廈門竹壩華僑農場體改及轉型對策探析

○許金頂 姜澤華

(1.華僑大學 華僑華人研究院，福建 廈門 361021；2.華僑大學 商學院，福建 泉州 362021)

20世紀中葉，東南亞地區(qū)出現了大規(guī)模排華的歷史現象，大量難僑選擇回歸祖國。新中國分別在廣西、廣東、福建、云南、海南等省區(qū)設立華僑農場，集中安置歸難僑。華僑農場是特殊時期的特殊政策的產物，采用的是社會主義全民所有制農業(yè)企業(yè)的特殊建制，在我國由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，華僑農場普遍存在職工養(yǎng)老、下崗職工再就業(yè)、土地歸屬及賠償等問題，嚴重困擾著歸難僑的生計。因此，相關部門能否適時制定政策并有效執(zhí)行決定了華僑農場發(fā)展模式的走向。本文擬以廈門竹壩華僑農場為個案研究對象，以華僑農場與政策制定及推行的內在聯(lián)系作為切入點，考察華僑農場自身貫徹推行特定政策的運作模式及其效果，以期正確理解當前華僑農場發(fā)展面臨的困難，為后續(xù)相關政策的制定和推行提供某種參考，使華僑農場盡快融入社區(qū)發(fā)展進程。

一 華僑農場體制改革政策與竹壩華僑農場體制變化

竹壩華僑農場創(chuàng)辦于1960年6月，先后安置5000多名來自印尼、越南、緬甸、新加坡、柬埔寨、馬來西亞、菲律賓、泰國等八個國家和地區(qū)的歸難僑。1972年和2002年又分別安置了部分福建南安山美水庫和長江三峽水庫移民。隨著我國經濟體制的轉軌，國家對華僑農場政策歷經多次變革，竹壩華僑農場也相應經歷從國營華僑農場到自收自支的全民事業(yè)單位，再到區(qū)財政全額核撥的正處級事業(yè)單位的轉變過程。

1.1960-1982年計劃經濟體制時期

該期國營華僑農場一般由中央和省僑務部門主管。竹壩華僑農場由福建省華僑事務委員會主管，農場建場初期實行的是指令性計劃經濟，生產發(fā)展所需物資全部由省府以指令性計劃形式調撥。農場經濟以農業(yè)為主，執(zhí)行以糧為綱、因地制宜、多種經營、長短結合、以長養(yǎng)短的方針。農業(yè)生產主管部門下達的計劃對糧食作物、經濟作物種植面積、產量都有明確的要求。畜牧業(yè)、工副業(yè)的發(fā)展也依照主管部門的計劃進行。農場基本建設從項目的確定、資金額度、建設內容以及進度均需嚴格按照主管部門的計劃安排展開。[1]

竹壩農場的財務管理按照國家僑務事務委員會下發(fā)的《國營華僑農場財務管理試行辦法》執(zhí)行。管理辦法規(guī)定了國營華僑農場財務管理的原則、分工、財務計劃管理、資金管理、固定資產管理、流動資產管理等內容。

農場分配方式貫徹按勞分配原則，場員的收入由工資和生活補助組成，采取月薪制，標準參考國務院和省僑務主管部門原則制定，平均工資每個勞動力20元，半勞動力10元，生活補助每人每月6-8元，一般平均不應高于此標準，但也不應過低(物價在八類以上地區(qū)可適當提高)。竹壩華僑農場根據自身情況，以每天8小時記工，每天工資0.60元，半勞動力每天8小時記工，每天工資為0.30元，較有生產技術者在原工資基礎上加20%計算。計算結果半勞動力每月9元，全勞動力每月18元，較有技術者每月21.8元。農場實行獎勵制度，從全場工資總額預留5%-8%作為獎勵金。[2]工資收入不能維持全家生活者，按照中僑委和省僑委的意見給予生活補助。竹壩農場生活補助標準見表1。

表1 國營竹壩華僑農場生活補助標準

資料來源：《關于新歸僑農場員工資、生活、福利問題的處理意見》人事勞工類196007-196012。

2.1982-1996年計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌時期

為了扭轉國營華僑農場受體制限制不能適時改革的局面，黨中央、國務院決定對國有華僑農場進行改革。1985年出臺《中共中央、國務院關于國營華僑農場經濟體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出了華僑農場經濟體制改革走我國農村改革道路的指導思想，要求各地華僑農場應當認真實行和努力完善聯(lián)產承包責任制，積極發(fā)展家庭農場和各行各業(yè)的承包戶、專業(yè)戶，以及多種形式的合作經濟組織，重點推行以下幾個層面的改革：

一是改革華僑農場的領導體制，把現行的“由中央和省的僑務部門主管(以省為主)”的領導體制，改為由地方人民政府領導。

二是改革經營管理制度，完善各種形式的聯(lián)產承包責任制，積極興辦家庭農場，大力扶持發(fā)展各種形式的合作經濟以及個體經濟，鼓勵歸僑、難僑興辦加工工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)等。華僑農場的產品，除橡膠外一律取消指令性計劃，產、供、銷等活動由家庭農場、承包戶、專業(yè)戶自主進行，并優(yōu)先享受國家發(fā)放的貼息貸款和減免稅等優(yōu)惠政策。農場所屬企業(yè)則大力推行經濟承包責任制。

三是改革財務管理制度，華僑企業(yè)(包括安置歸僑、難僑的華僑農場、工廠，下同)按規(guī)定免稅后，盈利在二百萬元以下(含二百萬元)的全部留給企業(yè)，超過二百萬元的，其超過部分主管部門可提取一定比例(最多不得超過百分之五十)?！捌呶濉逼陂g，對華僑農場、工廠核撥的基建投資，仍維持1985年的撥改貸投資基數，有困難的可申請減免本息。增加華僑事業(yè)費撥款，華僑農場、工廠，除按國家規(guī)定計征能源交通基金和建筑稅外，其他稅收(含地方稅種)從1985年起五年內一律免征。

1982年3月，竹壩華僑農場出臺《國營福建省同安竹壩華僑農場1982年經營管理若干問題規(guī)定草案》，開始經濟體制改革。該草案明確堅持以糧果為主、多種經營、全面發(fā)展的方針，采取一級核算，二級管理(場部、生產單位)，三定一獎。三定即定計劃、定產量產值、定成本(工資、直接成本費用)；一獎即超產值產量利潤獎。三統(tǒng)一，即統(tǒng)一計劃指揮、統(tǒng)一分配平衡工分值、統(tǒng)一處理產品。執(zhí)行勞動報酬和生產成果相結合的原則。

竹壩農場根據自身實際情況明確生產責任制的組織形式，采取包工到組、聯(lián)產計酬、專業(yè)承包等形式強化生產責任。明確生產資料仍屬于生產隊集體所有，專業(yè)承包單位無權處理產品，由生產隊統(tǒng)一管理。不論以任何形式進行承包，仍然以生產隊為單位進行核算，生產計劃由生產隊統(tǒng)一安排，收益由生產隊統(tǒng)一分配，產品統(tