試論村級(jí)債務(wù)的化解措施

□ 馮學(xué)智

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)明顯減輕，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性超前活躍，農(nóng)村的發(fā)展活力大大增強(qiáng)。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊產(chǎn)物——村級(jí)債務(wù)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程中暴露出來(lái)。由于多種因素的影響，村級(jí)債務(wù)仍然居高不下，并向多極發(fā)展成鏈狀，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。探討新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中村級(jí)債務(wù)的化解措施已成為各級(jí)政府及農(nóng)村備受關(guān)注的問(wèn)題之一。本文就化解村級(jí)債務(wù)提出以下措施。

（一）分門(mén)別類(lèi)，采取有針對(duì)性的措施，妥善處理村級(jí)歷史債務(wù)。（1）針對(duì)應(yīng)付達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)形成的債務(wù)。這類(lèi)債務(wù)產(chǎn)生的原因主要是因?yàn)樯霞?jí)政府，因此，化解這部分債務(wù)應(yīng)該由上級(jí)政府組織來(lái)解決。一是加大轉(zhuǎn)移支付力度，由中央、省級(jí)財(cái)政視情況逐年安排轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行補(bǔ)償；二是中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立消債專項(xiàng)資金，制定消債考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)村級(jí)組織積極化解債務(wù)；三是應(yīng)允許利用國(guó)家扶農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)資金償還相應(yīng)的債務(wù)，國(guó)家應(yīng)調(diào)整對(duì)扶持農(nóng)業(yè)的款項(xiàng)，把化解村級(jí)債務(wù)作為扶持農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的一個(gè)重點(diǎn)。（2）針對(duì)借款興辦集體企業(yè)形成的債務(wù)。這類(lèi)債務(wù)可以根據(jù)企業(yè)的狀況靈活解決：一是村辦集體企業(yè)還在運(yùn)行，企業(yè)有一定的經(jīng)濟(jì)收入，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，剝離出村級(jí)由于興辦集體企業(yè)借款形成的債務(wù)，劃轉(zhuǎn)給村辦集體企業(yè)，由企業(yè)承擔(dān)還款任務(wù)，減少村級(jí)債務(wù)。二是村辦集體企業(yè)現(xiàn)在已停產(chǎn)閑置，可以通過(guò)盤(pán)活資產(chǎn)和變賣(mài)資產(chǎn)的方式減少村級(jí)債務(wù)。三是村辦集體企業(yè)已被變賣(mài)，無(wú)法利用企業(yè)本身進(jìn)行化解債務(wù)，這些債務(wù)只有列入村級(jí)債務(wù)，通過(guò)其他方式解決。（3）針對(duì)建設(shè)公益事業(yè)形成的債務(wù)，一是要本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，把真正因建設(shè)公益事業(yè)形成的債務(wù)分?jǐn)偟矫總€(gè)村民的頭上。二是中央和省財(cái)政應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，安排部分轉(zhuǎn)移支付資金用于解決建設(shè)公益事業(yè)形成的債務(wù)。三是中央應(yīng)設(shè)立村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金，一通到底直到村級(jí)，消除截留現(xiàn)象。四是建議根據(jù)具體情況采取政策性豁免。（4）針對(duì)借款墊付稅費(fèi)形成的債務(wù)，實(shí)際上就是村民欠繳的那一部分稅費(fèi)，可以通過(guò)清欠的方式，把村民應(yīng)該繳納的這部分稅費(fèi)清理上來(lái)，用以消減因墊付稅費(fèi)形成的村級(jí)債務(wù)。在進(jìn)行稅費(fèi)消欠的時(shí)候，應(yīng)針對(duì)不同情況采取不同措施：對(duì)比較富裕，有還款能力的家庭，要堅(jiān)決把稅費(fèi)尾欠清理上來(lái)，在必要的時(shí)候，可以利用法律手段解決；對(duì)家庭狀況一般的家庭，要制訂還款計(jì)劃，村級(jí)組織和家庭簽訂還款計(jì)劃書(shū)，分期分批還款；對(duì)沒(méi)有還款能力的家庭，經(jīng)村民大會(huì)民主評(píng)議討論通過(guò)，可實(shí)行減免，相應(yīng)的債務(wù)可申請(qǐng)財(cái)政解決。（5）因村集體向個(gè)人或其他機(jī)構(gòu)高息借款而形成的債務(wù)，必須依照相關(guān)規(guī)定予以降息、停息處理。按照最高人民法院的相關(guān)司法解釋，民間借貸的利率“最高不得超過(guò)銀行同類(lèi)貸款利率的四倍（包含利率本數(shù)），超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)”，“出借人不得將利息計(jì)入本金謀取高利。審理中發(fā)現(xiàn)債權(quán)人將利息計(jì)入本金計(jì)算復(fù)利的，只返還本金?！彼詫?duì)于民間供貨的高息及復(fù)利，應(yīng)直接給予剝離，已支付的部分直接用于抵沖本金。（6）針對(duì)由于村官腐敗、貪污挪用公款造成的支出缺口形成的債務(wù)，在對(duì)待村官腐敗案件查處問(wèn)題上，一是要設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)電話，利用基層民眾的力量，因?yàn)樗麄兪亲钪榈?。但同時(shí)也要注意區(qū)分舉報(bào)事情的真假。二是要加大對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督檢查力度。三是要規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，切實(shí)貫徹有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度。

