舊城保護(hù)與更新:國際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

◎單菁菁

舊城保護(hù)與更新:國際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

◎單菁菁

舊城保護(hù)與更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,本文結(jié)合快速城市化背景下我國城市更新面臨的主要問題,通過對歐美國家舊城保護(hù)與更新的實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)分析,從中探尋舊城保護(hù)與更新的有效途徑與模式,為我國的城市更新與可持續(xù)發(fā)展提供有益借鑒.

城市更新 舊城保護(hù) 國際經(jīng)驗(yàn)

一、引言

改革開放以來中國城市迅速發(fā)展:城市人口從1.7億增加到6.2億①,年均增加1450萬左右;城市建設(shè)規(guī)模急遽擴(kuò)大,其中僅"十一五"期間城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資就達(dá)到近80萬億元,占全社會固定資產(chǎn)投資總額的86%,是過去10年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總和的兩倍還多.但在城市發(fā)展取得突出成就的同時(shí),"建設(shè)性破壞"也隨處可見,大量城市古跡、歷史性建筑、傳統(tǒng)社區(qū)在疾風(fēng)驟雨式的城市更新中蕩然無存,城市的歷史肌理、傳統(tǒng)格局、文化風(fēng)貌因大拆大建而遭受破壞,既有社會結(jié)構(gòu)、文化脈絡(luò)、生活方式等被無情割裂而瀕于瓦解.據(jù)我國文物界估計(jì),改革開放以來以"建設(shè)"名義對舊城的破壞超過了以往100 年,而國外媒體也驚呼"推土機(jī)正在推走中國的文化遺產(chǎn)"②.

從本質(zhì)看,城市是一個(gè)以人為主體,以自然環(huán)境為依托,以經(jīng)濟(jì)活動為基礎(chǔ),社會聯(lián)系緊密,按照自身規(guī)律不斷運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)整體[1].同生物有機(jī)體一樣,城市發(fā)展也要經(jīng)歷形成、發(fā)展、興盛、衰退、更新的過程.城市更新理論(Urban Regeneration)認(rèn)為, 舊城更新是城市的一種自我調(diào)節(jié)和自我完善的功能[2],當(dāng)城市發(fā)展趨向衰敗、城市功能日漸沒落之時(shí),若沒有城市更新機(jī)制的介入, 城市將逐漸走向消亡[3].因此,城市必須通過舊城更新實(shí)現(xiàn)其自身的新陳代謝,城市發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是城市不斷更新的過程.更新是城市獲得發(fā)展動力以避免衰退的來源[4].

同時(shí),城市發(fā)展又是一個(gè)文明不斷積累的過程.作為人類生產(chǎn)生活的聚集地,城市不僅是文化發(fā)展的重要載體,更是孕育和推動人類文明演進(jìn)的核心力量.德國著名哲學(xué)家、歷史學(xué)家施賓格勒曾評價(jià):幾乎人類所有偉大的文明都是由城市產(chǎn)生的,世界歷史就是城市的歷史."沒有城市,文明就很少有可能興起"③.而集中了大量歷史建筑和傳統(tǒng)街區(qū)的老城,不僅繼續(xù)承擔(dān)著一定的城市功能,更記載著豐富的歷史信息和文化記憶,在人類文明傳承中發(fā)揮著特殊重要的作用.因此,舊城更新必須以合理的保護(hù)為前提.

中國正處在快速的城市化進(jìn)程中,城市更新必不可免.但中國又是一個(gè)具有悠久歷史的文明古國,很多城市都擁有極富歷史文化價(jià)值的歷史街區(qū)與建筑.在快速城市化的背景下,這些城市普遍面臨著大規(guī)模舊城改造與歷史文化保護(hù)的尖銳沖突,如何處理好"保護(hù)"與"發(fā)展"的關(guān)系已成為當(dāng)前舊城更新所亟待解決的問題.與中國相比,歐美國家普遍已完成城市化歷程,其城市更新既有成功的經(jīng)驗(yàn)也有慘痛的教訓(xùn),認(rèn)真研究這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),無疑會為我國城市發(fā)展提供有益的借鑒與啟示.

