新形勢下上海市域城鎮(zhèn)體系及新城建設(shè)

張 捷 ,趙 民 ,馬 梅

(1.同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院, 上海200092;2.上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 上海200092;3.上海市發(fā)展和改革委員會(huì), 上海200003)

歷史實(shí)踐表明, 新城建設(shè)是20 世紀(jì)各大都市轉(zhuǎn)變強(qiáng)核單中心結(jié)構(gòu)、疏散中心城區(qū)人口與就業(yè)壓力的有效手段;在一些國家,新城建設(shè)甚至具有國策的地位.從國際經(jīng)驗(yàn)來看,可以歸納以下若干新城建設(shè)的關(guān)鍵要素和動(dòng)力機(jī)制:①區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)下的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化;②法律保障和政策指引下的新城建設(shè);③實(shí)現(xiàn)獨(dú)立與相對自我平衡;④以大容量軌道網(wǎng)絡(luò)來支撐新城開發(fā);⑤高品質(zhì)的環(huán)境建設(shè)[1].

1 上海城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的演進(jìn)

1 .1 上海城鎮(zhèn)體系與新城規(guī)劃建設(shè)的歷程

1 .1.1 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

建國后,上海經(jīng)歷了市區(qū)邊緣工業(yè)區(qū)、工人新村、工業(yè)衛(wèi)星城、衛(wèi)星城等若干有計(jì)劃的郊區(qū)建設(shè)階段.2001 年5 月國務(wù)院批復(fù)的《上海城市總體規(guī)劃(1999 —2020 年)》提出了“將原總體規(guī)劃的縣城和部分衛(wèi)星城調(diào)整為新城” ,并確定了“多軸、多層、多核” 的市域空間結(jié)構(gòu),其中“多核” 即為中心城和新城組成的城鎮(zhèn)空間體系.之后,上海市“十五” 規(guī)劃提出以“一城九鎮(zhèn)” 為郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)的示范,“一城” 即松江新城,九鎮(zhèn)為安亭鎮(zhèn)、羅店鎮(zhèn)、朱家角鎮(zhèn)、楓涇鎮(zhèn)、浦江鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)、周浦鎮(zhèn)、奉城鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn).

2006 年1 月,上海市“十一五” 規(guī)劃綱要提出了“1966” 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃.即“1” 個(gè)中心城——上海市外環(huán)線以內(nèi)600 km2左右的區(qū)域;“9” 個(gè)新城——寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、南橋(奉賢)、金山、城橋(崇明)新城以及臨港新城,規(guī)劃總?cè)丝诩s540 萬左右.此外,“6” 和“6” 分別指60 個(gè)新市鎮(zhèn)、600 個(gè)中心村.即從人口產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、土地集約利用和基礎(chǔ)設(shè)施合理配置角度,集中建設(shè)60 個(gè)左右相對獨(dú)立、各具特色、人口在5 萬人左右的新市鎮(zhèn),其中對于資源條件好、發(fā)展?jié)摿ψ愕男率墟?zhèn),人口規(guī)模按照10～15 萬規(guī)劃;中心村是農(nóng)村基本居住單元,也是郊區(qū)“三個(gè)集中” 推進(jìn)的關(guān)鍵問題,將對分散的自然村適度歸并,合理配置公共設(shè)施.

總體上看,歷來上海城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要謀劃全市域的均衡發(fā)展,并針對中心城區(qū)進(jìn)行工業(yè)疏解和人口疏解.

1.1.2 新城建設(shè)效果

“一城九鎮(zhèn)” 規(guī)劃建設(shè)示范和“ 1966” 城鎮(zhèn)體系體現(xiàn)了對郊區(qū)發(fā)展的重視, 但城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃預(yù)期和建設(shè)實(shí)效的差距較大.中心城區(qū)的建設(shè)用地及工業(yè)用地均呈現(xiàn)向外大幅度擴(kuò)散的趨勢;從1997 —2008 年新增的居住用地與工業(yè)用地的變化(圖1)來看, 兩者空間趨勢基本呈反向擴(kuò)張, 生活與就業(yè)空間的契合度較低, 說明就業(yè)崗位與居住疏散嚴(yán)重不匹配.隨著中心城區(qū)的功能結(jié)構(gòu)性調(diào)整以及城鄉(xiāng)隔閡的消除, 這種勢態(tài)有進(jìn)一步趨重的可能.

圖1 上海1997—2008 年新增居住、工業(yè)用地分布Fig.1 Distribution of the increasing residential land and industrial land in Shanghai

究主要原因, 一是“ 一城九鎮(zhèn)” 片面強(qiáng)調(diào) “國際化” 的住宅建筑形態(tài), 而 “1966” 城鎮(zhèn)體系中的各新城產(chǎn)業(yè)功能定位不清晰;二是部分新市鎮(zhèn)選址偏離主要交通干線, 不利于人口集中;三是公共交通網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)向非常偏重中心城區(qū), 尤其是軌道交通在規(guī)劃上僅考慮中心城區(qū)放射, 導(dǎo)致郊區(qū)公交的先天不足與中心城區(qū)的公交壓力劇增[2](圖2 、圖3);四是公共服務(wù)配套跟不上, 郊區(qū)城鎮(zhèn)無法留駐居住人群.

圖2 上海市12 h 機(jī)動(dòng)車交通量[2]Fig.2 12-hour vehicle traffic of Shanghai

1.1.3 空間發(fā)展態(tài)勢

2006 年的現(xiàn)狀城市建設(shè)用地(圖4)總量(約2 580 km2)已經(jīng)超過《 上海市城市總體規(guī)劃(1999 —2020)》至2020 年的規(guī)劃 規(guī)模(約2 000 km2).新城發(fā)展速度開始加快, 但“反磁力” 作用仍不明顯.城市空間形態(tài)呈現(xiàn)沿浦江帶狀發(fā)展, 沿滬寧、滬杭方向呈圈層與軸線發(fā)展;并出現(xiàn)了以中心城區(qū)以西地區(qū)為主的大量位于規(guī)劃區(qū)外的城市建設(shè)用地[3].

圖3 上海市公交流量分配[2]Fig.3 Bus flow distribution of Shanghai

圖4 2006年上海市土地使用現(xiàn)狀Fig .4 Land use status in Shanghai, 2006

1.2 上海城鎮(zhèn)體系建設(shè)的主要問題

1.2.1 缺乏富有前瞻性的區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌

近10 年來,上海的城市總體戰(zhàn)略思路基本停留在“中心城區(qū)搞服務(wù)業(yè),體現(xiàn)繁榮繁華” 及“郊區(qū)搞制造業(yè), 體現(xiàn)實(shí)力” 的兩元?jiǎng)澐蛛A段, 郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)并未真正被納入城市發(fā)展的戰(zhàn)略主體.主要原因是對郊區(qū)新城在長三角區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的地位和作用缺乏高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略性考慮.

1 .2.2 城鎮(zhèn)定位模糊、產(chǎn)業(yè)支撐乏力

2001 版上海市城市總體規(guī)劃對各新城在“多軸” 中的地位、新城之間的功能錯(cuò)位與協(xié)同關(guān)系等關(guān)鍵問題并未予以明確.“1966” 城鎮(zhèn)體系中的新城、新市鎮(zhèn)的選址反映了以行政區(qū)為主導(dǎo)的靜態(tài)和均衡的空間布局思想.一方面,鎮(zhèn)級與村級體系呈平均主義下的“遍地開花”;另一方面,新城與新市鎮(zhèn)規(guī)劃體系的“等級” 級差不大, 難以培育具有區(qū)域影響力和輻射力的郊區(qū)新城.

