"三舊"改造政策分析--以東莞市為例

◎ 劉云剛 黃思騏 袁 媛

"三舊"改造政策分析
--以東莞市為例

◎ 劉云剛 黃思騏 袁 媛

2009年8月廣東省政府《關(guān)于推進(jìn)"三舊"改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》出臺(tái),標(biāo)志著"三舊"改造在廣東省正式推開(kāi).本文以東莞市為例,分析了"三舊"改造政策的實(shí)施過(guò)程及其創(chuàng)新點(diǎn),并運(yùn)用博弈論對(duì)"三舊"改造政策進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià),進(jìn)而探討了政策的實(shí)施前景.研究發(fā)現(xiàn),在"三舊"政策框架下,城市中心區(qū)及發(fā)展條件較好的工業(yè)區(qū)的改造意愿和改造可行性將增強(qiáng),而市區(qū)外圍、低效廠房和偏遠(yuǎn)舊村則將成為政策死角.針對(duì)這些問(wèn)題,應(yīng)進(jìn)行市鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、平衡開(kāi)發(fā)等補(bǔ)充政策.

"三舊"改造 政策分析 政策創(chuàng)新 博弈論 東莞市

"三舊"是一個(gè)代名詞,最早出現(xiàn)在2007年《佛山市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》中,此后逐漸被社會(huì)輿論和政府沿用,用來(lái)指代舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房.相應(yīng)地,"三舊"改造是指針對(duì)"舊城鎮(zhèn)"、"舊廠房"和"舊村居"的改造,包括城鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的舊民居、舊商鋪、舊廠房、城中村、空心村、舊物業(yè)等的改造和市容村貌的整治等[1].2009年8月廣東省政府《關(guān)于推進(jìn)"三舊"改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》出臺(tái),標(biāo)志著"三舊"改造政策在廣東省正式實(shí)施.

關(guān)于"三舊"改造,已有楊廉、袁奇峰(2010)針對(duì)佛山聯(lián)滘案例,具體展示了基于"三舊"改造的村莊改造實(shí)施過(guò)程和土地整理模式[2].但是,"三舊"改造政策究竟對(duì)原有政策體系有何突破?對(duì)現(xiàn)有改造模式有何影響?政策實(shí)施產(chǎn)生哪些影響?這些問(wèn)題還需進(jìn)一步深入分析.當(dāng)然,關(guān)于城中村與舊村改造、城市更新與舊城改造、舊廠與舊工業(yè)區(qū)改造等主題的研究已經(jīng)有很多[3]-[12],但這些研究并未直接回答"三舊"改造本身的問(wèn)題.從根本上看,"三舊"改造是廣東省面向城市更新的一次積極的政策嘗試,是一個(gè)政策創(chuàng)新過(guò)程,因此它必然帶有不同于之前主題改造的特點(diǎn).本文在此以東莞市為例分析廣東的"三舊"改造政策,希望能夠通過(guò)該案例分析揭示該政策的創(chuàng)新點(diǎn)和實(shí)施前景,為進(jìn)一步完善"三舊"改造,也為其他地區(qū)的類似更新提供政策借鑒.

一、"三舊"改造的政策展開(kāi)

改革開(kāi)放以來(lái),珠三角地區(qū)大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì),帶動(dòng)了大量制造業(yè)和外來(lái)流動(dòng)人口快速進(jìn)入該地區(qū).由于缺乏合理的規(guī)劃和有效的控制政策,許多集體經(jīng)濟(jì)組織繞開(kāi)《土地管理法》和市、鎮(zhèn)政府,直接與投資者簽訂集體土地使用權(quán)出讓協(xié)議,將集體土地通過(guò)掛靠、租賃等方式供其他個(gè)人和單位使用,形成了土地交易的灰色市場(chǎng);同時(shí),村民亂占耕地、私建房屋的狀況也愈來(lái)愈普遍.建設(shè)用地日趨不足,另一方面居民對(duì)城市居住環(huán)境的要求也愈來(lái)愈高.在這些壓力下,珠三角各地市陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房改造的系列政策,試圖緩解日益突出的人地矛盾(如表1東莞市的相關(guān)政策).但是,這些政策在執(zhí)行過(guò)程中不斷受阻:土地功能置換日益困難,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)日益提高,競(jìng)標(biāo)成本日益高漲,導(dǎo)致企業(yè)和地方政府對(duì)舊城、舊村、舊廠改造的熱情日漸降低."三舊"問(wèn)題雖日益嚴(yán)重,但另一方面對(duì)其治理的行動(dòng)力度卻并沒(méi)有相應(yīng)提升.這成為"三舊"改造政策出臺(tái)的主要背景和原因.

