"三舊"改造中的公益性項(xiàng)目供給機(jī)制研究--基于公共物品理論的思考

◎ 宋立新

"三舊"改造中的公益性項(xiàng)目供給機(jī)制研究
--基于公共物品理論的思考

◎ 宋立新

2008年底,國(guó)土資源部和廣東省人民政府簽訂《共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議》,"三舊"改造作為重要內(nèi)容之一受到了來(lái)自社會(huì)各界的廣泛關(guān)注.目前,"三舊"改造已實(shí)施兩年多,在提高土地利用效率、推動(dòng)城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面取得了顯著成效,但改造中諸如歷史文化遭到破壞、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高、拆遷利益沖突等問(wèn)題也逐漸凸顯.本文以"公共物品"為視角,重點(diǎn)關(guān)注"三舊"改造中公益性項(xiàng)目配套落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題,分析其原因,并借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)"公共物品理論",探討了公益性項(xiàng)目在"三舊"改造中得以有效供給的機(jī)制.

"三舊"改造 公益性項(xiàng)目 公共物品理論

一、引言

經(jīng)歷了30年的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高速發(fā)展,廣東建設(shè)用地供需矛盾日益突出.據(jù)預(yù)測(cè),未來(lái)15年廣東省每年約需40萬(wàn)畝建設(shè)用地,而國(guó)家下達(dá)給廣東的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均每年僅有29萬(wàn)畝,每年缺口約11萬(wàn)畝,土地資源短缺已成為制約新時(shí)期廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸.為破解這一難題,廣東省于2008年年底提出加快推進(jìn)以舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊為對(duì)象的"三舊"改造,通過(guò)對(duì)低效、粗放利用的土地再開(kāi)發(fā)盤(pán)活存量用地,形成新的發(fā)展空間.截至目前,全省累計(jì)投入改造資金約2000億元,完成改造面積約9萬(wàn)畝,涌現(xiàn)出廣州太古倉(cāng)、佛山東華里"嶺南新天地"等一系列示范性改造項(xiàng)目.總體而言,"三舊"改造工作推進(jìn)的成效明顯,對(duì)于提高土地利用效率、優(yōu)化城市功能、提升城市環(huán)境品質(zhì)、保障和改善民生起到了積極的推動(dòng)作用.

不能忽視的一個(gè)問(wèn)題是,目前"三舊"改造的推進(jìn)主要受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),各市推進(jìn)的改造項(xiàng)目多為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),而產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)設(shè)施完善、綠地及開(kāi)敞空間建設(shè)的改造項(xiàng)目推進(jìn)動(dòng)力不足.改造后為公益性項(xiàng)目,或須與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)同步建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施未能按規(guī)劃同步推進(jìn)建設(shè),這勢(shì)必影響改造后的綜合效益,造成城市結(jié)構(gòu)"失調(diào)"、激化"城市病",同時(shí)也背離了"三舊"改造政策制定的初衷.

圖1 廣州城市"新客廳":太古倉(cāng)碼頭舊廠房改造前后對(duì)比

二、"三舊"改造中的公益性項(xiàng)目供給存在的問(wèn)題

(一)"三舊"改造規(guī)劃具有較強(qiáng)的公益性導(dǎo)向

表1 "三舊"改造中的房地產(chǎn)過(guò)熱已經(jīng)引起媒體的廣泛討論

從全省已完成的"三舊"改造規(guī)劃來(lái)看,通過(guò)"三舊"改造落實(shí)城市總體規(guī)劃中的公共設(shè)施、市政設(shè)施、綠地等已經(jīng)成為各市的共識(shí).基于此種認(rèn)識(shí),各市"三舊"改造規(guī)劃具有較強(qiáng)的公益性導(dǎo)向,制定"三舊"改造專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)基本考慮到現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)不盡合理,導(dǎo)致生產(chǎn)、生活與服務(wù)、配套不匹配,城市發(fā)展畸形、功能不完善、土地非集約發(fā)展等城市問(wèn)題."三舊"用地改造后用途雖仍以居住用地為主,但公共設(shè)施、市政公用設(shè)施、道路廣場(chǎng)等用地的比例均有較大幅度提高(見(jiàn)表2).

