耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”問題與對策建議*

王 勇，陳印軍，易小燕，肖碧林

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

1 問題的提出

實現(xiàn)農(nóng)用土地規(guī)模化經(jīng)營，是提高土地與勞動生產(chǎn)效率與效益、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的根本出路。為此，黨的十七屆三中全會指出:“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！弊源?，全國土地流轉(zhuǎn)進入了一個快速發(fā)展的階段。然而，在耕地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，耕地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”問題相當(dāng)突出，尤其是在較高級的耕地流轉(zhuǎn)中 (農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對專業(yè)大戶)，耕地“非糧化”問題更為突出。耕地流轉(zhuǎn)的“非糧化”，的確提高了單位土地面積上的產(chǎn)出效益，增加了農(nóng)民收入，但也對糧食安全構(gòu)成了潛在威脅。該文擬分析耕地規(guī)模化流轉(zhuǎn)中的“非糧化”趨勢帶來的隱憂并提出相應(yīng)對策建議。

2 耕地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”現(xiàn)象及其結(jié)果

2.1 耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”現(xiàn)象

文章把土地流轉(zhuǎn)模式分為初級和高級。初級流轉(zhuǎn)模式包括農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的“代耕”和“轉(zhuǎn)包”，這種流轉(zhuǎn)模式一般規(guī)模比較小，基本上沒有改變耕地的經(jīng)營結(jié)構(gòu)。高級流轉(zhuǎn)模式包括“農(nóng)戶對協(xié)會”、“農(nóng)戶對企業(yè)”、“農(nóng)戶對專業(yè)大戶”等。高級流轉(zhuǎn)往往規(guī)模較大，但流轉(zhuǎn)之后的耕地用于種糧的比例并不大，耕地“非糧化”現(xiàn)象比較突出。

在課題組調(diào)研的河北省唐山市玉田縣東定府村，很多農(nóng)戶把自家的耕地全部租賃給了當(dāng)?shù)氐摹疤粕绞泻篱T園林公司”。該村共有耕地65.3hm2，而豪門園林公司在該村租得的耕地就達(dá)47.3hm2，占該村所有耕地的72%。該公司利用這些耕地來經(jīng)營城市綠化、園林綠化等經(jīng)濟林木。而在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的八里鋪村，大部分農(nóng)戶都把耕地轉(zhuǎn)包給了該村專業(yè)大戶宋某。宋某利用集中起來的耕地經(jīng)營高效農(nóng)業(yè)，其中包括魚塘、花卉、養(yǎng)豬、果樹等。截止到2009上半年，玉田縣土地流轉(zhuǎn)面積3 440hm2，其中有1 520hm2的耕地使用權(quán)流入了農(nóng)業(yè)企業(yè)，被用來經(jīng)營非糧種養(yǎng)業(yè) (水產(chǎn)養(yǎng)殖733.3hm2，花卉120hm2，林業(yè)苗圃666hm2)［1］，占總流轉(zhuǎn)面積的44%。可以看出，該縣耕地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。

表1 農(nóng)戶耕地種植結(jié)構(gòu)比較 (單位:hm2，%)

表1反映了課題組調(diào)研的浙江、河北兩省樣本農(nóng)戶的耕地種植結(jié)構(gòu)情況。浙江省所調(diào)查農(nóng)戶經(jīng)營的全部耕地中，用于種植糧食和非糧食的面積比例分別為32.7%和 67.3%，其中通過流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入的耕地用于種植糧食和非糧食的面積比例分別為24.8%和75.2%，而原有承包的耕地中種植糧食和非糧食的面積比例分別為86.6%和13.4%。轉(zhuǎn)入的耕地用于非糧食種植的面積比例比原有耕地高出61.8個百分點。轉(zhuǎn)入耕地的非糧化率 (非糧作物面積/耕地總面積)是原有耕地的5.6倍。作為糧食主產(chǎn)省區(qū)的河北省，耕地流轉(zhuǎn)過程中的非糧化現(xiàn)象也比較明顯，所調(diào)查農(nóng)戶經(jīng)營的全部耕地中，用于種植糧食和非糧食的面積比例分別為63.3%和36.7%，其中通過流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入的耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比例分別為21.2%和78.8%，而原有耕地中種植糧食和非糧食的面積比例分別為84.1%和15.9%，轉(zhuǎn)入的耕地中用于非糧食種植的面積比例比原有耕地高出62.9個百分點，轉(zhuǎn)入耕地的非糧化率是原有耕地的5.0倍。