二、 境外舊城保護(hù)與更新的途徑及模式

二戰(zhàn)以后,歐美國家普遍開始了大規(guī)模的城市更新運(yùn)動,其目的是恢復(fù)遭到30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條打擊和兩次世界大戰(zhàn)破壞的城市,特別是解決住宅匱乏問題[5].最初西方的城市更新運(yùn)動主要表現(xiàn)為對城市衰敗地區(qū)的大規(guī)模"推倒重建",然而這種"大拆大建"的更新方式并未取得預(yù)期成果,反而在一定程度上給城市帶來巨大破壞,如傳統(tǒng)鄰里關(guān)系的瓦解、城市文化特色的消失等,并引發(fā)了一系列尖銳的社會問題.20世紀(jì)60年代以后,歐美國家紛紛對以往的城市更新運(yùn)動進(jìn)行反思[6][7],積極探索和實(shí)施一種更為"審慎"與"和諧"的城市更新策略[8][9].在實(shí)踐中他們逐步認(rèn)識到:城市更新不僅僅是房地產(chǎn)開發(fā)和物質(zhì)環(huán)境的更新,歷史文化及鄰里社會的"保護(hù)"同樣重要.

(一)舊城保護(hù)與更新的主要途徑

"保護(hù)"是一種使城市和諧、持續(xù)發(fā)展的概念.歐洲國家的大量實(shí)踐表明,那些他們盡心竭力保護(hù)的歷史文化遺產(chǎn)和環(huán)境正在成為他們最寶貴的財(cái)富,成為城市的生命之源、魅力之源.但"保護(hù)"決不代表維持不動,作為一個(gè)現(xiàn)代城市,只有歷史的記憶而沒有現(xiàn)代功能是難以為繼的,科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展、信息化社會的生產(chǎn)生活方式以及漫長的時(shí)間磨礪等因素,已經(jīng)使許多古老區(qū)域在結(jié)構(gòu)和功能上都無法適應(yīng)今天的要求,如房屋老化、設(shè)施陳舊、結(jié)構(gòu)失衡、功能衰退、發(fā)展遲滯等,這些物理性、結(jié)構(gòu)性和功能性的不適正在造成城市發(fā)展軌跡的斷裂,因此對其進(jìn)行更新改造是十分必要的.問題的關(guān)鍵是新的建設(shè)如何統(tǒng)一于城市業(yè)已存在的環(huán)境中,如何在繼承和弘揚(yáng)城市既有肌理與歷史文化遺產(chǎn)的同時(shí),賦予其新的時(shí)代精神與功能,使之適應(yīng)城市當(dāng)前與未來的發(fā)展.在經(jīng)歷"大拆大建"的失敗后,歐美國家對舊城更新采取了更加明智和審慎的態(tài)度,并在實(shí)踐中逐步摸索出四種途徑(4R模式),即:重建(Reconstruction)、整治(Rehabilitation)、開發(fā)利用(Redevelopment)和整體保護(hù)(Reservation).

1.重建(Reconstruction)

盡管大規(guī)模"推倒重建"式的城市更新曾因?qū)εf城的嚴(yán)重破壞而廣受詬病,然而有限度地"重建"仍然是舊城更新的重要手段.重建模式主要應(yīng)用于那些因?yàn)楣δ懿贿m應(yīng)而造成土地閑置或基礎(chǔ)功能嚴(yán)重?fù)p毀、已經(jīng)不具有保留價(jià)值或保留條件的城市地區(qū)或建筑單體.重建的目的是去舊立新,使這些地區(qū)的城市空間重新煥發(fā)活力.雖然對這些地區(qū)的改造是對原有大多數(shù)城市要素的去除,并代之以新的城市要素,如對殘舊建筑物或基礎(chǔ)設(shè)施的拆除重建等,但這并不等同于對城市歷史肌理的徹底消除.相反,重建或新建建筑必須注重對城市原有歷史肌理和文化特色的傳承,并注意保持與周圍環(huán)境的整體和諧.

