種備選方案的預期效益現(xiàn)值與預期成本，優(yōu)化決策方案的選擇。事中評估即在行政執(zhí)行過程中，用成本—效益分析法來確保所執(zhí)行的方案達到既定的行政目標，并對方案執(zhí)行過程中人財物及時間的耗費與預測狀況進行比較和全程控制，保證在最短時間內、花費最少資源以最高質量滿足大量的社會需要。在綜合評估階段，建立以專家評估為主、參考基層群眾、下級官員以及上級領導意見的評估機制。

（四）以“三公消費”改革為切入點，規(guī)范政府行政消費行為

政府消費指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出和免費或以較低價格向住戶提供的貨物和服務的凈支出。是政府各職能部門、社會團體和其他公共事業(yè)部門等所形成的消費行為的統(tǒng)稱。規(guī)范政府消費行為，應從當前備受詬病的“三公消費”改革入手：

⒈加強對公務用車、會議、電話等支出的控制和管理。據(jù)相關資料顯示，我國每年公款吃喝在2000億元左右，公車費用在3000億元左右，公款出國（境）考察在3000億元左右，僅此三項耗資就相當于4個三峽工程。這些數(shù)字不一定精確，但足以說明問題的嚴重性。[5］因此，在公務用車方面，有條件的地區(qū)應推行公務用車的貨幣化改革，暫時不具備貨幣化改革條件的地區(qū)，應對車輛配備和購置實行統(tǒng)一管理，要嚴格車輛的編制管理，按照規(guī)定標準配車，防止單位自行購車和超標準配車。在會議費管理方面，要嚴格控制會議數(shù)量和規(guī)模，簡化會議形式，壓縮會期和人員，全面推進定點辦會，鼓勵實行無住宿會議。在電話費管理方面，各地應積極創(chuàng)造條件，推進移動通訊工具貨幣化改革。

⒉實現(xiàn)政府采購的科學化管理。政府消費行為基本是通過政府采購實現(xiàn)的。實現(xiàn)政府采購的科學化管理是規(guī)范政府消費行為、控制行政成本的有效手段。首先，應科學制定政府集中采購目錄和采購限額標準，逐步擴大集中采購目錄和分散采購范圍，把政府投資的建設工程納入政府采購范圍，對政府重要物資購買實行政府集中采購。其次，要嚴格政府采購預算管理，防止各種逃避政府采購、脫離政府采購監(jiān)控的行為。再次，要積極探索和創(chuàng)新政府采購管理的有效形式，大力推行政府采購協(xié)議供貨和定點采購等管理形式。要建立健全政府采購行為規(guī)范和責任追究制度、政府采購專家和供應商的考核評價、進入退出等管理制度，加大對采購機構考核和采購單位監(jiān)督檢查的力度。

五、建立健全政府行政成本的監(jiān)督制約機制

建立健全監(jiān)督制約機制，應該通過以下幾個途徑實現(xiàn)：

（一）加強行政管理內部監(jiān)督

行政管理內部監(jiān)督是指行政機關內部上下級之間以及專設的行政監(jiān)察、審計機關對行政機關及其公務人員的監(jiān)督。行政管理內部監(jiān)督是政府自我約束、自查自糾的行政行為；是對政府內部行政監(jiān)督機構的檢查和監(jiān)督；行政管理內部監(jiān)督是消減政府行為的失誤和偏差，提高政府效能，降低行政成本最直接、最有效的手段。具體表現(xiàn)為以審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、海關監(jiān)督和行政監(jiān)察公務員行為規(guī)范為中心的行政成本控制。加強行政管理內部監(jiān)督必須推行行政問責制和行政單位內部的層級監(jiān)督；全面推進依法行政，完善責任追究制度，將責任追究落實到每個崗位和個人；強化對重要部門、重大事項和重要崗位的監(jiān)督；加強對政府采購、政府投資的重點項目、重點工程等的監(jiān)察和專項審計；完善干部離任審計制度，增強審計機關對行政成本支出的監(jiān)督，使行政管理內部監(jiān)督成為依法、規(guī)范、高效的常態(tài)行為。