以廣州市"三舊"改造規(guī)劃為例,改造后經(jīng)營(yíng)性(居住、商業(yè)金融、工礦倉(cāng)儲(chǔ)等)用地比例將由77.99%下降到47.43%,而非經(jīng)營(yíng)性(主要包括公共設(shè)施、設(shè)施、道路廣場(chǎng)、綠地等)用地比例則由15.47%提高到36.74%,特別是改造后城市公共綠地的比例由2.9%提高到了13.81%[1]."三舊"改造對(duì)廣州建設(shè)宜居城市、"首善之區(qū)"具有重要促進(jìn)作用.

(二)實(shí)施階段公益性改造項(xiàng)目推進(jìn)乏力

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),2008年至2010年第三季度,全省已完成的1683個(gè)改造項(xiàng)目、7.89萬(wàn)畝改造用地,其中改造后用于城市公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目360個(gè)、公益事業(yè)項(xiàng)目187個(gè)、公共綠地項(xiàng)目195個(gè),共涉及"三舊"用地2.47萬(wàn)畝,占全省已完成改造用地的三成[2].全省已改造項(xiàng)目的用地中,用于住宅性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的比例為23%(其中有一定數(shù)量的保障性住房),此外還有相當(dāng)部分用地改造后作為商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā).總體而言,近兩年開(kāi)展的"三舊"改造以市場(chǎng)為主導(dǎo),商業(yè)性開(kāi)發(fā)傾向占據(jù)重要位置,如湛江市2010年32個(gè)"三舊"改造示范項(xiàng)目基本為房地產(chǎn)和商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,僅有2個(gè)項(xiàng)目改造后作為教育用地和體育設(shè)施用地[3].全省共有9個(gè)地級(jí)市"三舊"改造后用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地面積占改造總面積的比例超過(guò)50%,個(gè)別城市比例超過(guò)70%甚至達(dá)到90%.

表2 部分城市"三舊"用地現(xiàn)狀與規(guī)劃功能結(jié)構(gòu)對(duì)比(單位:%)

改造類型單一、過(guò)分偏重于房地產(chǎn),影響了"三舊"改造綜合效益的充分發(fā)揮.房地產(chǎn)項(xiàng)目大規(guī)模開(kāi)發(fā),在配建設(shè)施未能同步落實(shí)的情況下,對(duì)城市原本尚顯不足的公共設(shè)施帶和道路交通勢(shì)必帶來(lái)巨大壓力,不利于城市的宜居環(huán)境建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展.同時(shí),這種房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主導(dǎo)的"三舊"改造誤導(dǎo)了社會(huì)公眾對(duì)"三舊"改造政策的認(rèn)識(shí),在社會(huì)中產(chǎn)生了較壞影響.

(三)小結(jié)

綜上,各市在"三舊"改造專項(xiàng)規(guī)劃編制階段,基本能夠按照城市總體規(guī)劃確定的用地性質(zhì)及布局,規(guī)定"三舊"用地改造后用途.即各市如能按照"三舊"改造專項(xiàng)規(guī)劃各類改造項(xiàng)目協(xié)調(diào)、有序推進(jìn),"三舊"改造的綜合效益必將充分發(fā)揮,并促進(jìn)城市總體規(guī)劃的有效實(shí)施.現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題是,部分城市的"三舊"改造已經(jīng)演變?yōu)榉康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)的"盛宴",而公益性改造項(xiàng)目卻推進(jìn)乏力.

三、公益性項(xiàng)目難以推進(jìn)的原因分析

伴隨"三舊"改造而衍生的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮,已逐漸引起各地的重視,如佛山、東莞等市提出"三舊"改造中房地產(chǎn)過(guò)熱要叫停[9]、"三舊"改造要堅(jiān)決摒棄房地產(chǎn)依賴心理[10].但我們也要意識(shí)到, "放任自流"使"三舊"改造偏離公益性并為未來(lái)城市發(fā)展帶來(lái)新的潛在危機(jī);而利用行政手段直接干預(yù)甚至"叫停"市場(chǎng)謀利行為的改造,也將使"三舊"改造陷入新的困境,全省170萬(wàn)畝"三舊"用地改造將無(wú)法實(shí)現(xiàn)"三年大改觀"的目標(biāo).因此,為促進(jìn)"三舊"改造科學(xué)、有序推進(jìn),并帶動(dòng)城市健康發(fā)展,需要深入分析"三舊"改造中公益性改造項(xiàng)目進(jìn)程緩慢的原因,并從根本上構(gòu)建營(yíng)利性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目同步推進(jìn)的有效機(jī)制.