夏爾冬地區(qū)的城市更新是重建模式的范例之一.歷史上,夏爾冬地區(qū)是法國的葡萄酒交易基地和運(yùn)輸碼頭,18～19世紀(jì)著名的法國波爾多葡萄酒就是從這里運(yùn)往世界各地.但單一的地區(qū)功能決定了一旦這種功能存在的基礎(chǔ)發(fā)生變化,地區(qū)的衰敗便會迅速而徹底.20世紀(jì),隨著城市擴(kuò)展和交通條件的變化,酒業(yè)運(yùn)輸逐漸遷往城市外圍的高速公路附近,夏爾冬地區(qū)隨即衰敗,幾乎成為沒落的空城.1994年,波爾多市開始著手夏爾冬地區(qū)的舊城更新,由建筑師和當(dāng)?shù)貧v史學(xué)家、藝術(shù)家一起對更新項(xiàng)目進(jìn)行研究和咨詢.在該地區(qū)的更新改造中,雖然重建項(xiàng)目大約占到一半左右,但這些新建筑充分尊重了城市原有的歷史肌理--垂直于河岸的狹長地塊劃分和高度密集的建設(shè)方式,同時(shí)把酒窖作為地區(qū)重要的文化符號之一予以相當(dāng)程度的保留[10].

柏林波茨坦廣場重建是"重建"式更新的另一范例.波茨坦廣場是戰(zhàn)前柏林的社會文化生活中心,在二戰(zhàn)中幾乎被戰(zhàn)火夷為平地,這使得重建成為復(fù)興該地區(qū)的主要手段.由于波茨坦廣場獨(dú)特的城市地位與歷史意義,柏林政府在舊城更新上采取了非常謹(jǐn)慎的態(tài)度,他們通過舉行波茨坦廣場總體城市設(shè)計(jì)的公開競賽,優(yōu)選出"傳統(tǒng)街區(qū)的分塊分布加短窄街道穿插"的歐洲傳統(tǒng)城市模式,使重建地區(qū)在整體上延續(xù)了柏林規(guī)則嚴(yán)謹(jǐn)、交融緊湊的城市格局.同時(shí),新建建筑也大量汲取了地方傳統(tǒng)建筑的材料和色彩,與柏林原有建筑呼應(yīng)統(tǒng)一.如區(qū)域內(nèi)的最高建筑戴勒姆--奔馳公司大樓,就以赤土色的外立面表達(dá)了對地方傳統(tǒng)建筑的尊重(見圖1).這些新建建筑既具備現(xiàn)代建筑的震撼力,又與城市原有的歷史文化氛圍和諧相融.

2.整治(Rehabilitation)

圖1 波茨坦廣場重建--汲取傳統(tǒng)建筑要素④

從城市更新角度看,很多歷史性地區(qū)或歷史性建筑的要素可以被一分為二:一方面在整體結(jié)構(gòu)上尚可使用、仍在繼續(xù)承擔(dān)一定的城市功能;另一方面其內(nèi)部因素已經(jīng)出現(xiàn)某種不適."整治"是借助現(xiàn)代技術(shù)和手段去除不適因素、增加現(xiàn)代功能、提升環(huán)境品質(zhì)的過程,如對殘舊建筑物進(jìn)行必要的保養(yǎng)和維修,以防止其老化;或根據(jù)發(fā)展需要,對舊城結(jié)構(gòu)進(jìn)行或多或少的改變等.舊城整治必須同時(shí)考慮兩個(gè)因素:優(yōu)化城市生活和維護(hù)城市特色.

圖2 澳門歷史城區(qū)的整治與修復(fù)

筆者曾數(shù)次赴澳門考察、交流,對澳門歷史街區(qū)保護(hù)和舊城整治印象深刻.澳門歷史城區(qū)是一片以澳門舊城區(qū)為核心,包括媽閣廟前地、崗頂前地、議事亭前地、耶穌會紀(jì)念廣場等8個(gè)廣場空間,以及媽閣廟、大三巴牌坊、大炮臺、崗頂劇院、港務(wù)局大樓、民政總署大樓、圣若瑟修院及圣堂等22處歷史建筑組成的歷史街區(qū).這片老城區(qū)不僅完整地保留了澳門400多年中西交流的文化精髓,其中的大部分建筑通過整治維修也依然發(fā)揮著其原有的功用.如1874年建成的港務(wù)局大樓,原為當(dāng)時(shí)由印度來澳的警察駐地,現(xiàn)為港務(wù)局的辦公大樓.始建于1860年的崗頂劇院(原稱伯多祿五世劇院),是中國第一所西式劇院,至今仍在供戲劇及音樂會演出之用.建成于1784年的民政總署大樓,前身為市政廳,后經(jīng)多次修繕,現(xiàn)為澳門特區(qū)政府所在地.而被當(dāng)?shù)鼐用裼H昵稱為"噴水池"的議事亭前地自開埠以來一直就是澳門市民的活動中心.經(jīng)過合理恰當(dāng)?shù)男迯?fù)與整治,這些古老的歷史建筑、歷史街區(qū)與現(xiàn)代生活非但不矛盾,反而相互促進(jìn)、相互融合,其獨(dú)特的魅力不僅深深吸引著世界各地的游客,也使澳門人民倍感驕傲與自豪.2005年澳門歷史城區(qū)成功申報(bào)被列入《世界遺產(chǎn)名錄》,成為世界文化遺產(chǎn)的寶貴財(cái)富.

