我國地方行政立法監(jiān)督問題研究

□ 尹 霞，張 杰

（中國科學技術大學，安徽 合肥 230026）

我國地方行政立法監(jiān)督問題研究

□ 尹 霞，張 杰

（中國科學技術大學，安徽 合肥 230026）

在我國的立法實踐中，行政立法的數量大大超過了人大立法，所涉及的內容多與公民權益和社會生活息息相關。但地方政府在立法的過程中，極易出現(xiàn) “地方保護主義”，使得地方行政立法的權力不斷膨脹，破壞了法律體系的統(tǒng)一和有序，為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，對地方行政立法的監(jiān)督很有必要。本文分析了我國地方行政立法監(jiān)督的現(xiàn)狀和存在的問題，并就完善我國的地方行政立法監(jiān)督提出一些建議。

地方行政立法；監(jiān)督；完善

溫家寶總理在2010年8月27日召開的全國依法行政工作會議上指出：“當前社會孳生腐敗的根本原因是權力得不到有效監(jiān)督和制約。要繼續(xù)深入貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》，健全行政監(jiān)督體系和問責制度?！保?］有權力就必須有監(jiān)督，行政立法也是如此。當前，我國的地方行政立法監(jiān)督工作得到發(fā)展并取得了很大的成就，但還存在不足和有待完善的地方。只有進一步完善我國的地方行政立法監(jiān)督，才能更好地貫徹依法立法、科學立法、民主立法的精神，增強地方政府立法工作的科學性、合理性和可操作性。

一、地方行政立法監(jiān)督的概念和特征

⒈地方行政立法監(jiān)督的概念。根據行政法學理論，行政立法是指享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權力的行政主體依法定職權和法定程序制定規(guī)范性文件的活動。地方行政立法就是指享有規(guī)章制定權的地方政府依法定程序制定和頒布的具有普遍約束力的行為規(guī)則的活動。根據 《中華人民共和國立法法》（以下簡稱 《立法法》）第4章第73條的規(guī)定，享有規(guī)章制定權的地方政府主要指的是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府。

依控權論和人民主權學說，地方行政立法作為一種行政活動，也是行政權力運行的一種形式，當然就必須受到控制。因此，地方行政立法監(jiān)督是指國家立法機關、行政機關、司法機關及公民個人或組織依法對享有規(guī)章制定權的地方政府制定和發(fā)布的具有普遍約束力的行為規(guī)則的活動實施的檢查和督促行為。［2］地方行政立法作為地方行政機關的一種權力，它必須接受檢查和督促，這是由行政權力本身的特性決定的，也是權力制衡原則和人民主權原則以及行政法治理論的根本要求。學理上認為，“地方行政立法監(jiān)督”即是監(jiān)督地方行政立法的活動。監(jiān)督就有可能導致變更、撤銷原有法規(guī)、規(guī)章。從整個監(jiān)督的過程來看，啟動監(jiān)督的主體雖有可能是公民或社會組織，但學理上傾向于將地方行政立法監(jiān)督視為一種地方政府規(guī)章之間以及其與上位法之間的沖突解決機制。［3］

⒉地方行政立法監(jiān)督的特征。⑴地方行政立法的監(jiān)督主體具有廣泛性。行政立法權在本質上還是屬于行政權力，行政權力具有擴張性的特點，因此，對行政立法的監(jiān)督具有重要的理論和現(xiàn)實意義。為了保障該監(jiān)督權的有效行使，能夠行使行政立法監(jiān)督權的主體應該是廣泛的。在我國，地方行政立法監(jiān)督的主體包括國家立法機關、行政機關、司法機關，還包括國家機關外的公民和組織。

⑵地方行政立法的監(jiān)督職權具有法定性和程序性。地方行政立法監(jiān)督權是由特定的監(jiān)督主體行使的國家權力，為保證實現(xiàn)監(jiān)督地方行政立法的目的，該監(jiān)督必須依照法律規(guī)定的職權進行監(jiān)督。另外，《立法法》對行政立法監(jiān)督的權限和行使做了規(guī)定。地方行政立法監(jiān)督的運行是一個動態(tài)的過程，在這個過程中也要依法遵循一定的程序，防止權力濫用。