表1 近年?yáng)|莞市有關(guān)"三舊"改造的主要政策

在此背景下,2009年8月廣東省在參考佛山、深圳、廣州、珠海等地市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,正式在全省推開(kāi)了"三舊"改造工程."三舊"改造通過(guò)用地指標(biāo)的調(diào)配和相鄰地段聯(lián)合開(kāi)發(fā)等措施,使舊城、舊村和舊廠在統(tǒng)一規(guī)劃下得到統(tǒng)籌改造,并且,在土地、財(cái)政和規(guī)劃政策等方面,"三舊"改造都比之前的歷次主題項(xiàng)目都更為開(kāi)放、大膽.因此,不難看出,此次"三舊"改造不僅是一次城市更新運(yùn)動(dòng),同時(shí)也是廣東省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、制度創(chuàng)新和空間調(diào)整的一個(gè)戰(zhàn)略舉措[13].而東莞作為廣東省四個(gè)"三舊"改造試點(diǎn)市之一,從一開(kāi)始便積極加入了此次改造進(jìn)程,其相關(guān)政策如表2所示.

表2 東莞市"三舊"改造主要政策

二、"三舊"改造的政策創(chuàng)新

由于"三舊"改造是在廣東省政府組織下推行,并且之前已經(jīng)積累了如佛山、深圳、廣州等地市的眾多政策經(jīng)驗(yàn),因此整個(gè)"三舊"改造政策體系與之前的相關(guān)政策體系相比有了很大不同.內(nèi)容涉及多方面,包括國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、房管、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收等.以東莞市為例,其中主要的政策創(chuàng)新如下所述.

1. 歷史問(wèn)題處置

"三舊"改造政策規(guī)定,根據(jù)用地行為的發(fā)生時(shí)間和拆遷改造類型將"三舊"改造用地分類處理,按用地行為發(fā)生時(shí)的法律政策處理完善征收手續(xù).此政策意在解決征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異問(wèn)題,同時(shí)為之前沒(méi)有合法用地手續(xù)的用地也提供了完善手續(xù)的機(jī)會(huì).

2. 用地報(bào)批手續(xù)簡(jiǎn)化

按原規(guī)定,"三舊"改造需按該土地使用前的地類報(bào)批,需扣減指標(biāo)和繳交新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi),需占補(bǔ)平衡."三舊"改造政策對(duì)納入"三舊"改造范圍的用地,不管原來(lái)是建設(shè)用地還是農(nóng)用地,全部采用現(xiàn)狀(即建設(shè)用地)報(bào)批.這樣就免除了辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用的手續(xù),為進(jìn)一步改造降低了成本.

3. 供地出讓方式多元化

按照舊規(guī)定,凡國(guó)有經(jīng)營(yíng)性和工業(yè)用地,無(wú)論改造主體是誰(shuí),均要入市交易."三舊"改造政策規(guī)定,除政府收購(gòu)儲(chǔ)備后再次供地必須以招拍掛的形式出讓外,其他情形可協(xié)議出讓.這一規(guī)定簡(jiǎn)化了供地方式,大大調(diào)動(dòng)了使用者的積極性.

4. 改造模式多樣化

按照"三舊"改造政策規(guī)定,需要改造的"三舊"項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況選擇適合的模式,包括政府主導(dǎo)改造、社會(huì)資金參與改造、集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造和原土地權(quán)利人自行改造等四種類型.這為吸引更多社會(huì)力量參與改造創(chuàng)造了制度條件.