（二）重視法律監(jiān)督

法律監(jiān)督是降低行政成本的重要保證。法律監(jiān)督政府成本是指有法律監(jiān)督權的機關對法律法規(guī)條例、政策的制定、執(zhí)行和遵守等進行監(jiān)督和規(guī)范，以促進政府行政對相關法律的全面貫徹執(zhí)行。法律監(jiān)督政府成本的主體是各級人民代表大會及其常務委員會、專門司法機關、綜合管理機關和社會經(jīng)濟法規(guī)機構。法律監(jiān)督政府成本的前提和基礎在于科學完善相關的法律體系，使政府行為有法可依，使法律監(jiān)督政府成本有據(jù)可依。法律監(jiān)督政府成本的關鍵點在于發(fā)揮人大作用，變預算的軟約束為剛性約束。目前，人大的監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮，一是由于我國政府收入包括財政收入和預算外收入，大部分預算外收支都游離于預算之外，避開了人大的監(jiān)督；二是人大批準預案草案比實際執(zhí)行時間遲，預算在相當大程度上是“馬后炮”，不是“全程約束”，而且預算執(zhí)行的隨意性大，缺乏剛性約束。因此，要從根本上規(guī)范和控制行政支出，必須切實維護人大在預算審批中的法律地位，真正發(fā)揮其對政府支出的監(jiān)督作用。

（三）倡導公眾和輿論監(jiān)督

行政監(jiān)督和法律監(jiān)督在本質上屬于權力對權力的監(jiān)督。監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在的利益關聯(lián)可能導致相關機構、部門和官員規(guī)避監(jiān)督甚至達成非法交易，致使行政監(jiān)督和法律監(jiān)督失靈。在這種情況下，監(jiān)督政府行政成本的責任必須由公民和社會輿論組織來承擔。而實現(xiàn)公民和社會輿論組織監(jiān)督的前提是信息公開、政務公開、行政成本公開。應定期或不定期向公眾公布基本建設、行政經(jīng)費等社會關注的項目支出情況，保障公眾的知情權，消減監(jiān)控盲點，從而有效地保障公眾對行政支出進行監(jiān)督。此外，建立健全包括新聞媒體、社會輿論組織等在內的多層次、多渠道、網(wǎng)絡式的監(jiān)督結構，發(fā)揮監(jiān)督的整體效應，也是遏止浪費和腐敗現(xiàn)象，降低行政成本的重要途徑。

[1］[2］周鎮(zhèn)宏，何翔舟．政府成本論[M］．人民出版社，2001．

[3］溫家寶強調積極穩(wěn)妥推進農村綜合改革試點 [EB/OL］．新華網(wǎng)，2005－06－07．

[4］陳振明．公共管理學[M］．中國人大出版社，2005．

[5］ 瞭望新聞周刊 [EB/OL］．新華網(wǎng)，http：//www．XINHUANET．com，2009－06－02．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Since reform and opening，with the sustained and rapid development of China＇s economy，government administration costs have been high，far beyond the world average．The result is to increase the financial burden of funding public services，crowding，damage to the vital interests of the people，seriously affecting the administration of efficiency，competence and credibility and become an obstacle to political reform，to build a harmonious society，discordant note，as reform and development Adverse factors．Therefore，administrative cost control of the new era of social transformation can not be avoided，and urgent problem is the building of honest government，limited government，responsible government，the efficiency of the core of the government．

Key words：administrative costs；cost control；administrative supervision

On Strategy about Controlling Administrative Costs

Guan Yunzhi

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0013－04

2011－01－20

關云芝 （1964—），女，吉林九臺人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）行政科學研究所副教授，研究方向為公共管理。