1 .2.3 實(shí)際建設(shè)與規(guī)劃藍(lán)圖的日益背離

《上海城市總體規(guī)劃(1999 —2020)》確定的“環(huán)、楔、廊、園” 等綠地已被不同程度地侵占,進(jìn)一步實(shí)施或是彌補(bǔ)的難度均較大.各新城都出現(xiàn)了大規(guī)模用地?cái)U(kuò)展(圖5)[3],但無論是人口導(dǎo)入規(guī)模還是建設(shè)用地增長幅度都遠(yuǎn)不如中心城近郊區(qū).郊區(qū)新城在吸引中心城區(qū)人口疏散上沒有起到規(guī)劃預(yù)期的 “反磁力” 作用.

圖5 上海1997—2006年城市建設(shè)用地空間分布變化情況Fig .5 Changing situation of urban construction land distribution in Shanghai in 1997—2006

1.2.4 空間發(fā)展的政策和運(yùn)作機(jī)制不協(xié)調(diào)

從政策角度探究,新城建設(shè)存在著與《上海城市總體規(guī)劃(1999 —2020)》目標(biāo)結(jié)合度不夠的問題.在運(yùn)作方面,臨港新城管委會(huì)為市政府派出機(jī)構(gòu), 其開發(fā)機(jī)制較為有效;松江新城采用政府推動(dòng)、市場化運(yùn)作,先后建立了松江新城建設(shè)發(fā)展有限公司等5 個(gè)開發(fā)實(shí)體和社區(qū)管理機(jī)構(gòu),整體推進(jìn)、邊建邊管, 從而形成了多元投資體制和商業(yè)化開發(fā)城市的機(jī)制,推進(jìn)速度較快;然而,其余大多數(shù)新城的開發(fā)實(shí)際多是微觀層面的操作, 深受區(qū)縣管理層次的局限, 致使新城開發(fā)定位進(jìn)一步降低,推進(jìn)較慢.

2 上海市域城鎮(zhèn)規(guī)劃體系調(diào)整和新城建設(shè)的總體思路

目前,上海基本仍是中心獨(dú)大的“內(nèi)聚式” 城市結(jié)構(gòu)(圖6).這一勢態(tài)亟待扭轉(zhuǎn), 廣闊的郊區(qū)謀劃(圖7)勢在必行.一方面,為了鞏固在長江三角洲中的龍頭地位,上海郊區(qū)新城必須盡快發(fā)育成為功能綜合且相對獨(dú)立的中等城市.另一方面, 郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)將是“后世博” 時(shí)代的城市發(fā)展動(dòng)力的主要來源;建設(shè)國際金融中心、貿(mào)易中心及航運(yùn)中心等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的配合.

圖6 上海目前的規(guī)劃與發(fā)展態(tài)勢Fig.6 Planning and development of Shanghai

圖7 上海未來的多中心結(jié)構(gòu)示意[4]Fig.7 Sketch map of Shanghai' s future multi-core structure

2.1 總體思路

響應(yīng)《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的“ 一核六帶” 區(qū)域發(fā)展總體布局與城鎮(zhèn)體系整體發(fā)展思路,對上海市域城鎮(zhèn)體系提出相應(yīng)調(diào)整思路(圖8).

圖8 本研究建議的上海大都市區(qū)“一核兩軸多心” 空間結(jié)構(gòu)Fig.8 Schematic diagram of the proposed structure pattern of Shanghai metropolis

2 .1.1 構(gòu)建不同區(qū)域?qū)虻摹岸际袇^(qū)”

劃分上海市為中心都市區(qū)(中心城區(qū)、寶山和閔行以及原浦東新區(qū))、臨蘇浙都市區(qū)(包括嘉定、青浦、松江)、沿海都市區(qū)(包括崇明、浦東的南匯部分、奉賢和金山)等3 大都市板塊,建立起新形勢下應(yīng)對不同的區(qū)域競爭格局的城鎮(zhèn)體系基礎(chǔ).