通過(guò)對(duì)"三舊"改造政策的解讀,并對(duì)部分城市及個(gè)案改造項(xiàng)目進(jìn)行分析,筆者認(rèn)為公益性項(xiàng)目改造滯后的原因主要包括以下方面:

(一)"三舊"改造政策約束和引導(dǎo)不足

為推進(jìn)"三舊"改造,廣東省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)"三舊"改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》),相比現(xiàn)行土地政策在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國(guó)有、完善歷史遺留用地手續(xù)、土地收益部分返還改造主體等方面有了重大突破,并規(guī)定市、縣人民政府應(yīng)從土地出讓金中安排資金支持"三舊"改造涉及的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).各市也對(duì)此相應(yīng)提出了具體規(guī)定,如深圳市明確"三舊"改造范圍內(nèi)用于公益性項(xiàng)目建設(shè)的用地大于3000平方米且不小于改造范圍的15%,并按規(guī)定的比例配建保障性住房[4];東莞市明確"拆三留一"的政策,優(yōu)先預(yù)留比例不低于1/3的公共用地[5];惠州市規(guī)定所有"三舊"改造項(xiàng)目必須留出20%的用地由政府支配用于公共設(shè)施和保障性住房建設(shè)[6].

總體上看,上述政策在實(shí)施操作中對(duì)公益性項(xiàng)目改造的規(guī)定不夠,未能明確改造主體和時(shí)限,導(dǎo)致政策的約束性不足;同時(shí)并未配套制定相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠減免細(xì)則,導(dǎo)致政策的鼓勵(lì)機(jī)制和引導(dǎo)性不足.各市規(guī)定改造中預(yù)留的1/5甚至1/3的公共用地,以及深圳市在"更新單元"中規(guī)定的公共利益項(xiàng)目用地應(yīng)由改造單位完成拆遷后移交政府,相關(guān)部門(mén)在拿到資金后進(jìn)行全局統(tǒng)籌,難免會(huì)顧此失彼,未能根據(jù)居民需求配建急需設(shè)施,甚至出現(xiàn)交錢(qián)卻未能及時(shí)進(jìn)行建設(shè)或挪作他用等情況.

(二)市場(chǎng)的逐利本性

開(kāi)發(fā)商與政府和公眾在利益目標(biāo)上存在差異是必然的.按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中"經(jīng)濟(jì)人"的假設(shè),當(dāng)一個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨若干不同的選擇機(jī)會(huì)時(shí),他總是傾向于選擇能給自己帶來(lái)更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會(huì).作為市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)企業(yè),必然會(huì)追求利潤(rùn)的最大化,在房地產(chǎn)業(yè)高漲的背景下,利用"三舊"政策進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為最佳選擇.廣州市"三舊"改造規(guī)劃的抽樣調(diào)查顯示,2116宗"三舊"地塊的改造意向集中在商業(yè)金融、商服用地、城市住宅和農(nóng)村宅基地,共1794宗,占總用地宗數(shù)的85%;而意向改為公益性設(shè)施的"三舊"用地僅6宗[1].同時(shí),從城中村改造的調(diào)查結(jié)果來(lái)看,村民也往往因?yàn)槟軌虻玫礁嗟姆慨a(chǎn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,而更加歡迎那些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)類改造項(xiàng)目.

和住宅所帶來(lái)的利潤(rùn)相比,公共服務(wù)設(shè)施幾乎無(wú)利可圖,開(kāi)發(fā)商愿意以罰代建,用局部的損失謀求全盤(pán)的獲利.在營(yíng)利性項(xiàng)目改造中,對(duì)于必須同步配套的公益性設(shè)施,開(kāi)發(fā)商往往被動(dòng)接受,并通常先建造贏利設(shè)施后建公益性設(shè)施,造成居民上學(xué)、就醫(yī)、活動(dòng)等不便.開(kāi)發(fā)商一味追求利益最大化,將導(dǎo)致"三舊"改造中的"市場(chǎng)失靈",無(wú)法保障目前居民生活極其缺乏的公共設(shè)施、綠地等能夠通過(guò)"三舊"改造而有效供給.