浙江省和河北省分別作為經(jīng)濟發(fā)達(dá)省區(qū)和糧食主產(chǎn)省區(qū)的代表，所調(diào)查農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)過程中都有75%以上的非糧化率，這說明耕地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”問題已經(jīng)非常明顯。這一現(xiàn)象的持續(xù)必然會導(dǎo)致我國糧食種植面積的大幅減少，對我國的糧食安全及經(jīng)濟安全構(gòu)成威脅。

2.2 耕地“非糧化”的增收效果

耕地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”趨勢之所以如此明顯，是因為它能夠起到幫助農(nóng)戶增收的效果。以課題組調(diào)研的唐山市玉田縣玉田鎮(zhèn)東定府村為例，在耕地流轉(zhuǎn)之前，大部分農(nóng)戶的耕地用來種植糧食作物，每公頃年均純收入1 200元左右，而把耕地租賃給花卉苗木企業(yè)后，農(nóng)戶每年可從企業(yè)拿到每公頃19 500元的租金，不但增加了收入，而且還省下了種地的時間以外出打工，增收效果明顯。在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的八里鋪村，農(nóng)戶把自家的耕地轉(zhuǎn)包給專業(yè)大戶宋某后，每年每公頃可得租金15 000元。據(jù)農(nóng)戶反應(yīng)，把耕地轉(zhuǎn)包給宋某同樣要比自己經(jīng)營劃算。另外，根據(jù)對農(nóng)戶耕地轉(zhuǎn)出意愿的調(diào)查顯示，相對于種糧大戶而言，農(nóng)戶更愿意把耕地流轉(zhuǎn)給“非糧化”的企業(yè)。其原因是非糧種養(yǎng)企業(yè)能夠提供比種糧大戶更高的租金。一般的種糧大戶在轉(zhuǎn)入耕地時能夠提供的租金在每年每公頃6 000元左右，而用于“非糧化”規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營主體所提供的租金基本在每年每公頃15 000元以上。耕地“非糧化”的增收效果刺激了農(nóng)戶把耕地流轉(zhuǎn)出去用于非糧食種養(yǎng)業(yè)。

2.3 耕地“非糧化”對糧食生產(chǎn)的沖擊

從局部看，耕地非糧化經(jīng)營的確帶來了一些好處:企業(yè)獲得了利潤，農(nóng)民增加了收入，地方財政得到了充實。但對局部好的東西，對全局不一定好。當(dāng)“非糧化”成為全國性的趨勢時，將會危及我國的糧食安全，這不能不引起我們的關(guān)注。

目前，我國糧食增產(chǎn)不外兩條路:一是擴大播種面積，二是提高單產(chǎn)［2］。而糧食單產(chǎn)的提高是漸進的過程，在短期內(nèi)很難有大幅度的提高。在這種情況下，糧食種植面積的大幅度減少必然會引起我國糧食產(chǎn)量劇烈波動，引致經(jīng)濟社會的矛盾。至2008年年底，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為726.7萬hm2，占農(nóng)戶承包耕地總面積的8.9%［3］;而到2009年9月下旬，這一比例已達(dá)到11%［4］。據(jù)此推算，2009年前三季度全國大約新增土地流轉(zhuǎn)面積171.3萬hm2，按其中70%原為糧田，流轉(zhuǎn)后“非糧化”率為70%估計，則2009年前三季度我國由種糧轉(zhuǎn)為非糧的耕地面積約有84萬hm2，2009年全年將有約112萬hm2的耕地在流轉(zhuǎn)過程中被“非糧化”。如果加上非農(nóng)建設(shè)占地、生態(tài)退耕 (包括綠化占地)、災(zāi)損耕地等，每年的非糧化耕地面積更大。這一趨勢如果持續(xù)下去無疑將會對我國的糧食安全構(gòu)成威脅。

3 對策建議

分析認(rèn)為，適度的“非糧化”是有益的，不僅可以增加農(nóng)民收入，還可以反過來增加對糧食種植的資金支持，如何在不妨礙農(nóng)民增收的前提下妥善化解耕地“非糧化”的隱憂，保障我國的糧食安全是我國政府面臨的新問題。其關(guān)鍵是如何處理高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，如何掌握流轉(zhuǎn)的“度”，核心還是種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題，為此建議如下。

