原子能立法難產(chǎn)27年的立法反思

□ 劉武俊

難產(chǎn)27年的原子能法立法工作再次啟動。近日我國首屆原子能法論壇在京舉行，論壇主持人、中國政法大學(xué)教授趙威透露：“2011年4月上旬，國務(wù)院有關(guān)部門再次啟動原子能法立法工作，歷時(shí)27年、歷經(jīng)兩次擱置的原子能法草案有望2011年年底征求社會各界和相關(guān)部門的意見?！?/p>

日本核泄漏危機(jī)敲響了核安全的警鐘，也引起我國政府和公眾對核安全的深刻反思。我國在核安全和輻射安全方面一直存在法律空白，核能領(lǐng)域基本法《原子能法》立法一拖再拖27年依然沒有出臺，中國核安全法律缺位問題突出。

筆者認(rèn)為，在核安全形勢嚴(yán)峻的背景下，我國必須高度重視和積極推進(jìn)原子能立法，對核能安全監(jiān)督、核能監(jiān)管主體及責(zé)任、核事故應(yīng)急處理以及相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行全面規(guī)范。

近年來,我國核電發(fā)展已經(jīng)駛?cè)肟燔嚨溃诮ê穗娬径噙_(dá)21個(gè)。迫于全球溫室氣體減排的壓力,國家正在研究是否需要修訂原定核電運(yùn)行裝機(jī)容量2020年達(dá)到4000萬千瓦的目標(biāo)。有專家透露,2020年,我國核電裝機(jī)容量有望突破7000萬千瓦,幾乎翻了一倍。目前,在歐美核電開發(fā)陷于停滯的同時(shí),亞洲卻掀起了核電站的建設(shè)熱潮。援引國際原子能機(jī)構(gòu)的最新統(tǒng)計(jì),目前,全球在建的核電站一共有56個(gè),其中亞洲國家在建的有37個(gè),而中國就占了21個(gè)。中國作為國際原子能機(jī)構(gòu)的成員國,已是世界上核電在建規(guī)模最大的國家，但政府在監(jiān)管核安全方面的基本法律卻長期缺位。國際上幾乎所有發(fā)達(dá)國家、絕大多數(shù)發(fā)展中國家都有《原子能法》《核安全法》和類似于《核安全法》的法律。而我國在1984年開始起草的《原子能法》，至今仍處于難產(chǎn)的尷尬境地。目前，我國核能安全監(jiān)管依靠的是放射性污染防治法以及8部行政法規(guī)和一些部門規(guī)章，這與我國核能大國的地位不相稱。

早在1984年，我國就開始啟動原子能法的制定工作，但由于原子能法牽涉部門較多，部門之間存在意見分歧，難以形成共識，立法陷入停滯。1999年，相關(guān)部門組織開展了原子能立法比較研究工作，并再次成立起草研究小組將原子能法的立法工作列入工作規(guī)劃中。起草研究小組比較研究了近30個(gè)國家和地區(qū)的原子能法律制度，調(diào)研了我國核能研究、開發(fā)和利用的實(shí)際情況，但2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，立法工作再次擱置。最近幾年，盡管《原子能法》的立法民間呼聲再次高漲，但一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

核安全涉及鈾礦資源的勘探和開采、整個(gè)核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用、市場準(zhǔn)入、事故應(yīng)急、核損害賠償、法律責(zé)任等多方面，目前有關(guān)核安全的法規(guī)規(guī)章無法涵蓋上述方面且層級偏低，亟待以原子能法的形式明確核安全監(jiān)管的主體、程序及責(zé)任、核安全事故的信息公開等等，將核安全納入法治的軌道。

建議在原子能立法中，參照國際通行法則，明確一個(gè)利益相對超脫、地位相對獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)（如國家核安全局）專門進(jìn)行核安全監(jiān)管，徹底解決多頭管理、職能交叉的老問題。就核安全監(jiān)管現(xiàn)狀而言，和食品安全監(jiān)管一樣存在多頭管理的扯皮問題。僅以有關(guān)放射性的許可登記為例，目前對核設(shè)施安全的許可由隸屬于環(huán)保部的國家核安全局審管，對放射工作的許可則仍按照《放射性同位素與射線裝置放射防護(hù)條例》的規(guī)定由衛(wèi)生、公安部門審管，對貯存、處置放射性固體廢物的許可則由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門審管。一旦發(fā)生核污染事件，這種多頭管理的體制就容易出現(xiàn)相互推諉難以問責(zé)的情況。

建議在原子能立法中，重點(diǎn)落實(shí)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，解決核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律責(zé)任空白問題。核安全立法既要規(guī)定核設(shè)施營運(yùn)單位及其工作人員的法律責(zé)任，更要落實(shí)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

建議在原子能立法中，明確要求核安全事件事故不論大小一律第一時(shí)間通過媒體向公眾公布，充分滿足公眾對核安全的知情權(quán)，如有隱瞞將依法追究有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

核泄漏危機(jī)并不可怕，可怕的是對危機(jī)缺乏反思。期望核安全立法也能像核電建設(shè)一樣進(jìn)入快車道。

原子能法難產(chǎn)27年之久凸顯了立法的部門利益糾結(jié)現(xiàn)實(shí)，如何克服立法的部門利益法制化問題，顯然不僅僅是一部原子能法的問題，更是整個(gè)立法工作都要高度重視和徹底解決的現(xiàn)實(shí)問題。