2.1.2 促成國家級戰(zhàn)略“聚合軸”

分別沿滬寧滬杭、沿海呈弓形發(fā)展西部區(qū)域級戰(zhàn)略“聚合軸” 和東部國家級戰(zhàn)略“聚合軸” .規(guī)劃應(yīng)力求將新城、重要新市鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)密集區(qū)納入兩大“聚合軸” ,在國家高鐵、城際鐵路、城市軌道交通等大容量快速交通的有力引導(dǎo)與支撐下, 呈點(diǎn)軸串聯(lián)狀地緊湊密集發(fā)展;其他地域的發(fā)展點(diǎn)則呈相對獨(dú)立狀態(tài),但必須有較便捷的區(qū)域交通聯(lián)系.

2.1.3 創(chuàng)建“一核多心” 的城鎮(zhèn)格局

基于都市區(qū)劃分和戰(zhàn)略“聚合軸” 的規(guī)劃思路,重整劃分市域城鎮(zhèn)體系格局.“一核” 包括中心城區(qū)、寶山新城與閔行新城,“ 多心” 則分為:綜合性新城(嘉定新城、松江新城和臨港新城)、公交導(dǎo)向開發(fā)(transit oriented development,TOD)區(qū)域級樞紐(虹橋樞紐與浦東空港樞紐)、專業(yè)化新城(青浦新城、崇明城橋新城和奉賢南橋新城)及TOD 重要新市鎮(zhèn)等四大城市空間形態(tài).

2.2 基于區(qū)域視角的新城發(fā)展思路

2.2.1 臨蘇浙都市區(qū)的郊區(qū)城鎮(zhèn)

鑒于虹橋樞紐的地位及潛在“能量”,應(yīng)突出其對嘉定、松江、青浦三地新城和新市鎮(zhèn)等建設(shè)的“統(tǒng)領(lǐng)” 地位.總體上, 對綜合性新城進(jìn)行規(guī)模和能級提升,培育TOD 重要新市鎮(zhèn)為地方公共中心,縮減中心鎮(zhèn)、中心村層級, 加強(qiáng)新城集聚.具體包括:①“以虹橋樞紐為核心” ,以建設(shè)虹橋樞紐、嘉定、松江三大西部“副都心” 為目標(biāo);②培育青浦新城,強(qiáng)化其城鎮(zhèn)特色并滿足地方發(fā)展需求;③整合沿滬杭、滬寧聚合軸的城鎮(zhèn)密集發(fā)展區(qū), 重點(diǎn)培育位于聚合軸上的重要新市鎮(zhèn)和TOD 重大節(jié)點(diǎn);④明確城鎮(zhèn)體系中所涉的中心鎮(zhèn)、中心村的規(guī)劃建設(shè)思路.

2.2.2 沿海板塊的郊區(qū)城鎮(zhèn)

以沿?！熬酆陷S” 為依托, 根據(jù)不同交通地位與發(fā)展基礎(chǔ),明確浦東空港樞紐、臨港新城、奉賢南橋新城、金山新城、崇明新城的發(fā)展建設(shè)思路, 形成東部沿?！熬酆陷S” 上“ 多心” 差別化定位發(fā)展.具體包括:①提升浦東空港樞紐的地位, 規(guī)劃為東部的專業(yè)化“副都心” ;②配合高端制造業(yè)集聚浦東與國際航運(yùn)中心建設(shè)的發(fā)展優(yōu)勢, 逐步增強(qiáng)臨港新城的地位與能級,發(fā)展為東部的“副都心” ;③崇明新城要堅(jiān)持生態(tài)島嶼的定位和特色, 奉賢南橋新城要體現(xiàn)郊區(qū)休閑城鎮(zhèn)的定位特色;④考慮到沿海岸線區(qū)域的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)相對西線不足的條件, 南匯、金山、崇明部分保留原“1966” 城鎮(zhèn)體系的安排, 但應(yīng)增加產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)的數(shù)量, 并關(guān)注郊區(qū)新城發(fā)展所必需的公共服務(wù)設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、就業(yè)崗位等關(guān)鍵要素的配置內(nèi)容及其途徑.

