地方人大法規(guī)立項論證機制模式探討
2011-12-24 10:41:16閆鵬濤
人大研究 2011年7期
□ 閆鵬濤
地方人大的法規(guī)立項論證工作開展已久，但作為一種機制固定下來，時間卻不長。同時因為立法法關于法規(guī)立項的規(guī)定較少，各地人大從自身工作實際出發(fā)，進行了積極探索，目前呈現(xiàn)出多元發(fā)展的趨勢。本文選擇北京、上海、重慶、廣東四地人大有關實踐進行探討，希望能進一步推動地方人大法規(guī)立項論證工作的發(fā)展和繁榮。
北京市：
北京市是從2008年開始法規(guī)立項論證實驗工作的，計劃用三年時間，逐步建立和完善法規(guī)立項論證制度[1]。
1.立項論證項目的選項。北京市人大每年立項論證的項目由市政府法制辦、市人大常委會工作機構提出，經市人大常委會法制辦和市政府法制辦協(xié)調后，報主任會議審定，列入年度立法計劃[2]。其選題范圍比較廣泛，既有常委會立法規(guī)劃中的立法項目和立法調研項目，也有市政府年度立法計劃安排的立法調研項目，還包括在執(zhí)法檢查、專項工作監(jiān)督等工作中發(fā)現(xiàn)需要通過立法解決的項目。
2.立項論證在政府階段的開展。列入常委會年度立法計劃的立項論證項目，由市政府主管部門提出立項報告，報市政府法制辦。市政府法制辦在征詢市政府領導及相關部門意見后，提出該項目是否立項的建議，報主管副市長同意后發(fā)函給常委會有關工作機構和法制辦。常委會有關工作機構收到立項意見函后，即正式開展立項論證工作。
3.立項論證在人大階段的開展。常委會有關工作機構經過立項論證，提出立項論證報告，提交常委會主任會議審定。主任會議審定立項論證報告時，由常委會有關工作機構負責人就重點問題作說明，常委會法制辦負責人就立法中的重大問題發(fā)表意見，市政府法制辦負責人列席會議并發(fā)表意見。主任會議對立項論證報告討論后決定立項、不予立項或暫緩立項。會后，常委會法制辦根據(jù)會議意見會同有關工作機構擬制立項意見書，報常委會主管領導同意后，發(fā)函市政府法制辦。市政府法制辦收到立項意見書后，對確定立項的即通知起草責任單位啟動立法調研起草工作。除特殊情況外，未經論證的立法項目不列入年度立法計劃安排審議。
上海市：
上海市的法規(guī)立項論證工作開展得較早，但到2009年才正式通過《上海市人大常委會立法項目立項論證工作試行辦法》[3]。因為上海市明確將立項論證的對象分為“擬列入下一年度立法計劃正式項目的”和“本年度立法計劃預備項目、調研項目擬轉為正式的”兩類，所以其工作程序也分為兩種。
1.對“擬列入下一年度立法計劃正式項目的”論證
立法項目建議單位自行論證。上海市的規(guī)定是立法項目建議單位應當先行開展項目論證，并向市人大常委會提交立項論證報告，同時提交法規(guī)草案建議稿。論證工作應該注重開放性和客觀性。
立項論證在人大階段的開展。對于立項論證報告，市人大有關專門委員會、常委會法工委、市政府法制辦和市政府主管部門分別進行研究協(xié)商。各方意見比較一致，認為論證比較充分的，建議列入下一年度立法計劃正式項目，由法工委匯總，提請常委會主任會議決定。各方意見不一致的，建議列入下一年度立法計劃預備項目、調研項目。常委會主任會議對建議列入年度立法計劃的正式項目逐項審議，決定是否立項。會后，法工委將同意立項的項目納入下一年度立法計劃，對不同意立項的項目，將主要意見和理由以書面形式告知市政府法制辦及有關部門。
2.對“本年度立法計劃預備項目、調研項目擬轉為正式的”論證
聯(lián)合論證。立法計劃預備項目、調研項目的來源主要是在立項報告論證時各方意見不盡一致的項目。如果這些項目要進入正式立法項目，必須取得各方意見的一致。解決這一問題的辦法就是組織聯(lián)合論證組再次論證。聯(lián)合論證組主要由常委會有關委員會、法工委、市政府法制辦、市政府主管部門相關負責人、市人大代表和立法及相關領域專家組成。聯(lián)合論證組經論證提出是否立項的意見，由法工委匯總，提請主任會議決定。主任會議對建議轉為年度立法計劃的正式項目逐項審議，決定是否立項。會后，法工委將同意立項的項目納入下一年度立法計劃，對不同意立項的項目，將主要意見和理由以書面形式告知市政府法制辦及有關部門。
重慶市：
重慶市有關法規(guī)立項論證的規(guī)定主要體現(xiàn)在《重慶市地方性法規(guī)立項若干規(guī)定》[4]中，其特點是法規(guī)立項論證、立法規(guī)劃和年度立法計劃結合得較為緊密，程序上不易分開。