(三)地方政府對(duì)"三舊"改造利益追求現(xiàn)象仍然存在

1968年,英國(guó)學(xué)者G.哈丁在《人性論》中提出了著名的"公地悲劇(Tragedy of the commons)"理論.一個(gè)重要的結(jié)論是:人性都有向外擴(kuò)張的欲望,無(wú)人保護(hù)的公共利益最先受到侵害,所以"政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位至關(guān)重要[7]" (何明俊,2004).在西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的研究中,政府是"經(jīng)濟(jì)人"還是"公利人"的爭(zhēng)論一直沒(méi)有中斷.

"三舊"改造中,政府將土地出讓收益的不高于60%的部分用于支持企業(yè)和村集體進(jìn)行改造,由地方財(cái)政主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目改造,充分反映了政府的公利性.但同時(shí),在"土地財(cái)政"的體制下,地方政府也具有盈利本性,從根本上依賴高地價(jià)獲得地方財(cái)力的增強(qiáng),這是各地"地王"層出不窮的主要原因;地方政府為加快推進(jìn)"三舊"改造,以在政績(jī)考核中獲得更多分?jǐn)?shù),往往過(guò)于依賴市場(chǎng)力量而忽視了公益性項(xiàng)目的改造.此外,政府的決策在一定程度上受到某些企業(yè)意見(jiàn)的影響,而存在背離公共利益的可能性.政府的自利性導(dǎo)致"三舊"改造中的"政府失靈"(事實(shí)上,"三舊"改造政策對(duì)公益性項(xiàng)目約束和引導(dǎo)能力低效,也是"政府失靈"的一種表現(xiàn)),"三舊"改造的社會(huì)效益無(wú)法發(fā)揮.

(四)公共利益表達(dá)渠道不暢

阿爾蒙德(Almond.G.A)在《公民文化》一書(shū)中提出,健康的公民文化氛圍必然催生一些與個(gè)人利益相關(guān)的社團(tuán)組織.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系為公民的主體性提供活動(dòng)空間,共同的利益促使公民間的相互信任、相互合作,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展[8].但受當(dāng)前國(guó)內(nèi)公眾參與的制度不甚完備影響,各市開(kāi)展的"三舊"改造中,公眾缺少主動(dòng)性和積極性,甚至僅限于個(gè)體居民對(duì)拆遷賠償之類的短期利益爭(zhēng)取.同時(shí),產(chǎn)權(quán)私有化使得居民喪失支配公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)益.開(kāi)發(fā)商在參與"三舊"改造時(shí)將部分贏利性公共服務(wù)設(shè)施納入自己的產(chǎn)品范圍,如商業(yè)用房、物業(yè)管理用房及某些文化教育設(shè)施等.雖然有利于提高開(kāi)發(fā)商的積極性,但從根本上斷絕了居民參與管理的可能性,開(kāi)發(fā)商是決定此類設(shè)施未來(lái)用途的唯一主體,很難完全尊重居民的需求.

四、基于"公共物品理論"的公益性項(xiàng)目供給思考

公益性項(xiàng)目建設(shè)難以推進(jìn)是國(guó)內(nèi)各城市在新城建設(shè)和舊城改造方面普遍存在的問(wèn)題,西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中"公共物品理論"給了我們很好的借鑒."公共物品理論"對(duì)公共物品供給的觀點(diǎn)主要分為兩個(gè)學(xué)派:一是以Samuelson及Pigou為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為公共物品具有非排他性,市場(chǎng)無(wú)法避免"搭便車"行為,且公共物品存在收費(fèi)困難等問(wèn)題,不符合市場(chǎng)規(guī)律而應(yīng)由政府唯一供給[9];另外一個(gè)學(xué)派是Coas及Buchanan等為代表的"公共選擇"和"自由主義"學(xué)派,認(rèn)為在滿足一定條件下,私人參與公共物品供給將提高公共物品的供給效率.布坎南(Buchanan,1965)通過(guò)引入非純公共物品的概念,認(rèn)為"俱樂(lè)部"成員平等參與決策和監(jiān)督,闡明自己對(duì)公共物品的偏好,并通過(guò)民主機(jī)制生成能夠和愿意接受的公平結(jié)果,認(rèn)為采用"俱樂(lè)部"供給模式,可以有效地排除"搭便車"行為,實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給[10].科斯(Coas,1960)則指出"俱樂(lè)部物品"雖然具有免于面臨"搭便車"和投資生產(chǎn)不足的困境的收益特性,但同樣也存在消費(fèi)支付方面的排他性和使用不擁擠時(shí)的公共資源利用的低效率等負(fù)面效應(yīng),認(rèn)為"只有產(chǎn)權(quán)明晰,才能解決公共物品資源配置的低效率問(wèn)題"[11].