⑶地方行政立法的監(jiān)督對象、范圍具有特定性。地方行政立法監(jiān)督的對象是享有規(guī)章制定權的地方政府，即監(jiān)督對象是特定的。地方行政立法監(jiān)督的范圍是有權制定規(guī)章的地方政府所進行的行政規(guī)范創(chuàng)制行為，即監(jiān)督范圍也是特定的。

二、我國地方行政立法監(jiān)督的現(xiàn)狀和存在的問題

⒈我國地方行政立法監(jiān)督的現(xiàn)狀。目前，我國對地方行政立法進行了多方面、多層次的監(jiān)督，以期使地方行政立法符合法治社會建設的需要和構建社會主義和諧社會的要求。我國現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制主要由權力機關、行政機關和司法機關監(jiān)督三部分組成，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《立法法》、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱 《行政訴訟法》）、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等都對此做了相關規(guī)定。

⑴權力機關的監(jiān)督。權力機關是人民行使權力的機關，因而權力機關對地方行政立法的監(jiān)督最具權威性和廣泛性。就地方行政立法來說，全國人大及其常委會有權監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府的立法；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會有權監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法；省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大有權監(jiān)督該市人民政府的立法過程。

《立法法》對地方行政立法監(jiān)督機制的規(guī)定，主要體現(xiàn)在對政府規(guī)章的備案和審查制度上?！读⒎ǚā返?9條第4項規(guī)定：“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會和人民政府備案?！毙姓?guī)章報備的期限是在其公布后的30日內，接收備案的機關在收到立法文件后，即可主動對其進行審查監(jiān)督，根據《立法法》第92條的規(guī)定，接收規(guī)章備案的機關對報送規(guī)章的審查程序，按照維護法制統(tǒng)一的原則，由接收備案的機關制定。

⑵行政機關的監(jiān)督。因為行政機關上下級之間存在著領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，所以，上級行政機關可以對下級行政機關的行政立法活動進行監(jiān)督，這種監(jiān)督主要是通過國務院和地方各級政府改變、撤銷權的行使及各種備案審查制度和法規(guī)清理活動進行的。《憲法》第89條規(guī)定：“國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規(guī)章。”《立法法》相關條款對此也做了說明并列舉了五種不適當的規(guī)章形式。《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》對地方行政立法的備案審查制度都做了規(guī)定。

⑶司法機關的監(jiān)督。司法機關對地方行政立法活動進行監(jiān)督，主要表現(xiàn)在對地方政府規(guī)章是否合法、有效的認定和選擇適用，而并不是直接予以撤銷、變更或廢止。根據《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。在審理行政案件時，行政規(guī)章只具有參照權，即人民法院審理涉及行政規(guī)章的案件時，就要確定行政規(guī)章是否合法有效，是否越權，是否違反法定程序。若通過審查發(fā)現(xiàn)相應行政規(guī)章違法、越權或違反法定程序，就可以選擇不適用該行政規(guī)章，并可由最高人民法院送請國務院作出解釋或裁決。［4］

⒉我國地方行政立法監(jiān)督存在的問題。概括來說，我國地方行政立法監(jiān)督的主要問題是：一方面，對行政立法的司法審查制度尚未建立，同時行政機關的內部監(jiān)督與救濟極為有限；另一方面，立法機關又因其自身的功能局限，長期以來極少行使立法監(jiān)督權。

⑴地方行政立法監(jiān)督執(zhí)行情況不理想，多為被動監(jiān)督。我國的行政立法是在既無嚴格的法律制度作為基礎，又無嚴密的審查機制下發(fā)展起來的，有著先天的不足和缺陷。與中央行政立法相比，地方行政立法更容易出現(xiàn)濫用職權和違反上位法的情況，在地方行政立法過程中也更容易出現(xiàn)“部門利益”傾向。雖然我國建立了一套地方行政立法監(jiān)督機制，但監(jiān)督的執(zhí)行情況不甚理想。