2 .2.3 中心城區(qū)及其延伸區(qū)

閔行新城、寶山新城在空間上早已與中心城區(qū)結(jié)成為一體,客觀上有可能、也有需求建成近郊南北延伸的“副都心”,同樣要堅(jiān)持交通軸線導(dǎo)向下的多能級、差別化發(fā)展.一方面, 依托城市軌道交通走廊整合城市建設(shè)密集區(qū), 取消“1966” 體系中的原新市鎮(zhèn)和中心村建設(shè)層次;另一方面, 加強(qiáng)城市軌道交通沿線的TOD 重大節(jié)點(diǎn)培育.

2 .2.4 新市鎮(zhèn)的格局與建設(shè)

從空間態(tài)勢看,“ 1966” 城鎮(zhèn)體系中的若干新市鎮(zhèn)緊鄰中心城區(qū), 其規(guī)劃實(shí)施必將誘發(fā)中心城區(qū)的進(jìn)一步蔓延,與緊湊發(fā)展的既定目標(biāo)形成了悖論.因此,應(yīng)該對這些新市鎮(zhèn)的規(guī)劃加以重新研究和定位,尤其是要對發(fā)展規(guī)模做出必要調(diào)整.建議將月浦、羅店、江橋、華漕、新橋分別納入臨近的“副都心” ,不應(yīng)再單獨(dú)擴(kuò)大建設(shè);浦江、周浦、唐鎮(zhèn)、曹路則應(yīng)縮減規(guī)劃規(guī)模,并結(jié)合交通規(guī)劃, 大幅提高TOD 節(jié)點(diǎn)附近的土地利用率, 并藉以釋放周邊地區(qū)的開發(fā)壓力,使得近郊能夠保留一部分綠地.

2 .3 上海市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和建設(shè)的推進(jìn)策略

上海市域城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃和建設(shè)的推進(jìn), 既要基于總攬全局的考量和合理的空間發(fā)展戰(zhàn)略, 更需要有實(shí)施的路徑和措施.

(1)穩(wěn)定的政策與制度化的實(shí)施保障.為了將郊區(qū)新城建設(shè)納入到上海城市發(fā)展的核心戰(zhàn)略, 市級主體要站在全局高度謀劃新城的發(fā)展戰(zhàn)略及強(qiáng)化規(guī)劃的落實(shí);積極探索, 形成市級統(tǒng)籌、市區(qū)聯(lián)手的新型開發(fā)建設(shè)的體制和機(jī)制.可借鑒發(fā)達(dá)國家大都市新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn), 制定《上海新城(新市鎮(zhèn))開發(fā)建設(shè)管理?xiàng)l例》等法規(guī),將新城開發(fā)的規(guī)劃建設(shè)方針制度化, 使建設(shè)主體、資金籌措、開發(fā)程序、建設(shè)管理等事宜得以明確規(guī)定, 從而使郊區(qū)城鎮(zhèn)化及新城建設(shè)具有堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ).

(2)增加市郊快軌,彰顯郊區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢.以疏散中心城區(qū)人口與就業(yè)壓力為宗旨, 以未來城市建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)扶持郊區(qū)發(fā)展為準(zhǔn)則,建議增加2 條“C” 狀的市郊快軌, 即大站距的郊區(qū)軌道交通快速線路(圖9).線路設(shè)站基本以副都心、地方公共中心及規(guī)模較大的新市鎮(zhèn)為原則.其中, 內(nèi)線聯(lián)系寶山新城、嘉定新城、徐涇鎮(zhèn)、虹橋樞紐、閔行新城、浦江、周浦、川沙鎮(zhèn)、浦東空港樞紐;外線聯(lián)系羅涇鎮(zhèn)、外岡鎮(zhèn)、嘉定新城、朱家角鎮(zhèn)、青浦新城、松江新城、朱涇鎮(zhèn)、金山新城、南橋新城、惠南鎮(zhèn)、臨港新城.具體選線應(yīng)根據(jù)實(shí)際開發(fā)調(diào)整.