從兩個(gè)學(xué)派觀點(diǎn)的分歧出發(fā),保障公共物品有效供給關(guān)鍵是找到公共物品供給中"政府失靈"和 "市場(chǎng)失靈"的平衡點(diǎn),解決好公共物品供給效率與尋租、公平和排他性問(wèn)題.對(duì)于如何解決公平與效率兼顧的問(wèn)題,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂布特(曹榮湘,2004)提出在公共物品供給中引入消費(fèi)者選擇機(jī)制,通過(guò)空間位移的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共資源的有效分配.其基本理論原理是,空間需求將同時(shí)影響地方政府和私人市場(chǎng)提供的資源配置狀況,消費(fèi)者可以自由流動(dòng)并根據(jù)自身的偏好選擇公共物品,如政府或市場(chǎng)可以提供在空間布局上分散化和多樣化的公共物品,則可同時(shí)滿足公共物品供給的公平與效率最大化原則[12].

基于以上認(rèn)識(shí),可以得出如下結(jié)論:第一,單純依賴政府供給"三舊"改造中的公益性項(xiàng)目,必然導(dǎo)致公益性項(xiàng)目供給的低效率,同時(shí)無(wú)法滿足市民的多樣化需求;第二,無(wú)論政府或市場(chǎng)提供"三舊"改造中的公益性項(xiàng)目供給,保留項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的公共屬性,是保障項(xiàng)目能夠最終為社會(huì)公眾無(wú)障礙使用的根本原則;第三,就目前體制而言,社區(qū)是能夠最有效協(xié)調(diào)集體和個(gè)人對(duì)公益性項(xiàng)目偏好的空間和行政單元,以社區(qū)為單元進(jìn)行公益性項(xiàng)目供給可最大限度實(shí)現(xiàn)公共物品的供給效率[13](胡鳴鐸、牟永福,2008).

五、"三舊"改造中的公益性項(xiàng)目供給機(jī)制

(一)突出規(guī)劃及政策的約束和引導(dǎo)機(jī)制

目前我省"三舊"改造的規(guī)劃體系包括三個(gè)方面,即各市"三舊"改造專項(xiàng)規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃和具體地塊的改造方案.其中,"三舊"改造專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)改造后作為公益性項(xiàng)目的用地給予了規(guī)定,而年度實(shí)施計(jì)劃往往由于市場(chǎng)的冷熱不均而出現(xiàn)公益性改造項(xiàng)目大量萎縮,到了具體地塊的改造方案層面則出現(xiàn)公益性項(xiàng)目配套不足的問(wèn)題.為此,各市在制定年度實(shí)施計(jì)劃時(shí)應(yīng)充分考慮公益性改造項(xiàng)目的比例,對(duì)有條件改造的公益性項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先納入年度計(jì)劃;對(duì)于地塊改造方案要加強(qiáng)審查,保障經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在市場(chǎng)運(yùn)作時(shí)同步配套建設(shè)必須的公共設(shè)施等.

同時(shí)還要加強(qiáng)政策的鼓勵(lì)與約束作用.對(duì)于具有公益性的改造項(xiàng)目,減免部分行政性收費(fèi)項(xiàng)目,如免收改造前期的勘查定界以及出具用地紅線圖、宗地圖的相關(guān)測(cè)繪費(fèi)用等,適當(dāng)減免公益性改造項(xiàng)目的稅費(fèi)等,提高公益性項(xiàng)目改造積極性.此外,省、市財(cái)政應(yīng)安排專項(xiàng)資金支持公益性項(xiàng)目改造.

(二)強(qiáng)化公益性改造項(xiàng)目的土地產(chǎn)權(quán)保障機(jī)制

土地是"三舊"改造中政府、開(kāi)發(fā)商及各種公共利益和私人利益的直接載體,與經(jīng)濟(jì)利益密切掛鉤,而土地產(chǎn)權(quán)則是其中的最核心問(wèn)題.由于土地產(chǎn)權(quán)是利益權(quán)屬的載體,在"三舊"改造中必然要涉及到公共利益和私人利益之間關(guān)系的協(xié)調(diào),私人利益之間關(guān)系的調(diào)整,以及"三舊"改造帶來(lái)的土地升值的利益分配等問(wèn)題.從各地的實(shí)踐來(lái)看,現(xiàn)狀土地產(chǎn)權(quán)不明晰是制約"三舊"改造快速推進(jìn)的主要因素之一.

圖1 "三舊"改造中土地使用權(quán)配置機(jī)制

由于公共物品具有非排他性,必然要求其所依附的土地產(chǎn)權(quán)(特別是使用權(quán))具有公共屬性,而一旦使用權(quán)私有化,就意味著公益性項(xiàng)目只能被少部分人所用而形成"排他性"(我國(guó)很多城市小區(qū)配套建設(shè)的公共設(shè)施即如此).因此, "三舊"改造中的公益項(xiàng)目供給,尤其重要的是保障承載公益性項(xiàng)目土地的公共使用權(quán).同時(shí),考慮到具體改造過(guò)程中的可操作性,土地公共使用權(quán)可通過(guò)兩個(gè)方面獲得:一是政府通過(guò)征收、改造主體移交(如深圳市城市更新單元計(jì)劃規(guī)定的"公共利益項(xiàng)目用地"應(yīng)由改造單位完成拆遷后移交給府)獲得公益性項(xiàng)目建設(shè)用地,土地使用權(quán)為公共所有;二是開(kāi)發(fā)商在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目改造中配套建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目,為保證其能為公眾所用并彌補(bǔ)城市公共服務(wù)設(shè)施的不足,可由政府統(tǒng)一收回土地使用權(quán)[而經(jīng)營(yíng)權(quán)由開(kāi)發(fā)商或開(kāi)發(fā)商指定的企業(yè)(個(gè)人)所有].

(三)形成多元化的公益性項(xiàng)目供給機(jī)制

政府主要是通過(guò)稅收和行政收費(fèi)等方式籌集資金提供普遍性公共物品.市場(chǎng)一般是通過(guò)企業(yè)組織生產(chǎn)和提供公共物品,可以根據(jù)居民的需求及時(shí)、高效地供給公共物品和服務(wù).對(duì)于"三舊"改造中的公益性項(xiàng)目供給,單純依賴政府則表現(xiàn)為低效率、無(wú)法滿足多樣化需求,單純依賴市場(chǎng)則無(wú)法體現(xiàn)公平.因此,必須建立政府與市場(chǎng)合作的多元化公共性項(xiàng)目供給機(jī)制,可參考香港公共物品供給模式,如政府直接經(jīng)營(yíng)、政府與私人企業(yè)簽訂生產(chǎn)合同(自來(lái)水供應(yīng)、垃圾清理、城市交通)、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府參股、經(jīng)濟(jì)資助(財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、減免稅收、直接投資)、BOT 方式(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)、BOOT 方式(建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)、BOO 方式(建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng))等多種形式[14].而無(wú)論是政府主導(dǎo)的改造,還是市場(chǎng)參與的改造,最終都要維持公益性項(xiàng)目及其依附土地的公共使用權(quán).

(四)構(gòu)建以社區(qū)為基本單元的公益性項(xiàng)目供給機(jī)制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國(guó)一直實(shí)行以"單位"為基本單元的公共物品供給,單位不僅提供基本福利保障,而且還直接提供諸如食堂、菜場(chǎng)、商店、醫(yī)院、浴室、幼兒園、中小學(xué)、電影院等公共生活設(shè)施.進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后,特別是隨著商品房市場(chǎng)的不斷發(fā)展,開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)樓盤(pán)時(shí)配套建設(shè)了業(yè)主日常所需的公共設(shè)施,并不斷引入高端服務(wù)設(shè)施(如名校、高端會(huì)所等)提高樓盤(pán)的吸引力.公共服務(wù)設(shè)施的"單位"模式和"小區(qū)"模式,一般不能被外人所共享,往往造成設(shè)施重復(fù)建設(shè)的低效率和"單位(小區(qū))"內(nèi)外的不公平.