首先，從理論上講，權力機關在地方行政立法監(jiān)督體系中處于首要地位，權力機關的監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。但實際上，權力機關的監(jiān)督十分有限，因為我國目前還沒有統(tǒng)一的授權法，有關權力機關對行政立法進行監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中，缺少具體的規(guī)定，可操作性差，導致權力機關很難起到監(jiān)督的作用。另外，我國現(xiàn)行的備案審查制度存在明顯的缺陷，即“備案審查”往往只起到“備案”的作用而無“審查”的功能，有明顯問題的政府規(guī)章往往難于被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。［5］依據憲法，地方各級（縣級以上）人大常委會有權對地方行政立法的整個過程進行監(jiān)督，可依職權主動撤銷與憲法、法律相抵觸的政府規(guī)章，但在實踐中，地方人大很少積極主動地履行監(jiān)督職責，致使權力機關的監(jiān)督空有其名而無其實。

其次，行政機關對地方行政立法的監(jiān)督作為一種內部監(jiān)督，是行政系統(tǒng)內部自我控制和自我糾錯的一種行政行為。但這種監(jiān)督有著其自身不可避免的缺陷，行政機關自身利益的部門性和一致性決定了行政機關的監(jiān)督往往流于形式?！读⒎ǚā返认嚓P法律雖然規(guī)定了上級政府的改變、撤銷權和地方政府規(guī)章的備案審查制度，制度本身是好的，但缺乏具體的職責范圍和實施的程序，實際可能導致各監(jiān)督主體互相推諉，怠于行使監(jiān)督權。

再次，法院對地方行政立法的監(jiān)督，表現(xiàn)為對地方政府規(guī)章是否合法、有效的認定和選擇適用上，在行政訴訟過程中，對于具體行政行為所依據的地方政府規(guī)章，人民法院只有審查權，沒有撤銷權、變更權。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，我國的司法審查對行政立法的審查只是有限的審查，人民法院對政府規(guī)章只有參照權，且行使起來阻力重重。在審判實務中，法院認為規(guī)章與上位法不一致的，一般選擇將此擱置。作為一種事后監(jiān)督，法院并沒有發(fā)揮對行政立法應有的監(jiān)督作用。［6］

⑵地方行政立法監(jiān)督缺乏整體性，監(jiān)督程序不完善。相對于國務院制定的行政法規(guī)，地方政府規(guī)章的重要性和受關注度明顯不如前者，地方行政立法雖然立法權限和立法范圍小，但對此的監(jiān)督不能沒有。我國地方行政立法監(jiān)督機制雖已建立，但該監(jiān)督機制缺乏整體性。具體來說，就是沒有明確的統(tǒng)一法予以規(guī)定和統(tǒng)一協(xié)調，權力機關的監(jiān)督、行政機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督基本上是各自履行監(jiān)督職責，形式上的監(jiān)督更多一些。在實踐中，地方人大很少積極主動地履行監(jiān)督職責。下級行政機關的許多規(guī)章一般都是在事先請示上級行政機關同意后予以制定和頒布的，上級行政機關很少對下級行政機關違法或不當的立法行為予以糾正。

根據我國相關法律規(guī)定，地方政府規(guī)章應在公布30日內報送備案，但并沒有規(guī)定接受報送的機關應在多少期限內完成備案審查。由于備案并不影響政府規(guī)章的生效，這就造成一種很奇怪的局面：一方面，地方政府規(guī)章已經生效；另一方面，接受報送的機關還沒審查或沒審查完。由于沒有規(guī)定備案審查的期限，接受報送機關的備案審查效率就大打折扣，不能很好地起到事后監(jiān)督的作用，這也影響了地方政府的立法質量。

《規(guī)章制定程序條例》第14、15條規(guī)定，地方政府規(guī)章在起草過程中，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，這里說的是“可以”而不是“應當”。不可否認，在民主法治、依法行政理念的推動下，不少地方政府制定了政府立法聽證辦法，但實際上立法聽證的數量太少并且隨意性強，缺少程序性的規(guī)定。有的地方政府舉行聽證，偏重于走形式，往往是為了新聞報道而報道，起著演示和宣傳作用。［7］