5. 稅費(fèi)減免

按照舊規(guī)定,辦理土地征收手續(xù)需要繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅和耕地開(kāi)墾費(fèi)等.按照"三舊"改造政策規(guī)定,用地行為發(fā)生在1987年1月1日前的不需要繳納任何費(fèi)用,直接確權(quán)發(fā)放證書;用地行為發(fā)生在1987年1月1日至2007年6月30日之間的,免交新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅和耕地開(kāi)墾費(fèi),以減輕業(yè)主的負(fù)擔(dān).

6. 出讓金補(bǔ)繳減免

按照舊規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)黾尤莘e率需補(bǔ)繳土地出讓金.按照"三舊"改造政策規(guī)定,在單宗項(xiàng)目拆建改造中,對(duì)生產(chǎn)性工業(yè)用地因增資擴(kuò)產(chǎn)需要而申請(qǐng)?zhí)岣呷莘e率的,可以不再補(bǔ)繳土地出讓金和配套設(shè)施費(fèi).

7. 稅費(fèi)返還

按照舊規(guī)定,拆遷改造中需要繳納耕地占用稅、契稅、征地管理費(fèi)等13項(xiàng)土地稅費(fèi),經(jīng)營(yíng)性用地需向省繳納約90元/平方米,向市繳納約230元/平方米,向鎮(zhèn)街繳納約40元/平方米.按照"三舊"改造政策規(guī)定,市級(jí)的土地稅費(fèi)全部返還給鎮(zhèn)街,從而增加了鎮(zhèn)街的土地財(cái)稅收入,以提高鎮(zhèn)街進(jìn)行"三舊"改造的積極性.

8. 土地出讓金分成

對(duì)于政府主導(dǎo)或引進(jìn)社會(huì)資金參與的"三舊"成片拆遷改造項(xiàng)目,土地出讓金扣除農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金后,余額全部歸鎮(zhèn)街;對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織將其所有的集體建設(shè)用地改變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后自行改造的"三舊"成片拆遷改造項(xiàng)目,土地出讓金扣除農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金后,余額全部歸村或社區(qū);對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織將其所有的集體建設(shè)用地改變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后與有關(guān)單位合作開(kāi)發(fā)建設(shè)的"三舊"成片拆遷改造項(xiàng)目,土地出讓金扣除農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金后,市、鎮(zhèn)、村按2∶4∶4比例分成;對(duì)于在改造中需要搬遷的國(guó)有企業(yè),鎮(zhèn)街可從其地塊的土地出讓純收益中按30%～60%的比例返還給企業(yè);對(duì)于通過(guò)征收農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)的,鎮(zhèn)街可從該地塊的土地出讓純收益中按30%～60%的比例返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等.這些土地收益分成新政策,旨在減少原用地者對(duì)"三舊"改造的抵觸情緒,以調(diào)動(dòng)他們參與改造的積極性.

三、"三舊"改造政策評(píng)價(jià)

那么,這次"三舊"改造中誰(shuí)會(huì)獲得最大利益?在此,本文仍以東莞市為例,利用博弈論對(duì) "三舊"改造政策創(chuàng)新的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)[14][15].這里采用完全信息靜態(tài)博弈,博弈各方均采取純策略,主要的博弈方有政府--村集體和村民、政府--私有工廠業(yè)主、政府--城市居民和商鋪業(yè)主、市政府--鎮(zhèn)區(qū)政府.此外,由于國(guó)有企業(yè)、公共單位由政府主管,獨(dú)立性不強(qiáng),因而不作討論.

1. 政府--村集體和村民

在"三舊"產(chǎn)權(quán)關(guān)系中,村集體和村民擁有相對(duì)完整的土地產(chǎn)權(quán),包括所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán),這使其同政府的討價(jià)還價(jià)能力較強(qiáng).但是村集體和村民不能將土地出售、贈(zèng)與、抵押或出租給其他單位和個(gè)人,也不能擅自將土地用作非農(nóng)用途(尤其是建設(shè)用途).在"三舊"改造政策出臺(tái)前,村集體和村民如果想對(duì)舊村進(jìn)行改造,主要有兩種選擇:①在政府主導(dǎo)下,變集體用地為國(guó)有用地,政府及其下屬企業(yè)負(fù)責(zé)拆遷,然后由開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā),村民得到拆遷補(bǔ)償;②村集體繞過(guò)政府,直接與開(kāi)發(fā)商簽訂協(xié)議,將拆遷后的土地用于商品房(小產(chǎn)權(quán)房)或經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā),村集體和開(kāi)發(fā)商對(duì)收益進(jìn)行分成,這時(shí)村集體違規(guī)擁有了土地的支配權(quán).兩者中,前者為合法改造,后者為違規(guī)改造.圍繞改造與不改造、改造合法與否、是否嚴(yán)格執(zhí)法等問(wèn)題,政府與村集體和村民展開(kāi)博弈,如表4所示.