從"三舊"改造中公益性項(xiàng)目供給情況來(lái)看,由于公眾利益沒(méi)有渠道有效表達(dá),公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目同步建設(shè)往往因無(wú)人監(jiān)督而擱置,此外許多城市改造的公益性項(xiàng)目并非居民最需要的.國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明,社區(qū)是居民表達(dá)公共物品需求和實(shí)現(xiàn)社區(qū)福利最大化的機(jī)制.目前國(guó)內(nèi)城市社區(qū)沒(méi)有明顯的階層化,社區(qū)層次多樣性和內(nèi)在結(jié)構(gòu)差異表現(xiàn)出對(duì)社區(qū)公共物品的不同需求.社區(qū)作為對(duì)市場(chǎng)和政府供給外的重要主體,可以有效表達(dá)對(duì)公共物品的偏好并監(jiān)督公共物品的是否充分、及時(shí)提供,同時(shí)社區(qū)的人口規(guī)模可使公共設(shè)施利用效率最大化并產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng).

[1] 廣州市"三舊"改造工作辦公室,廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院.廣州市"三舊"改造專項(xiàng)規(guī)劃(2010-2015年)[Z].2010.12

[2] 廣東省人民政府.關(guān)于我省開(kāi)展舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造情況的專項(xiàng)工作報(bào)告[Z].2010.10

[3] 湛江建設(shè)信息網(wǎng).湛江市"三舊"改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室信息簡(jiǎn)報(bào)第十一期[Z].2010.4

[4] 深圳市人民政府.深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則(征求意見(jiàn)稿)[Z].2010.10

[5] 東莞市人民政府.東莞市"三舊"改造實(shí)施細(xì)則(試行)[Z].2009.12

[6] 惠州市人民政府.關(guān)于推進(jìn)"三舊"改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)[Z].2010.8

[7] 何明俊.宏觀調(diào)控與規(guī)劃引導(dǎo)--政府行動(dòng)規(guī)劃的理論與方法探討[J]. 規(guī)劃管理,2004(7): 30-33

[8] 朱介明.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃引導(dǎo)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊,2004(6):11-15

[9] Pigou A C.The Economics of Welfare[M].London:Macmillan and Co.1938

[10]Buchanan R.An Economic Theory of Clubs [J].Economics, 1965(32): 1-14

[11]Coas R.The Problem of Social Cost [J].Journal of Law and Economics, 1960(3): 1-44

[12]曹榮湘.蒂布特模型[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2004

[13]胡鳴鐸,牟永福."市場(chǎng)化"語(yǔ)境下的城市公共物品的供給失效及其路徑選擇[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版).2008(3): 102-103

[14]汪永成,馬敬仁.香港的公共物品供給模式及其啟示[J].城市問(wèn)題.1999(2): 53-57

On the Supply Mechanism of Public Projects in Urban Renewal: Viewing from the Theory of Public Goods

Song Lixin

Since the signing of the Agreement of Cooperation between the Ministry of the Land and Resources of the People's Republic of China and the Municipal Government of Guangdong, urban renewal has begun to receive extensive attention from all circles of the society. During the past two years, the practice of urban renewal has made remarkable achievement in improving land use efficiency and promoting urban and industrial upgrade, while issues such as destruction of historical and cultural relics, overdevelopment and the conflicts arisen from displacing local residents have gradually come to the surface. From the perspective of public goods, the paper focuses on the problems of implementing public projects that complement urban renewal. Guided by the Theory of Public Goods, the author analyses its causes and attempts to find out the effective supply mechanism of public projects in urban renewal.

urban renewal; public project; public goods theory

F062.6

宋立新,廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃二所副所長(zhǎng),中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院人文地理專業(yè)博士研究生,高級(jí)規(guī)劃師,研究方向:公共空間、公共治理和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃.

(責(zé)任編輯:陳丁力)