南特市舊城整治也是城市更新的著名范例,這個(gè)法國第七大城市由于地理位置特殊,中世紀(jì)時(shí)就成為一個(gè)商業(yè)繁榮的港口城市,并留下了豐富的城市歷史文化遺產(chǎn).上世紀(jì)80年代,南特市開始了大規(guī)模的舊城整治,并特別強(qiáng)調(diào)要盡可能保護(hù)原有的建筑群以及城市的主要空間結(jié)構(gòu),同時(shí)嚴(yán)格控制新建建筑,增強(qiáng)城市整體特色的可識別性.為此,舊城整治確立了以下原則[11]:

■ 保護(hù)和修復(fù)大量具有南特市特色和代表性的建筑群.

■ 盡可能挽救由于1943年轟炸及實(shí)施1948年城市規(guī)劃所受到傷害的城市肌理.

■ 為避免城市中心過度三產(chǎn)化而優(yōu)先維護(hù)和建造住宅.

■ 建議進(jìn)行一些旨在增強(qiáng)城市肌理結(jié)構(gòu)緊密性的城市改建.

通過舊城整治,南特市對歷史街區(qū)的建筑外立面進(jìn)行了大規(guī)模修復(fù),對其內(nèi)部設(shè)施進(jìn)行了現(xiàn)代化改造,使大量具有較高藝術(shù)審美價(jià)值和歷史文化價(jià)值的古老建筑重新煥發(fā)出新的光彩,而港口城市特有的優(yōu)美動人的天際輪廓線和鑄鐵陽臺、花飾等富有地方特色的建筑符號也得以小心翼翼地保留(見圖3).

3.開發(fā)利用(Redevelopment)

"開發(fā)利用"強(qiáng)調(diào)對舊城區(qū)的活化和再利用,因?yàn)闅v史文化環(huán)境作為一種獨(dú)特的資源是不可再生的,但卻是可開發(fā)利用的.特別是對于那些有著悠久歷史的城市來說,歷史文化的痕跡往往無處不在.要使這些珍貴的歷史文化遺產(chǎn)真正成為現(xiàn)代生活的一部分,決不能只是簡單地把它們放進(jìn)玻璃罩中保護(hù)起來,而是要考慮如何更好地去利用它,如何采取豐富多彩的形式發(fā)掘出它應(yīng)有的價(jià)值.而這本身也符合城市可持續(xù)發(fā)展的要求,畢竟保護(hù)只是手段,發(fā)展才是目的.

圖3 舊城整治前后的南特市傳統(tǒng)建筑

巴黎克拉尼浴場是高盧羅馬時(shí)期遺留下來的最完整和最宏偉的建筑之一.作為一幢建于2000年前的歷史建筑,Cluny浴場的建筑格局受到了完整而嚴(yán)格的保護(hù),只對其內(nèi)部的開闊空間進(jìn)行保護(hù)性開發(fā).目前,這里已建成一個(gè)中世紀(jì)博物館和一個(gè)小型音樂廳,除了一些珍貴藝術(shù)品的日常展出外,也不定期地舉辦小型音樂會,這些充滿藝術(shù)氣息的活動賦予Cluny浴場以新的精神.在巴黎,這種歷史建筑再開發(fā)、再利用的案例比比皆是:有"歐洲最美的博物館"之譽(yù)的奧賽美術(shù)博物館,其前身是始建于1898年的奧賽火車站;被列入歷史建筑保護(hù)名單的貝爾西Cour Saint-Emilion酒窖,如今被開發(fā)成商業(yè)及文化活動的綜合性服務(wù)設(shè)施;塞納河左岸地區(qū)破敗的倉庫、碼頭、廠房現(xiàn)在成為藝術(shù)家們的聚集地,而巴黎大磨粉廠--這座代表著左岸地區(qū)工業(yè)歷史的建筑物在經(jīng)過大規(guī)模內(nèi)部改造后,成為新大學(xué)的圖書館、行政中心和階梯教室.合理的開發(fā)利用不僅保留了這些地區(qū)原有的歷史風(fēng)貌,也使這些衰敗地區(qū)重新恢復(fù)了發(fā)展活力.