表3 "三舊"改造博弈方及其博弈目的

表4中,(ZS-XC,B1-C)表示政府嚴(yán)格執(zhí)法且村集體和村民合法改造時(shí),政府因改造帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市品質(zhì)提升、土地供給壓力減小、土地出讓金和稅費(fèi)收取而獲得的收益ZS,以及由于嚴(yán)格執(zhí)法付出的額外的行政和司法成本XC,政府純收益為ZS-XC;村民通過(guò)合法改造獲得的政府補(bǔ)償為B1,付出的代價(jià)(包括失去房屋和土地及其衍生的收入)為C,村民的純收益為B1-C.其他博弈結(jié)果以此類推,其中F表示村集體和村民違規(guī)改造被政府阻止后支付的罰款,ZC表示因違規(guī)改造引起的政府損失,S表示違規(guī)改造中村民和村集體的收益.顯然, S>0,F>0;而由東莞市以往的改造經(jīng)歷來(lái)看,ZS-XC>0,B1-C<0,ZC>XC.由劃線法可知,兩者博弈的純策略中不存在納什均衡,因此用箭頭法分析博弈過(guò)程.由(0,0)開(kāi)始,這時(shí)村集體和村民不進(jìn)行改造,政府處于寬松執(zhí)法狀態(tài);接著,趁執(zhí)法寬松之際,村民和村集體為獲得收益S進(jìn)行違規(guī)改造,造成政府損失ZC,博弈進(jìn)入(-ZC,S);政府為了減少損失,會(huì)嚴(yán)格執(zhí)法,從而使雙方均受損,博弈進(jìn)入(-XC,-F);為了規(guī)避損失,村集體和村民會(huì)選擇不改造,博弈進(jìn)入(-XC,0);此后,政府為節(jié)約行政和司法成本,會(huì)減少額外的支出,博弈進(jìn)入(0,0);然后博弈進(jìn)入下一輪循環(huán).由此可見(jiàn),在政策創(chuàng)新前,村民和村集體的改造意愿徘徊于不改造和違規(guī)改造之間,改造難以進(jìn)入正常軌道,此時(shí)推行改造會(huì)遇到較大阻力.

"三舊"改造政策出臺(tái)后,舊村改造中最重要的創(chuàng)新點(diǎn)就是首次將村納入到土地出讓收益的分成中,即政府讓利、村集體和村民得利.相應(yīng)的博弈如表5所示.表中△B表示政府的讓利,B2表示政府讓利后村民獲得的補(bǔ)償和收益,△ B=B2-B1;由于"三舊"問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重,ZS中土地出讓金和稅費(fèi)所占比例已變得較小(如東莞市委書記曾表示政府進(jìn)行改造的目的并不是為了賺錢),因此可以認(rèn)為ZS-XC-△B>0;表5中其他字母代碼含義與表4相同.由劃線法可知,兩者博弈的純策略中仍不存在納什均衡,同樣,用箭頭法進(jìn)一步分析博弈過(guò)程.遵循與上面論述中相同的原則,博弈的過(guò)程由寬松執(zhí)法和不改造的(0,0)→寬松執(zhí)法和違規(guī)改造的(-ZC,S)→嚴(yán)格執(zhí)法和違規(guī)改造的(-XC,-F)→嚴(yán)格執(zhí)法和合法改造的(ZS-XC-△B,B2-C)→寬松執(zhí)法和合法改造的(ZS-△B,B2-C)→寬松執(zhí)法和違規(guī)改造的(-ZC, S),然后進(jìn)入下一輪循環(huán).通過(guò)分析可知,在政策創(chuàng)新后,村民和村集體的改造意愿介于合法改造和違規(guī)改造之間,政策效果有所進(jìn)步,但問(wèn)題仍未得到根本解決,即博弈沒(méi)有達(dá)到既能節(jié)約政府執(zhí)法成本,又能促進(jìn)"三舊"改造正常進(jìn)行的均衡狀態(tài).