圖9 本研究建議的上海市市郊快軌的規(guī)劃線路Fig .9 The proposed planning lines for Shanghai' s suburb railways

(3)重點(diǎn)建設(shè)城市 “副都心”,引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)社會(huì)事業(yè)、重大項(xiàng)目和重要知名企業(yè)向“副都心” 配置.在實(shí)施層面,一是要積極轉(zhuǎn)移中心城區(qū)的存量人口至郊區(qū)新城,二是注重將進(jìn)入上海的增量人口“ 截留” 在郊區(qū)新城或新市鎮(zhèn), 三是嚴(yán)格控制中心城區(qū)外環(huán)線附近的城鎮(zhèn)規(guī)模, 避免新一輪的中心城區(qū)“ 攤大餅” 現(xiàn)象.根據(jù)郊區(qū)新城在長三角區(qū)域城市體系中的作用及與上海中心城區(qū)的關(guān)聯(lián)作用, 對人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)體系和重點(diǎn)行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)配置、行政建制模式和政策特點(diǎn)進(jìn)行分類,在公共資源配置及發(fā)展引導(dǎo)上采取相應(yīng)對策.主要為:①加大市級優(yōu)質(zhì)社會(huì)事業(yè)資源統(tǒng)籌力度.②推動(dòng)重大市級功能性項(xiàng)目在副都心布局.③合理引導(dǎo)國內(nèi)外高端知名企業(yè)落戶在副都心.

(4)建立高效的“ 中觀鏈接結(jié)構(gòu)” .高效的中觀鏈接結(jié)構(gòu)[5]是實(shí)現(xiàn)人口、就業(yè)、空間擴(kuò)張同步化的關(guān)鍵.因此, 需要及時(shí)改正上海目前城市軌道交通站點(diǎn)設(shè)置與高密度緊湊型土地開發(fā)基本脫節(jié)的詬病.中心城、新城、新市鎮(zhèn)具有不同的中觀層面空間結(jié)構(gòu).中心城軌道交通站點(diǎn)密集,在地鐵車站周邊適宜的步行范圍內(nèi), 以各個(gè)地鐵車站為中心形成了若干個(gè)開發(fā)節(jié)點(diǎn), 這些開發(fā)節(jié)點(diǎn)上形成高密度的商務(wù)或商業(yè)中心,由這些中心形成多中心網(wǎng)絡(luò)狀的中觀組織結(jié)構(gòu).新城或新市鎮(zhèn)一般以地鐵站為中心, 利用巴士或輕軌來組織接駁交通,使整個(gè)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)都能享受到地鐵的便利.

3 結(jié)語

全球大都市及區(qū)域的空間發(fā)展的普遍規(guī)律是從中心城市的單核心轉(zhuǎn)向區(qū)域的多中心、從層級聯(lián)系轉(zhuǎn)向扁平網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系.新城規(guī)劃建設(shè)也經(jīng)歷了從依附于單核大城市的衛(wèi)星城、半獨(dú)立衛(wèi)星城階段, 到相對獨(dú)立的新城階段, 再到大都市多中心空間的綜合性新城階段.上海中心城市過于向心集聚的單中心強(qiáng)勢發(fā)展已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的國際發(fā)展形勢與區(qū)域整體發(fā)展需求.著眼宏觀、立足區(qū)域、積極扶持郊區(qū)城鎮(zhèn)尤其是新城與重要新市鎮(zhèn)的建設(shè)將是上海 “后世博” 時(shí)代的城市發(fā)展的主要推動(dòng)力, 不僅需要更多的實(shí)質(zhì)性物質(zhì)建設(shè)投入到郊區(qū)建設(shè)中去, 更應(yīng)建立良好的政策與制度環(huán)境為上海城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供健全的法制保障.

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