近年來，司法領(lǐng)域“講大局“的聲音頗為高漲，其實(shí)調(diào)整利益格局的立法工作同樣應(yīng)該講大局，樹立超越部門利益的大局意識。

提起法治領(lǐng)域的腐敗，人們通常會想到眾矢之的的“司法腐敗”，而很少會認(rèn)識到頗具隱蔽性的立法腐敗同樣也是不容漠視的權(quán)力腐敗現(xiàn)象。相對于司法腐敗，立法腐敗的潛在危害性依然沒有引起社會各界的警惕。倘若說司法是社會正義的最后一道防線，那么立法可以視為社會正義的第一道堤壩，是法治長城的重要基石。立法部門利益法制化、立法謀私、立法“走私”等立法腐敗現(xiàn)象勢必滋生“劣法”甚至“惡法”，勢必對社會公平正義造成難以估量的戕害，這樣的立法活動只能造就動搖法治長城根基的“豆腐渣工程”，其后果不言而喻。

假若司法腐敗往往表現(xiàn)為個(gè)體性腐敗，那么立法腐敗則表現(xiàn)為典型的集團(tuán)型腐敗，是個(gè)別利益集團(tuán)謀取集團(tuán)私利而滋生的怪胎。立法中的地方或部門利益保護(hù)是立法腐敗最突出的表征，也是滋生立法腐敗的主要“病灶”。地方或部門利益保護(hù)主義在地方立法和行政立法中表現(xiàn)尤為明顯。在利益保護(hù)的驅(qū)動下，不少地方或部門都熱衷于在立法中爭權(quán)奪利，力圖通過立法這一權(quán)威手段為本部門或本集團(tuán)劃定一塊壟斷性的勢力范圍，以至某些法規(guī)規(guī)章帶有明顯的部門或集團(tuán)痕跡，立法也因此蛻變?yōu)橹\取部門或集團(tuán)私利的工具，蛻變?yōu)闉椴块T或集團(tuán)壟斷性利益保駕護(hù)航的秘密武器，法律這一典型的“公共物品”也就蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人物品”，法律的公共屬性也就蕩然無存。正是在立法的保護(hù)傘下，某些畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系被合法化，某些壟斷性的政策或長官意志冠冕堂皇地通過立法程序變?yōu)榉?。尤其是在行政立法活動中，由于行政法?guī)規(guī)章通常由相關(guān)的政府主管部門主持起草。這種所謂的立法慣例為某些行政機(jī)關(guān)利用立法謀取本部門或本集團(tuán)的私利提供了得天獨(dú)厚的機(jī)會。不少由政府部門起草的法律法規(guī)草案帶有明顯的部門利益色彩，立法決策部門往往為協(xié)調(diào)不同政府部門之間的利益沖突而煞費(fèi)苦心，這也是某些法律法規(guī)遲遲難以出臺的幕后緣由所在。

司法腐敗污染的僅是法治的水流，而立法腐敗則敗壞了法治的水源，其嚴(yán)重后果不言而喻。立法腐敗戕害了立法的民主性，更是對立法合法性和正義性的褻瀆。如何有效遏制立法腐敗現(xiàn)象，有效治理立法中的部門利益法制化問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)著手。

首先，要大力推行“開門立法”，司法活動不能搞“暗箱操作”，要實(shí)行審判公開，以民意為基礎(chǔ)的立法活動更要厲行“開門立法”，杜絕“關(guān)門立法“，讓民主的陽光驅(qū)散立法的陰霾。其次，積極推行立法回避制度，亦即凡直接涉及某部門利益的立法起草工作，該部門原則上應(yīng)當(dāng)回避，不能參與更不能主持立法起草工作。第三，推進(jìn)立法創(chuàng)新，嘗試立法招投標(biāo)新舉措。凡涉及諸多行業(yè)部門的法律的起草，不妨由立法機(jī)關(guān)公開向?qū)＜覍W(xué)者和非政府組織采取立法招投標(biāo)形式，委托中標(biāo)的地位相對超脫的專家顧問團(tuán)進(jìn)行起草。

筆者認(rèn)為，遏制立法部門利益法制化的最有效武器就是立法問責(zé)，向搞立法部門利益保護(hù)的部門亮出問責(zé)之劍。要像雷厲風(fēng)行的行政問責(zé)和司法問責(zé)一樣，高度重視立法問責(zé)，加大立法領(lǐng)域的立法問責(zé)力度，對于出現(xiàn)明顯的部門或地方利益保護(hù)傾向的法律法規(guī)（含草案），要問責(zé)有關(guān)承擔(dān)起草和審議的部門（包括立法起草部門和立法審議決策部門等），追究相關(guān)部門立法失職的法律責(zé)任。為落實(shí)立法問責(zé)制度，建議將立法問責(zé)制度明確寫進(jìn)立法法。

誠然，中國特色社會主義法律體系的形成是立法領(lǐng)域令人鼓舞的重要成就，不過，我們一定要警惕“立法部門利益法制化”這一頗具隱蔽性的幽靈，一定要清醒地認(rèn)識到立法腐敗現(xiàn)象不容低估的災(zāi)難性后果。立法工作要樹立超越部門利益的大局意識，對立法部門利益法制化問題要堅(jiān)決進(jìn)行立法問責(zé)，決不允許立法部門利益法制化污染法治的源頭！