2. 政府--私有工廠業(yè)主

與村集體相比,私有工廠業(yè)主只有土地的使用權(quán).而且私有工廠業(yè)主不具有集體性,在政府的管理(如罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、阻止違法用地活動(dòng)等)面前沒(méi)有太多討價(jià)還價(jià)的余地.因此,該組博弈的主動(dòng)方為政府,私有工廠業(yè)主只有改造和不改造兩種選擇.

表4 政府與村集體和村民的博弈(政府不讓利時(shí))

表5 政府與村集體和村民的博弈(政府讓利時(shí))

私有工廠業(yè)主進(jìn)行改造的目的是提高企業(yè)利潤(rùn),具體的方式主要有兩種:①拆除舊廠房,建設(shè)新型廠房,提高容積率,進(jìn)而擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模;②調(diào)整土地使用性質(zhì),進(jìn)入利潤(rùn)率更高的行業(yè).在"三舊"改造政策出臺(tái)前,不論哪種改造方式,土地都必須由政府采用收回、收購(gòu)或置換土地使用權(quán)等方式納入土地儲(chǔ)備,再進(jìn)入土地交易市場(chǎng),企業(yè)(包括原有用地企業(yè))需要重新競(jìng)標(biāo)拿地.這樣一來(lái),原用地企業(yè)將面臨繁瑣的土地交易程序和更高的地租,而且還要擔(dān)負(fù)拿不到地的風(fēng)險(xiǎn),這些成本在表6中由FC1來(lái)表示.而企業(yè)由于利潤(rùn)提高而得到的收益為H,政府收益為ZS.由東莞市過(guò)去的實(shí)際情況來(lái)看,企業(yè)的改造純收益H-FC1<0,許多私有工廠寧愿低效利用土地也不愿進(jìn)行改造.這時(shí),雙方的總收益為0."三舊"改造政策出臺(tái)后,生產(chǎn)性工業(yè)用地因增資擴(kuò)產(chǎn)需要申請(qǐng)?zhí)岣呷莘e率的,不再調(diào)整土地出讓金和建設(shè)配套設(shè)施費(fèi);將工業(yè)用地改為經(jīng)營(yíng)性用地的,只需要補(bǔ)繳土地出讓金,簽訂出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂出讓合同即可.這樣一來(lái),私有工廠業(yè)主的改造成本大大降低,即FC20,則改造就可由私有工廠業(yè)主自發(fā)進(jìn)行.同時(shí),如前所述,由于政府收益ZS中土地出讓金和稅費(fèi)所占比例已變得較小,因而由于讓利所損失的土地溢價(jià)收益△DZ0.

由此可見(jiàn),政府在舊廠改造中的讓利可以促進(jìn)工業(yè)用地的改造,提高土地的效率,進(jìn)而讓社會(huì)總效益得到提升.因此,此方面的政策創(chuàng)新是值得肯定的.

3.政府--城市居民和商鋪業(yè)主

在"三舊"產(chǎn)權(quán)者中,城市居民和商鋪業(yè)主最為弱勢(shì),不僅在土地使用權(quán)上是典型的"散戶",而且各個(gè)業(yè)主在參不參與改造的問(wèn)題上往往意見(jiàn)相左,與政府討價(jià)還價(jià)的能力較弱.因此,在該組博弈中,政府是絕對(duì)的主動(dòng)方.在舊城改造中,最為關(guān)鍵的問(wèn)題是拆遷補(bǔ)償,只要貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償不低于原有物業(yè)價(jià)值,進(jìn)行改造遇到的阻力將不大,具體博弈如表7所示.

表6 政府與私有工廠業(yè)主的博弈

表7中ZS表示政府從改造中得到的收益,B1表示"三舊"改造政策出臺(tái)前居民和商鋪業(yè)主獲得的補(bǔ)償和收益,△B表示政府的讓利,B2表示政府讓利后居民和商鋪業(yè)主獲得的補(bǔ)償和收益,△B=B2-B1."三舊"改造政策出臺(tái)前,根據(jù)《東莞市城市房屋拆遷管理辦法》和《東莞市城市房屋拆遷搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和因拆遷非住宅房屋造成停業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》等拆遷管理法規(guī)政策的規(guī)定,城市居民和商鋪業(yè)主得到的補(bǔ)償往往不及原有產(chǎn)權(quán)的價(jià)值,即B1-C<0.如在南城的一次改造中,由于補(bǔ)償價(jià)與周圍商品房?jī)r(jià)差距太大,居民獲得的貨幣補(bǔ)償只能夠買原有面積約一半的房屋.此時(shí),城市居民和商鋪業(yè)主將選擇不改造,博弈雙方總收益為0."三舊"改造政策出臺(tái)后,對(duì)拆遷補(bǔ)償方式進(jìn)行了重大改進(jìn).補(bǔ)償?shù)姆绞街饕腥N:①按照"拆一賠一"進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換;②按照被拆房屋所處地區(qū)附近的新建普通商品房市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估確定補(bǔ)償價(jià),進(jìn)行貨幣補(bǔ)償;③以上兩種方式相結(jié)合.這樣一來(lái),城市居民和商鋪業(yè)主可以用舊房換新房,改善居住條件,純收益B2-C≥0,其改造意愿被大大提升,博弈雙方總收益為[(ZS-△B)+(B2-C)]>0.與舊廠改造相似,政府在舊城改造中的讓利可以提高業(yè)主參與改造的積極性,進(jìn)而提升社會(huì)總效益,此方面的政策創(chuàng)新也值得肯定.

4. 市政府--鎮(zhèn)區(qū)政府

表7 政府與城市居民和商鋪業(yè)主的博弈

按照常理來(lái)講,作為上下級(jí),市政府和鎮(zhèn)區(qū)政府本不應(yīng)該存在博弈關(guān)系,但是由于財(cái)政分家,以及開(kāi)展工作時(shí)具體面對(duì)的工作對(duì)象不同,兩級(jí)政府在容積率控制、商品房開(kāi)發(fā)等問(wèn)題上會(huì)產(chǎn)生一定分歧.鎮(zhèn)區(qū)政府偏向于少留空地、提高地塊容積率和促進(jìn)商品房開(kāi)發(fā),這樣一來(lái),地塊開(kāi)發(fā)的收益就會(huì)提高,開(kāi)發(fā)商的參與意愿會(huì)更強(qiáng),政府的工作能更好地開(kāi)展,鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政收入也更多.為保障"三舊"改造的質(zhì)量,市政府則偏向于嚴(yán)格控制地塊容積率、增加公共設(shè)施配套.圍繞這些分歧,兩級(jí)政府展開(kāi)博弈,其中作為上級(jí)的市政府是絕對(duì)的博弈主動(dòng)方,具體博弈見(jiàn)表8.

表8 市與鎮(zhèn)的政府博弈

表8中,SZS表示市政府從改造中的獲益;ZZC表示鎮(zhèn)區(qū)政府因無(wú)法從改造中獲得額外收益而工作不積極,由此對(duì)市政府造成的損失;ZZS表示由于市政府管理寬松,導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)政府乘機(jī)違反規(guī)定進(jìn)行改造(如減少空地面積、提高地塊容積率等),由此增加的財(cái)政收入;N表示鎮(zhèn)區(qū)政府違規(guī)改造對(duì)市政府造成的損失,由當(dāng)前市政府的表態(tài)可以看出N>ZZS, N>ZZC.對(duì)于市政府而言,在此博弈中嚴(yán)格管理是上策,因此納什均衡為(SZSZZC,0).由此可以看出,在"三舊"改造中,鎮(zhèn)區(qū)政府很可能出現(xiàn)工作不積極的情況,這將延緩"三舊"改造的進(jìn)程.因此,有關(guān)鎮(zhèn)區(qū)政府與市政府的利益分成方面,"三舊"改造政策有待進(jìn)一步優(yōu)化.