三、完善我國地方行政立法監(jiān)督的幾點建議

⒈完善地方行政立法監(jiān)督的程序，加大地方人大的監(jiān)督力度。重實體輕程序，是我國行政法的通病，行政立法監(jiān)督也不例外。“程序本身就是權力的規(guī)范化的運作方式，程序的設置和運作都要反映到對權力的規(guī)范與制約上。權力只有化解到程序之中，化解到具體的步驟、過程之中，才能成為有明確界限、有標準可資奉行的權力。”［8］因此，應完善我國地方行政立法監(jiān)督的程序，以規(guī)范地方行政立法監(jiān)督權的合法行使。

⑴設立專門的立法監(jiān)督審查機構。一般來說，對行政立法直接進行違憲審查的情形較少，更多的情況是對行政立法進行合法性審查。因此，可以考慮在享有備案審查權的各級地方人大常委會設立類似英國和澳大利亞的法定條規(guī)聯(lián)合委員會或者法規(guī)審查委員會的機構，該機構可以依職權主動對報送的地方行政立法進行審查，也可依有關國家機關、公民、法人或其他組織的申請而啟動審查活動。為了保證監(jiān)督的有效運行，該機構成員應專業(yè)化，即由具備豐富經驗的法律專業(yè)人員擔任。設立這樣一個機構，既可以集中行使立法監(jiān)督權，又可以及時總結立法監(jiān)督的經驗，推進地方行政立法監(jiān)督的進行。

⑵完善我國的備案審查制度，并設置審查的限制時間。如前所述，我國目前的備案審查制度存在一個明顯的弊端，即只有“備案”的作用而無“審查”的功能。完善備案審查制度，就是要對地方行政立法的備案審查程序做出具有可操作性的具體規(guī)定：限定備案審查機關的審查期限為3個月，并明確規(guī)定備案和不備案對應的法律后果，明確地方人大常委會對備案的立法文件予以審查的期限，并依照《立法法》的規(guī)定行使改變、撤銷權，否則將承擔相應的法律責任。這樣既可以避免接受備案的機關久裁不決，又可以提高備案審查的效率，使之真正起到監(jiān)督的作用。

⒉建立行政立法問責制，強化行政機關的內部監(jiān)督。

⑴建立行政立法問責制。行政立法問責制，主要是指行政立法主體對自己的行政立法不當或違法行為應當承擔的法律責任。由于我國沒有相應的立法問責制，地方行政立法主體就沒用行使立法權的壓力和動力，很容易出現(xiàn)越權、違憲、怠于行使職權的現(xiàn)象，也無法令其承擔相應的法律后果。而在我國的司法活動和行政執(zhí)法活動中，都有錯案責任追究制和行政執(zhí)法責任制的施行，并且都收到了良好的效果。［9］因此，有必要建立行政立法問責制，明確責任的追究主體、追究程序和應承擔的各種責任，這樣，才能使地方行政立法工作進入到一個良性的發(fā)展軌道，確保立法質量，實現(xiàn)依法立法。

⑵強化行政機關的內部監(jiān)督。在實踐中，行政機關的內部監(jiān)督是眾多監(jiān)督方式中適用最多的一種，其對行政立法監(jiān)督的影響也是最大的。行政機關的內部監(jiān)督因其方便、快捷和同質性的特點，在地方行政立法監(jiān)督機制中占有重要位置。就強化行政機關的內部監(jiān)督來說，地方行政立法主體內部的監(jiān)督主要是指規(guī)章的清理?！兑?guī)章制定程序條例》第37條規(guī)定：“國務院部門，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，應當經常對規(guī)章進行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應當及時修改或者廢止?！奔皶r清理失效廢止的、與上位法相抵觸的地方政府規(guī)章，有利于提高立法質量和保障我國法律體系的統(tǒng)一，更好地服務社會主義法治建設。

加強行政機關內部的監(jiān)督，還要強化行政機關依職權主動監(jiān)督的意識和能力，發(fā)揮行政復議程序對地方行政立法的監(jiān)督作用。即國務院要加強對地方政府規(guī)章的監(jiān)督，省級人民政府要加強對較大的市人民政府規(guī)章的監(jiān)督。另外，根據《中華人民共和國行政復議法》第7條規(guī)定，當事人在申請復議具體行政行為時一并申請審查該具體行政行為所依據的規(guī)范性文件，僅限于國務院部門和地方各級政府的規(guī)定，明確規(guī)定不包含地方政府規(guī)章。這就排除了行政相對人在申請行政復議時對地方政府規(guī)章的審查要求，為了更好地維護行政相對人的合法權益，應逐步將地方政府規(guī)章等各種行政法律文件納入到行政復議的范圍，這樣，才能更好地起到監(jiān)督的作用。