英國也是舊城再開發(fā)和再利用的典型,其《2000年英國城市改造白皮書》明確提出循環(huán)利用和可持續(xù)發(fā)展是舊城保護(hù)與改造的核心.作為老牌的工業(yè)化國家,英國在工業(yè)化結(jié)束、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之后留下了大量的廢舊工業(yè)用地和建筑.但政府在城市更新中對這些地區(qū)和建筑沒有采取簡單的推倒重建,而是通過內(nèi)部改造和開發(fā)利用賦予其新的功能.如倫敦重要的金融區(qū)和購物區(qū)金絲雀碼頭(Canary Wharf),是由凋敝的東倫敦港口區(qū)改建而成,現(xiàn)已發(fā)展成為能夠與金融城一較鋒芒的新興CBD;而頗負(fù)盛名的泰特(Tait)現(xiàn)代美術(shù)館,前身則是位于泰晤士河畔的舊發(fā)電廠,經(jīng)改建開發(fā)現(xiàn)已成為經(jīng)常展出畢加索、達(dá)利、莫奈等大師作品的先鋒藝術(shù)館.英國第二大城市、被譽(yù)為"工業(yè)革命搖籃"的伯明翰,在其運(yùn)河(工業(yè)革命時(shí)期的交通命脈)兩岸遺留了眾多老工廠、老倉庫、老碼頭、老港口,這些廠房、倉庫和斗牛場、牙買加甜酒行、老穆爾街火車站等承載著伯明翰歷史的古老建筑一起,在舊城更新中得到重新開發(fā)利用,搖身一變成為現(xiàn)代化的音樂廳、文化會展中心、酒吧、餐館等,而紅磚、拱橋、大坡度屋頂、高大的磚砌煙囪等建筑外形卻被作為重要的文化符號和景觀標(biāo)志保存了下來. 英國第二大商港利物浦,雖然至今仍在碼頭區(qū)保留著燈標(biāo)、鐵錨、絞纜機(jī)、修船的鐵架等昔日碼頭繁忙的場景,但其廢棄的船廠、倉庫等卻已被改造成為利物浦保護(hù)中心、博物館、咖啡廳、酒吧、商店等,成為游客感受和體驗(yàn)英國港口工業(yè)歷史的休閑觀光地.

4.整體保護(hù)(Reservation)

"整體保護(hù)"是舊城保護(hù)的最高級別,其對象一般是那些具有特殊歷史意義、文化價(jià)值或美學(xué)特征的歷史街區(qū).歷史街區(qū)又稱歷史文化地段,是指在城市歷史文化中占有重要地位,代表城市文脈發(fā)展和反映城市地方特色的地區(qū),其判別標(biāo)準(zhǔn)一般包含3個(gè)要素,即:歷史真實(shí)性、生活真實(shí)性與風(fēng)貌完整性[12].歷史街區(qū)是城市歷史文化的載體,是一種重要的文化類型和文化資源,對它們的保護(hù)應(yīng)是包括原住居民在內(nèi)的建筑環(huán)境、文化環(huán)境與社會環(huán)境的整體保護(hù),其意義遠(yuǎn)超過對個(gè)體歷史建筑或環(huán)境的保護(hù).整體保護(hù)的首要目標(biāo)是在保護(hù)歷史街區(qū)風(fēng)貌完整性的基礎(chǔ)上,改善其居民的生活條件,并保持其發(fā)展活力,使這些歷史街區(qū)成為繼續(xù)"活著的城市",而非了無生機(jī)的"城市博物館".