1.立項論證項目的選項。重慶市立法論證項目主要來源于在編制五年立法規(guī)劃和年度立法計劃時，法規(guī)提案機關廣泛征集的立法建議項目。市政府和市人大有關專門委員會在確定征集的立法建議項目是否作為立項論證項目時要相互征求對方意見。
2.法規(guī)提案機關自行論證。對于擬列為或追加為五年立法規(guī)劃的審議項目和年度立法計劃的審議項目、預備項目，法規(guī)提案機關開展立項論證，形成立項論證報告，報送市人大常委會，并抄送有關專門委員會和常委會工作機構。
3.立項論證在人大階段的開展。立項論證報告由常委會法工委匯總后，由法工委會同有關專門委員會、常委會工作部門、市政府法制辦及其他相關部門進行論證評估，形成是否立項的建議意見，并擬定五年立法規(guī)劃草案和年度立法計劃草案，交市人大法制委審議。法制委對規(guī)劃、計劃草案審議后，報常委會主任會議決定。凡論證各方意見一致，且符合有關原則的項目，即納入五年規(guī)劃[5]或年度立法計劃。
廣東?。?/h2>
廣東省有關法規(guī)立項論證的規(guī)定主要體現(xiàn)在《廣東省地方性法規(guī)立項工作規(guī)定（試行）》中[6]，其特點同樣是作為立法工作環(huán)節(jié)的立項論證獨立性相對不強。
1.立項論證項目的選項。廣東省的立項論證項目同樣來自廣泛征求的立法建議項目。其中由省人大代表、常委會組成人員以及各政黨、社會團體、企事業(yè)組織、公民提出的立法建議項目由省人大各專委會、常委會工作委員會先行研究，提出是否需要立項論證的意見。省政府各部門、機構提出的立法建議項目則由省政府法制辦先行研究，提出是否需要立項論證的意見。
2.立項論證在人大階段的開展。立法建議項目需要進行立項論證的，項目建議人應將立項建議說明和相關資料提交常委會法制工作機構。由常委會法制工作機構組織召開會議對立法建議項目進行立項論證。參加立項論證會的包括省人大代表、專門委員會成員、常委會工委負責人、立法顧問、相關領域專家和省政府法制辦負責人。召開立項論證會時，項目建議人到會說明情況，回答問題。會后，常委會法制工作機構制作論證會報告，印發(fā)常委會主任會議，作為常委會確定立法規(guī)劃和年度立法計劃的參考材料。同時，常委會法制工作機構根據(jù)論證情況，擬定立法規(guī)劃草案和年度立法計劃草案，經法制委審議后報常委會主任會議，向常委會報告。
作為立法工作改進的一項重要舉措，法規(guī)立項論證的意義和目的是比較明確的。即通過論證，在源頭提高立法質量，節(jié)約立法成本，同時進一步強化人大在立法工作中的主導地位。良好意愿的實現(xiàn)有賴于良好的機制設計，本文試就四地人大的探索做一簡單比較探討。
從基本程序來看，四地都是由項目建議單位（人）向人大常委會法制工作機構提供必要的材料（立項報告或立項論證報告或立項建議說明），由人大專門委員會、常委會法制工作機構、政府法制部門、政府有關部門分別論證、協(xié)商后（具體組織形式不一，有的地方加上省市人大代表及有關專家），提出意見，經人大常委會法制工作機構匯總后（有的地方增加法制委審議環(huán)節(jié)）提請主任會議決定（提請決定的對象有的是立項論證報告，有的是立法規(guī)劃、計劃草案）。
通過上段括號內的說明，就可知道四地人大的探索在最基本的程序之外，有著太多的不同。因此，在實現(xiàn)論證目的，提高立法質量，強化人大立法主導地位的效能方面也各有差異。
以北京為例，可以說，北京市人大在實現(xiàn)法規(guī)立項論證程序化、實體化，發(fā)揮人大主動性，強化人大立法主導地位方面規(guī)定最為具體徹底。從體例上看，北京市人大將法規(guī)立項論證從立項工作中獨立出來，制定專門的規(guī)定進行規(guī)范。從具體規(guī)定來看，北京明確將立項論證項目列入常委會年度立法計劃，而該法規(guī)草案的審議則依其成熟與否安排在下一年度立法計劃中，如此一來無論時間上、空間上都極大強化了法規(guī)立項論證的獨立性，使其真正成為立法工作的一個前置必須環(huán)節(jié)。又如，北京市人大明確將立項論證報告作為主任會議審定的對象[7]，同時詳細規(guī)定了三種不同的決定結果并在實踐中加以執(zhí)行[8]，都表明了立項論證在北京市人大立法中的重要地位和作用。另外，與其他三省市明顯不同的是，北京市人大對立法建議項目在政府內循環(huán)也進行了涉及，同時強調在收到市人大的立項意見書后政府部門方能啟動法規(guī)調研起草工作[9]，市人大常委會工作機構派專人參與起草工作，落實主任會議的立項意見，如對立項意見書中內容做重大調整的需向主任會議報告等，均凸顯了北京市人大在構建大立法格局方面的努力，一定程度上也凸顯了北京市人大在地方立法工作中的強勢主導地位。