（二）科學(xué)界定村級(jí)組織的職責(zé)權(quán)限，明確村級(jí)組織的職責(zé)與上級(jí)的關(guān)系。加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度，改革農(nóng)村現(xiàn)行財(cái)稅體制，合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財(cái)權(quán)。在農(nóng)村，屬于國(guó)家級(jí)的公共產(chǎn)品由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，屬于各級(jí)政府范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品應(yīng)由各級(jí)政府承擔(dān)。農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)科技推廣等應(yīng)由中央政府統(tǒng)一提供。農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施（含水、電、郵、廣播電視等）建設(shè)由各級(jí)政府和農(nóng)戶共同承擔(dān)，村域范圍內(nèi)的“純地方性公共產(chǎn)品”才由村民自己提供。應(yīng)打破城鄉(xiāng)二元分割的供給體制，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給制度，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品供給。在目前村級(jí)債務(wù)一時(shí)難以消化的情況下，要確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，從中央到地方，各級(jí)政府要籌措資金，加大對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，特別是農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)收歸縣級(jí)以上政府財(cái)政承擔(dān)。要改革城市以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給而農(nóng)村以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給的二元制度，擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模，加大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)教育投入的力度，使村級(jí)組織從沉重的債務(wù)中盡快地解脫出來(lái)。

（三）盤(pán)活村級(jí)資源化解債務(wù)。目前，我國(guó)相當(dāng)一部分村莊都有一定的資產(chǎn)，機(jī)動(dòng)地、荒山、荒溝、荒地、林地、魚(yú)塘等村資源性資產(chǎn)和村組集體閑置資產(chǎn)，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過(guò)并報(bào)相關(guān)部門(mén)備案后，可進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)、租賃、發(fā)包；對(duì)過(guò)去已簽訂合同發(fā)包但未到期的項(xiàng)目，凡承包基數(shù)明顯低于群眾評(píng)估價(jià)格的，經(jīng)雙方協(xié)商可提高承包金標(biāo)準(zhǔn)，簽訂補(bǔ)充合同；對(duì)沒(méi)有合同而被無(wú)償占用的集體資源、資產(chǎn)，一律收回，重新招標(biāo)承包或拍賣(mài)使用權(quán)。上述所得收入原則上用于償還村級(jí)債務(wù)。

（四）因地制宜，大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。村級(jí)債務(wù)的最終化解，最根本的還是要靠集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各地應(yīng)結(jié)合自身資源和條件的實(shí)際，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，因地制宜地制訂和實(shí)施切實(shí)可行的招商引資方案，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加集體積累。一方面，可選擇合適的項(xiàng)目，積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；另一方面，應(yīng)積極鼓勵(lì)村民發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。這是一個(gè)非常好的辦法，村里可通過(guò)承包、租賃、入股和招商引資等形式獲得收入，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。有了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不但可用于清償舊債，更重要的是可降低村級(jí)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免沒(méi)有經(jīng)濟(jì)承受能力的大額度債務(wù)再度發(fā)生。

（五）強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是村民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是影響村級(jí)不良債務(wù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素，為了杜絕村級(jí)不良債務(wù)的增長(zhǎng)，就要進(jìn)一步強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度。一是要強(qiáng)化財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。要求在財(cái)務(wù)公開(kāi)問(wèn)題上必須做到公開(kāi)內(nèi)容全面真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間按月及時(shí)公開(kāi)，公開(kāi)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。二是要強(qiáng)化民主理財(cái)制度。成立3至5人組成的民主理財(cái)小組，定期開(kāi)展理財(cái)活動(dòng)，實(shí)施合理有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。三是強(qiáng)化支出審計(jì)制度。堅(jiān)持日常審計(jì)和年度審計(jì)相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站每月定期對(duì)各村進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。四是強(qiáng)化村財(cái)鎮(zhèn)管制度。實(shí)行民主理財(cái)小組和經(jīng)管站會(huì)計(jì)雙層監(jiān)督，并制定嚴(yán)格規(guī)范的村級(jí)財(cái)務(wù)審批制度。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，堅(jiān)決制止新增債務(wù)。各地在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中要按照中央提出的要求去做。一方面需要上項(xiàng)目的，按照“誰(shuí)上項(xiàng)目，誰(shuí)配套資金”的原則執(zhí)行，資金缺口決不能讓村級(jí)組織舉債承擔(dān)。另一方面應(yīng)正確認(rèn)識(shí)“誰(shuí)舉債，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，“負(fù)責(zé)”具有雙重性即舉債人負(fù)責(zé)和讓不得不舉債的人負(fù)責(zé)。國(guó)辦發(fā)[2005]39號(hào)文件明確指出“不得向村級(jí)組織攤派報(bào)刊、書(shū)籍征訂任務(wù)”，但現(xiàn)實(shí)中報(bào)刊攤派并沒(méi)有做到令行禁止。如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某村在村集體無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源的情況下，鎮(zhèn)政府下?lián)艽寮?jí)組織的辦公經(jīng)費(fèi)僅2000元，一年卻要舉債征訂6300元的報(bào)紙雜志。因此，必須加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為，對(duì)頂風(fēng)違紀(jì)的，要追究當(dāng)事人及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對(duì)涉嫌犯罪的必須移送司法機(jī)關(guān)處理。