意大利博羅尼亞(Bologna)是世界上第一個(gè)提出"把人和房子一起保護(hù)" (整體保護(hù))的城市.這座位于意大利北部的歷史名城,擁有歐洲最大規(guī)模的中世紀(jì)和文藝復(fù)興時(shí)期的建筑群.在舊城改造之前,博羅尼亞市中心區(qū)是令房地產(chǎn)商垂涎三尺的地方,他們希望通過舊城改造拆除老建筑、趕走當(dāng)?shù)鼐用?以便進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)牟取暴利.但原來居住在這里的低收入居民依賴于城市中心的就業(yè)機(jī)會和社會聯(lián)系,不愿搬遷.這使得舊城改造阻力重重,社會底層居民的居住問題變得十分尖銳.

1970年博羅尼亞市政府通過了中心區(qū)整體保護(hù)規(guī)劃,其要點(diǎn)是利用公共住房基金改善社區(qū)居民的居住環(huán)境,保護(hù)古建筑,同時(shí)以法律的形式規(guī)定中心區(qū)改造后必須保留90%以上的原住民.其具體做法如下:

■ 政府與當(dāng)?shù)厮饺朔慨a(chǎn)主簽定合同,在劃定的市中心保護(hù)區(qū)由政府向同意改造整修的私人房產(chǎn)主提供技術(shù)和資金幫助,私人房產(chǎn)主在房屋修繕完成后仍將其出租給原居民.

■ 以法律形式規(guī)定社區(qū)內(nèi)低收入家庭的房租不能超過其家庭總收入的12%～ 18%,同時(shí)由政府向部分低收入居民提供租金補(bǔ)貼.

■ 采取小規(guī)模滾動更新方式,一棟住宅整修完成以后,就讓附近的居民搬進(jìn)去,并讓這些居民參與其后的整修工作,提出自己的意見.

博羅尼亞市中心區(qū)的整體保護(hù)工作取得了明顯成效:市中心區(qū)的歷史風(fēng)貌、原有結(jié)構(gòu)和整體環(huán)境都得到了有效保護(hù)和改善;維護(hù)了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的鄰里結(jié)構(gòu),并使居民的居住條件大為改觀;在舊城更新過程中,居民的社區(qū)歸屬感和凝聚力大大加強(qiáng);歷史文化街區(qū)的保護(hù)意義得到更多市民的理解與支持.總之,通過整體保護(hù),博羅尼亞政府有效地保護(hù)了市中心區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌與社會結(jié)構(gòu),并從根本上避免了投機(jī)式開發(fā)給城市帶來的歷史性破壞和市中心區(qū)貴族化所引致的社會性破壞.

除了歷史街區(qū),"整體保護(hù)"有時(shí)也會被運(yùn)用于整個(gè)舊城,對舊城的整體保護(hù)往往適用于那些年代悠久、具有豐富歷史文化資源的城市.如羅馬很早便以政府立法形式對其羅馬古城的帝國大道、羅馬市政廳、萬神廟、古羅馬斗獸場、君士坦丁凱旋門等文物古跡、歷史建筑、城市風(fēng)貌等進(jìn)行整體保護(hù).而城市的發(fā)展需求和現(xiàn)代功能,則由在羅馬古城附近修建的新城--"新羅馬"承擔(dān)起來.羅馬這種保護(hù)舊城、發(fā)展新城的做法,有效解決了發(fā)展與保護(hù)、現(xiàn)代與傳統(tǒng)的沖突,被世界許多城市所效仿.

在上述"4R"模式中,"重建"是一種耗資最大和最激進(jìn)的方法,一般只適用于城市中遭受嚴(yán)重破壞或者基礎(chǔ)功能已經(jīng)喪失的地區(qū).但無論歐美國家還是我國,這種"大拆大建"式的舊城更新都曾對城市造成"不可逆"的破壞,因此在實(shí)踐中這種方法需要謹(jǐn)慎用之.而整治、開發(fā)利用、整體改造則是更加溫和、更加審慎和更加經(jīng)濟(jì)的城市更新途徑,與重建相比,這些方法往往能夠以較少資金取得更好效果,同時(shí)還可減少因拆遷安置等帶來的社會問題.然而城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在實(shí)際操作中,往往需要多元途徑才能達(dá)致目標(biāo),因而整治、開發(fā)利用、整體保護(hù)等手段常常被綜合使用,只是根據(jù)實(shí)際情況其側(cè)重有所不同而已.