由以上分析可知, "三舊"改造政策解決了部分利益分配難題,使各方的關(guān)系得到了一定的協(xié)調(diào).其中,舊廠和舊城的改造基本不會(huì)受到"三舊"產(chǎn)權(quán)所有者的阻撓.但是,由于村集體和村民擁有土地所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán),且具有高度的行動(dòng)一致性,政府要阻止村集體違規(guī)改造并非易事,有關(guān)舊村改造的政策需要進(jìn)一步探討.

四、"三舊"改造政策實(shí)施前景

對(duì)改造意愿的討論只是第一步,改造是否可行還要看是否有改造動(dòng)力(主要是改造資金的來(lái)源問(wèn)題),只有既有改造意愿又有相應(yīng)的動(dòng)力,改造才能進(jìn)行,改造的前景如何也主要取決于這兩者.根據(jù)基于博弈論的探討可知,"三舊"產(chǎn)權(quán)者基本都有改造意愿.下面本文將在討論改造動(dòng)力的基礎(chǔ)上,對(duì)"三舊"改造政策實(shí)施前景進(jìn)行簡(jiǎn)要展望.

地塊的改造動(dòng)力主要有4種來(lái)源:①改造后地塊升值,除去改造成本可以贏利.這類地塊主要為市區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的舊居住區(qū)、舊工商混合區(qū)、公共設(shè)施用地、城中村和舊工業(yè)區(qū);②工廠業(yè)主有能力籌集相應(yīng)資金進(jìn)行改造,通過(guò)改造可以提高企業(yè)利潤(rùn).這類地塊為舊工業(yè)區(qū)和舊廠房;③改造的公共效益明顯,主要表現(xiàn)為有利于完善城市道路系統(tǒng)、提升城市景觀質(zhì)量、解決公共服務(wù)設(shè)施缺乏問(wèn)題,這類地塊主要為舊城區(qū);④業(yè)主有能力籌集相應(yīng)資金進(jìn)行改造,通過(guò)改造可以改善居住環(huán)境.這類地塊主要為舊居住區(qū)和舊村.在改造方式上,根據(jù)相關(guān)規(guī)劃,①類主要由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),②類主要由工廠業(yè)主自行改造,③類由政府利用財(cái)政收入進(jìn)行改造,④類由村集體和個(gè)人自行改造.

按照阿隆索的地租理論,城市的地租由市中心到外圍不斷遞減,而①類地塊經(jīng)過(guò)改造后的升值潛力正是遵循這一規(guī)律.因此,開(kāi)發(fā)商將偏好于開(kāi)發(fā)靠近市中心的"三舊"項(xiàng)目.此外,①類地塊的違規(guī)改造情況有可能會(huì)在靠近市中心的城中村,或在靠近工業(yè)區(qū)的舊村中發(fā)生.②類地塊的改造則顯得相對(duì)樂(lè)觀,有能力自行改造的工廠業(yè)主會(huì)提高容積率用于擴(kuò)大生產(chǎn),或變更用地性質(zhì)提高產(chǎn)業(yè)層次,這樣有利于提高土地利用效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí),會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正面作用.但是,無(wú)能力籌集資金改造的污染大、效益低的舊工廠會(huì)成為"三舊"改造中的難題.由于能產(chǎn)生巨大公共效益的地塊主要集中在人口密度大的市中心及附近,為了打造政績(jī),政府往往偏向于將改造資金投向靠近市中心的③類地塊,這一情況與①類地塊相似.為了提高居住環(huán)境質(zhì)量對(duì)④類地塊進(jìn)行改造,完全是村集體和個(gè)人的消費(fèi)活動(dòng),有這樣充裕資金的產(chǎn)權(quán)所有者并不多,因此這類改造只會(huì)以零星的方式出現(xiàn).

綜合以上論述,"三舊"改造將會(huì)集中在市中心及發(fā)展較好的工業(yè)區(qū),而市區(qū)外圍、低效廠房和偏遠(yuǎn)舊村的改造將難以推進(jìn),特別是舊村的違規(guī)改造行為出現(xiàn)的可能性較大.