上海的亮點則在于提出了“聯(lián)合論證”。其前提是有意識地將“擬列入下一年度立法計劃正式項目的”和“本年度立法計劃預備項目、調研項目擬轉為正式項目的”區(qū)分開來[10]，其中“擬列入下一年度立法計劃正式項目的”是立項論證的主要部分，“本年度立法計劃預備項目、調研項目擬轉為正式項目的”則是次要補充部分。在二者分開的基礎上，上海市人大提出了兩種不同的論證組織辦法。前一辦法是常委會有關委員會、法工委、市政府法制辦、市政府主管部門分別進行研究，并進行協(xié)商。各方意見一致，認為論證比較充分的，建議列入下一年度立法計劃正式項目。而后一辦法則是由人大有關專門委員會和常委會法工委按項目組建，市政府法制辦和主管部門分管負責人僅僅是參與其中，而且增加了人大代表和專家學者的比重，并具體規(guī)定了人數(shù)。比較這兩種組織辦法，即可看到人大在其中的地位作用各不相同?？梢哉f，通過對法規(guī)立項論證項目有意識的區(qū)分，上海市人大在立項論證過程中強化人大主導方面開了一個口子，如果能夠將聯(lián)合論證組的組織方式擴大到所有立法論證項目，必將進一步增強人大在地方立法中的主導地位[11]。
相對北京、上海來說，重慶和廣東的實踐就顯得有些中規(guī)中矩。法規(guī)立項論證和立法規(guī)劃、年度立法計劃制定結合得過于緊密，實際的論證過程在主任會議審定立法規(guī)劃、年度立法計劃之前已經結束。其中比較有特色的是廣東關于立項論證會的組織，在省人大專門委員會、常委會工委和省政府法制辦提出是否需要進行立項論證意見的基礎上，由常委會法工委組織召開立項論證會，項目建議人到會說明情況、回答問題，省政府法制辦負責人參與其中，會后形成論證會報告。這種論證會組織形式在一定程度上確保了人大的主導地位，但由于組織形式集中、時間較短[12]，難以對建議項目開展全面充分的論證，同時論證會報告僅僅以主任會議的參考資料形式出現(xiàn)，也降低了論證的權威性。
比較四地人大在法規(guī)立項論證工作中的實踐，還存在很多差異。它標志著四地人大不同的探索方向，也在一定程度上反映著四地不同的政治生態(tài)。但推動立法民主化、科學化，進一步增強人大對立法議題前置的把握是肯定的。他山之石可以攻玉，相信通過對其他省市人大在法規(guī)立項論證工作中實踐探索情況的了解和把握，各地能夠在大的方向和小的環(huán)節(jié)設計上進一步改進我們的法規(guī)立項論證工作，真正有效地節(jié)約我們有限的立法資源，投入到更加需要的社會主義民主法治建設中來。
注釋：
[1]本段材料主要參考北京市《關于開展法規(guī)立項論證實驗工作的意見》和《法規(guī)立項論證實驗工作指引》（2010年3月修訂稿）。
[2]論證完畢后的項目進入起草、審議階段，一般是在下一年度，列入下一年度立法計劃。這樣一來，北京市的立法計劃實際上較其他省市增加一塊“計劃論證項目”。
[3]2009年8月26日上海市十三屆人大常委會第三十五次主任會議通過。
[4]2010年10月14日重慶市三屆人大常委會第四十五次主任會議通過。
[5]五年立法規(guī)劃還需報市人大常委會批準。
[6]本段材料主要參考《廣東省地方性法規(guī)立項工作規(guī)定（試行）》，2008年12月18日廣東省人民代表大會常務委員會主任會議通過。
[7]廣東省的立項論證會報告僅僅作為制定立法規(guī)劃和計劃時的參考資料印發(fā)主任會議。
[8]2008年6項立法論證項目，5項同意立項，1項暫緩立項。2009年13項立法論證項目，8項同意立項，2項暫緩立項，3項不予立項。要知道，北京市人大關于不予立項的定義是原則上本屆內不再考慮該項目立法。
[9]一般意義上講。
[10]其他三省市對這一點都沒有作出區(qū)分。
[11]關于上海市人大作這一區(qū)分的實際目的，可能難以體察，也許僅僅是為了工作的便利。但從實際效果而言，如能意識到這種組織形式的差別并加以利用，對推動人大在立法工作中的主導地位不無裨益。
[12]以廣東省2008～2012年立法規(guī)劃論證會為例，2008年12月4日至5日，省人大各專門委員會、常委會工作機構和省政府法制辦、省人大代表、省人大立法顧問分三組對120項法規(guī)建議進行了論證。
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