(二)舊城保護(hù)與更新的運(yùn)作模式

舊城保護(hù)與更新是城市建設(shè)中最為棘手的難題之一,而城市更新的運(yùn)作模式特別是資金籌措更是其中突出的難點(diǎn).歐美國家在這方面的實(shí)踐對我們頗有啟迪.

1.運(yùn)作模式

城市更新必然涉及利益調(diào)整,如何協(xié)調(diào)公共利益、商業(yè)利益以及原住民之間的利益,是城市更新過程中必須解決的問題.從上世紀(jì)70年代起,西方國家城市更新運(yùn)作模式經(jīng)歷了從70年代的政府主導(dǎo)型,到80年代以公私伙伴關(guān)系為前提的市場主導(dǎo)型,向90年代以公、私、社區(qū)三方伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)、更加注重社區(qū)參與和社會公平的多方協(xié)調(diào)型的轉(zhuǎn)變[13][14][15][16].

表1 西方城市更新的運(yùn)作模式

由于城市更新是公益事業(yè),是高風(fēng)險(xiǎn)投資, 沒有政府主導(dǎo), 民間很難自行啟動,因此政府在城市更新中的作用至關(guān)重要.它既要牢牢把握舊城改造的方向,防止各種投機(jī)行為對歷史文化街區(qū)的破壞,又要充分吸取民眾意見,以使城市更新真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)城市發(fā)展、滿足人的需求這一最終目標(biāo).目前,西方國家的普遍作法是政府與民間合作、有限市場化運(yùn)作.即由政府主導(dǎo),制定城市更新規(guī)劃與政策,引導(dǎo)、激勵(lì)私營企業(yè)參與城市更新建設(shè), 而社區(qū)則發(fā)揮從咨詢到參與的作用,并最終成為城市更新的擁有者[17].如美國城市建設(shè)促進(jìn)法就明確規(guī)定,舊城改造必須充分保證包括建筑和土地租用者、所有者以及相關(guān)經(jīng)營性企業(yè)等在內(nèi)的多方利益群體的參與.而這種多方伙伴關(guān)系在實(shí)踐中也被證明是一種"自下而上、上下結(jié)合"的更具包容性的更新模式.

2.資金籌措

舊城更新耗資巨大,資金籌措十分重要.從整體上看,在1970年代,西方國家的城市更新資金主要來自于中央政府的財(cái)政撥款,由地方財(cái)政進(jìn)行必要的補(bǔ)充,但這往往使政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)而顯得力不從心.到80年代,西方國家主要通過出資入股,與選定的一家或多家私營公司成立專門從事舊城改造的城市開發(fā)公司(Urban Development Corporation),由政府擔(dān)保幫助其從銀行貸款取得舊城更新所需的主要資金.進(jìn)入90年代,以英國為代表的歐盟國家政府逐漸從直接設(shè)立城市開發(fā)公司中淡出,轉(zhuǎn)而通過設(shè)立專項(xiàng)資金和設(shè)置投標(biāo)門檻,激勵(lì)地方政府建立多方伙伴合作機(jī)制,撬動更多私人資金進(jìn)入到城市更新領(lǐng)域.盡管在不同時(shí)期,西方國家籌措城市更新資金的方式不同(見表1),但總結(jié)起來主要有以下幾種:

一是建立專項(xiàng)基金.二戰(zhàn)中法國城市遭受嚴(yán)重創(chuàng)傷,戰(zhàn)后城市破敗建筑占到約80%,其中大部分是具有100年歷史以上的老建筑.1945年法國政府設(shè)立國家住宅改善基金,專門用于改善這些地區(qū)居民的居住條件.

二是進(jìn)行輔助融資.對于歷史街區(qū)保護(hù)和私有房產(chǎn)主自身傳統(tǒng)建筑的改造由政府提供輔助融資的便利,如法國設(shè)立的"促進(jìn)房屋產(chǎn)權(quán)貸款",就是專門用于鼓勵(lì)房產(chǎn)主對自己傳統(tǒng)建筑進(jìn)行改造的低息貸款.

三是提供直接補(bǔ)貼.由地方政府向私有房產(chǎn)主提供房屋修繕補(bǔ)貼,鼓勵(lì)其根據(jù)政府要求對所屬房屋進(jìn)行改造,并將改造后的住房出租給原有居民.如法國的住宅改善獎金、意大利的房屋整修補(bǔ)貼等.這種方法可以在政府資金有限的情況下,最有效地調(diào)動社會力量自我改造家園.