五、展望與建議

綜上所述,本文以東莞市為例,主要以博弈論為基礎(chǔ),綜合探討了廣東省新近實(shí)施的"三舊"改造政策的創(chuàng)新性及其政策效果.結(jié)合筆者的經(jīng)驗(yàn),今后仍需探討的主要問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略主要有如下兩點(diǎn).

第一,違規(guī)改造的疏與堵.在"三舊"改造政策中,村集體和村民參加到改造收益的分成中來(lái),其改造積極性大為提高,但集體和村民仍然有可能違規(guī)改造,以獲得更大收益.產(chǎn)生這一問(wèn)題的根源在于,村集體和村民在掌握了土地大部分產(chǎn)權(quán)的情況下,很容易將產(chǎn)權(quán)延伸到支配權(quán)上.而面對(duì)集體性違規(guī)行為,政府需要付出較高的行政和司法代價(jià)才能予以阻止.因此,為杜絕這類情況的發(fā)生,首先,政府應(yīng)進(jìn)一步讓利,使村集體和村民得到更多收益,使驅(qū)動(dòng)其違規(guī)改造的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力減弱;其次,政府應(yīng)加大對(duì)違規(guī)改造的查處和懲治力度,使違規(guī)改造的風(fēng)險(xiǎn)增大,促使村集體和村民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而選擇合法改造途徑.

第二,均衡改造的謀與策.在"三舊"改造的政策實(shí)施過(guò)程中,鎮(zhèn)政府傾向于積極支持房地產(chǎn)項(xiàng)目,而對(duì)公共設(shè)施配套和綠地建設(shè)熱心不足;而市政府則強(qiáng)調(diào)公共設(shè)施配套和綠地建設(shè)的必要性,更關(guān)心城市品質(zhì)的提升.因此,對(duì)于公共效益大的地塊應(yīng)利用市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼;對(duì)于可贏利的地塊應(yīng)積極引進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān).在工作協(xié)調(diào)上,市級(jí)政府應(yīng)在財(cái)政、技術(shù)和政策上對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府(尤其是經(jīng)濟(jì)狀況較差的鎮(zhèn))給予一定的支持和傾斜.同時(shí),在現(xiàn)有政策體系和改造動(dòng)力條件下,中心區(qū)及發(fā)展較好的工業(yè)區(qū)可以得到較好的改造,而市區(qū)外圍、低效廠房和偏遠(yuǎn)舊村可能難以改造.因此,為使易開(kāi)發(fā)地塊和不易開(kāi)發(fā)地塊得到同時(shí)改造,在改造地塊競(jìng)標(biāo)時(shí),可將易開(kāi)發(fā)地塊和不易開(kāi)發(fā)地塊捆綁交易,并規(guī)定相應(yīng)的地塊開(kāi)發(fā)資金投入比例或資金數(shù)額下限,從而在整體可贏利的前提下讓盡可能多的地塊得到改造;另一方面,政府可將易開(kāi)發(fā)地塊的土地收益部分投入到不易開(kāi)發(fā)地塊,促進(jìn)"三舊"改造的均衡推進(jìn).

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Policy Analysis of Urban Reconstruction: A Case Study of Dongguan

Liu Yungang, Huang Siqi, Yuan Yuan

This paper reviews the formation and innovation of urban renewal policies in Dongguan, evaluates them with game theory, and discusses their applicability. It points out that it is much easier to carry out urban renewal in downtown and developed manufacturing zones than in peri-urban areas, inefficient factories and remote villages. Therefore, specific and coordinating policies should be in place to address these issues.

urban renewal; policy analysis; policy innovation; game theory; Dongguan

TU984

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(40701041);教育部博士點(diǎn)基金項(xiàng)目(20070558072);留學(xué)回國(guó)人員科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目資助.

劉云剛,中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系副主任,副教授,研究方向:城市地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、區(qū)域開(kāi)發(fā)政策、生活空間論;黃思騏,中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系碩士研究生,研究方向:城市地理學(xué)、城市開(kāi)發(fā)政策;袁媛,中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系副教授,研究方向:城市地理學(xué)、城市規(guī)劃、城市貧困研究.

(責(zé)任編輯:盧小文)