3.1 優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，穩(wěn)定種糧面積比例

我國地域廣闊，區(qū)域差異顯著。各地區(qū)資源環(huán)境特點不同，社會經(jīng)濟條件不同，發(fā)展糧食生產(chǎn)的機會成本與比較優(yōu)勢存在很大差異性［5］。應(yīng)從國家的糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民增收的大局出發(fā)，根據(jù)各地條件優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，確保糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。穩(wěn)定糧食播種面積是保證糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展，不出現(xiàn)劇烈波動的基本條件。為此，必須確保各糧食產(chǎn)區(qū)保有適當(dāng)?shù)募Z食種植面積。具體而言，糧食作物種植面積占農(nóng)作物總面積的比例，東北糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于70%～80%(遼寧不應(yīng)低于70%，吉林和黑龍江不應(yīng)低于80%)，冀魯豫不應(yīng)低于60%～65%(山東不應(yīng)低于60%，河南和河北不應(yīng)低于65%)，長江中下游糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于50%～60%(湖北不應(yīng)低于50%，湖南、江西、安徽和江蘇不應(yīng)低于60%);西南地區(qū)總體上應(yīng)保持在60%以上，陜甘寧應(yīng)保持在65%以上，東南沿海省區(qū) (上海除外)應(yīng)保持在50%以上，新疆應(yīng)保持在1/3以上。

3.2 穩(wěn)定和完善種糧補貼政策，進一步加大對規(guī)模化糧食生產(chǎn)的扶持力度

農(nóng)民普遍反映現(xiàn)行糧食補貼幾乎被化肥等農(nóng)資的漲價抵消殆盡，甚至不抵種糧成本的提高。建議在提高現(xiàn)有的普惠式的種糧補貼水平之外，為了鼓勵規(guī)?；N糧，應(yīng)該加強補貼的針對性，加大對種糧大戶和種糧龍頭企業(yè)的補貼。《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》已經(jīng)發(fā)出“根據(jù)新增農(nóng)業(yè)補貼的實際情況，逐步加大對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場種糧補貼力度”的信號。筆者建議按其種糧的規(guī)?；潭冗M行分級別的獎勵和補貼，同時要規(guī)范糧食種植大戶補貼申報程序，做好種糧大戶補貼的審核工作，更要嚴(yán)防利用國家政策騙取該項補貼的行為出現(xiàn)。

3.3 細(xì)化農(nóng)地利用類型，對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確的劃分

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中，國家規(guī)定最基本的原則是不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但對農(nóng)業(yè)用途的范圍并沒有清晰地確認(rèn)。當(dāng)前不少農(nóng)業(yè)項目的規(guī)模經(jīng)營主體首先強調(diào)“自己并沒有改變土地的農(nóng)用性質(zhì)”，但實際上其“農(nóng)業(yè)味”已經(jīng)變淡。我國目前對農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游，農(nóng)家樂等項目究竟怎樣才算偏離農(nóng)業(yè)用途并沒有規(guī)定，很多地方只要有林果種植和花卉種植就算農(nóng)業(yè)用地。類似這種項目不僅占用了大量糧田，而且也嚴(yán)重破壞了土地的糧食生產(chǎn)能力［6］。

3.4 為規(guī)?；N糧者提供信貸、農(nóng)業(yè)保險等方面的支持

規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)的過程中及流轉(zhuǎn)之后的規(guī)模經(jīng)營無疑需要大量的資金支持。國家可以根據(jù)其計劃的經(jīng)營方式的不同為規(guī)模經(jīng)營主體提供不同級別的信貸支持，為規(guī)模化種糧者提供相對更加優(yōu)惠的信貸支持。

國家保護價等措施在一定程度上降低了種糧的價格風(fēng)險;另一方面，為了應(yīng)對規(guī)模種糧者面臨的自然風(fēng)險，國家應(yīng)該充分利用政策性農(nóng)業(yè)保險這一強大的工具為其護航，相比小農(nóng)戶而言，種糧大戶、種糧龍頭企業(yè)更加需要對政策性農(nóng)業(yè)保險，同時政府和農(nóng)業(yè)保險公司在開展業(yè)務(wù)時也變得比較容易，政策性農(nóng)業(yè)保險大有可為。

1 http://www.tsyt.heagri.gov.cn/lzzxb.html

2 屈寶香，李文娟，錢靜斐.中國糧食增產(chǎn)潛力主要影響因素分析.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2009，(4):34

3 http://nc.people.com.cn/GB/61154/9771278.htm

4 http://www.soufun.com/news/tjonline/2009-09-22/2799515.htm

5 陳印軍.中國糧食生產(chǎn)區(qū)域布局優(yōu)化研究.北京:中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2009.7～8

6 侯勝彭.基于糧食安全視角下的土地流轉(zhuǎn)分析.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)，2009，(4):27