⒊仿效德國、日本建立行之有效的司法審查監(jiān)督制度。在德國，司法審查對行政立法的監(jiān)督由憲法法院和行政法院共同進行，這是其行政立法監(jiān)督機制的最大特點。這種監(jiān)督主要通過兩種方式實現(xiàn)：⑴直接審查。憲法法院直接受理當事人對法規(guī)、規(guī)章違憲的指控案件，并審查其是否符合憲法，而不是在審理其他案件時附帶審查，并且法規(guī)、規(guī)章公布后就可審查，不必等到實施中發(fā)生糾紛時才審查。⑵間接審查。行政法院在審理行政案件中附帶的審查委任立法是否越權，即當具體的行政案件涉及到法規(guī)、規(guī)章時可提起并審查。［10］

日本的司法審查制度主要取法于美國，由以日本最高法院為代表的各級法院在具體案件審理過程中，對有可能違憲的法令和行為進行附隨性審查。即原則上不能直接對法令本身進行抽象審查，而必須在處理具體的憲法訴訟案件過程中，綜合考慮多種要素，進行憲法判斷。日本憲法第81條規(guī)定：“最高法院為有權決定一切法律命令、規(guī)則或處分是否合憲的終審法院?！痹谒痉▽嵺`中，下級法院與最高法院一樣也擁有違憲審查權。在處理具體的憲法訴訟案件過程中，法律、命令、規(guī)則以及處分構成違憲審查的對象。在這里，“命令”指的就是行政機關制定的法規(guī)。［11］

制度的構建離不開借鑒與移植，行政立法強調民族性，也應注重普適性，行政立法監(jiān)督也不例外。我國和德、日兩國同屬大陸法系國家，仿效德國、日本，建立一套符合我國國情的行之有效的司法審查監(jiān)督制度非常必要，其行政立法監(jiān)督的法理基礎和合理內核可以為我所用，以便更好地完善我國的行政立法監(jiān)督。但我們在引進西方先進的行政立法監(jiān)督制度的同時，切不可忽略了“具體問題具體分析”，因為任何一項制度的有效運行都需要相應的理論和觀念為基礎以及相關制度的協(xié)調與配合。

［1］中 國 政 府 網 ［EB／OL］.http： ／／www.gov.cn／ldhd／2010－08／27／content＿1689840.htm.

［2］應松年.行政法學新論［M］.中國方正出版社，1999.

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［4童潔紅.論我國行政立法監(jiān)督機制的完善［J］.法制與社會，2007，（01）.［5］湛中樂.論對行政立法的監(jiān)督與控制［J］.國家行政學院學報，2004，（03）.

［6］劉莘.行政立法研究［M］.法律出版社，2003.

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［10］（德）哈特穆特·毛雷爾.德國行政法學總論［M］.高加偉譯.高等教育出版社，1999.

［11］（日）室井力.日本現(xiàn)代行政法［M］.吳微譯.中國政法大學出版社，1995.

（責任編輯：牟春野）

Probe into the Local Administration＇s Legislative Supervision in China

Yin Xia，Zhang Jie

In our country current legislation practice，the quantity of administrative legislation has exceeded the legislation of the National People＇s Congress greatly and it is closely bound up with the citizen＇s rights and social life.But in the process of the local administrative legislation，it is apt to present ＂local protectionism＂，which is easy to deviate from the spirit governed by law.So it is necessary to supervise the local administrative legislation.The paper will discuss these issues and make recommendations.

the local administrative legislation；supervision；perfect

D922.114

A

1007－8207（2011）05－0023－04

2011－01－10

尹霞 （1956—），女，安徽五河人，中國科學技術大學人文學院副教授，研究方向為行政法學；張杰（1986—），男，山東棗莊人，中國科學技術大學人文學院碩士，研究方向為行政法學。