四是以政策優(yōu)惠吸引社會投資.如對舊城改造和開發(fā)給予一定的稅收、貸款等方面的政策優(yōu)惠.

事實(shí)上,在實(shí)際操作中上述方法常常被配合使用,如法國舊城更新中的社會住宅開發(fā)就是非常典型的例子.社會住宅是法國針對低收入家庭所建造(或改造)的住宅,這些住宅的建設(shè)(或改造)主要由私人投資承擔(dān),政府給予一定的支持,包括:降低增值稅(從19.6%降低到5.5%);給予造價(jià)5%～10%的國家補(bǔ)貼;提供低息貸款等.所建社會住宅只能用于出租,由于得到國家的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策,其建造成本大大低于一般商品住宅.對于租戶來說,由于低收入家庭本身還享有不同程度的住房補(bǔ)貼,實(shí)際需要交付的房租很低;對于經(jīng)營社會住宅的私營企業(yè)來說,盡管從事的是公益事業(yè),利潤空間較小,但由于申請社會住宅的家庭源源不斷,企業(yè)承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)定;而對于政府來說,則以較低投入達(dá)到改善居民生活之目的,從而實(shí)現(xiàn)了"三贏".

三、幾點(diǎn)啟示

目前,中國正處在快速城市化進(jìn)程中,城市建設(shè)普遍面臨著舊與新、去與留、保護(hù)與發(fā)展的抉擇.通過對西方國家舊城保護(hù)與更新實(shí)踐的分析,可以得到以下幾點(diǎn)啟示:

1."保護(hù)"不代表保持不變,而是要采取豐富多彩的形式使這些具有歷史價(jià)值的地區(qū)和建筑生機(jī)勃勃地融入現(xiàn)代生活.

2.城市本質(zhì)上是一個(gè)新陳代謝的有機(jī)體,發(fā)展中的時(shí)間梯度不可避免.城市更新必須遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律,秉承有機(jī)更新的原則,采用循序漸進(jìn)的方法,根據(jù)不同城市、不同地區(qū)發(fā)展中的實(shí)際問題,采用保護(hù)、整治、重建、開發(fā)利用等不同途徑推動城市更新.那種急功近利、大拆大建、無視城市發(fā)展規(guī)律的"更新",只會損害城市的健康和可持續(xù)發(fā)展.

3.城市更新絕不僅僅是舊建筑、舊設(shè)施的翻新或重建,更不是以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)活動,它具有深刻的社會人文內(nèi)涵,必須建立多目標(biāo)、可持續(xù)的綜合體系,推動城市更新由傳統(tǒng)的物質(zhì)更新,轉(zhuǎn)向融合社會、文化、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)空間為一體的全面復(fù)興.

4.城市更新的成功有賴于建立一個(gè)真正有效的城市更新模式,如包容開放的決策體系、多方參與的決策過程、協(xié)調(diào)合作的實(shí)施機(jī)制等.只有社區(qū)居民真正參與到城市更新中,公、私權(quán)力形成制衡,才能保證更新效率與公平的統(tǒng)一[19].

5.在城市更新過程中,政府要充分發(fā)揮規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的主導(dǎo)作用,既要通過一些激勵(lì)性政策和手段鼓勵(lì)、吸引更多社會資本和私有企業(yè)參與到城市更新中來,又要確保公共利益不被商業(yè)利益所侵蝕.

注釋:

①2009年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù).

②"推土機(jī)推走中國文化遺產(chǎn)?",英國《金融時(shí)報(bào)》,2007年6月20日.

③《馬克思恩格斯全集》第46卷上冊,P499.

④所有圖片資料均來自互聯(lián)網(wǎng),下同.

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Urban Preservation and Regeneration: International Experience

Shan Jingjing

Urban preservation and regeneration is a comprehensive and systematic project. The study tries to address the problems facing Chinese cities in the process of rapid urbanization through analyzing the experience from Europe and the U.S. It is expected that their lessons can provide enlightening reference for China's urban renewal practice.

urban regeneration; urban preservation; international experience

TU984.3

單菁菁,中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員,博士,主要研究方向:城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃等.

(責(zé)任編輯:盧小文)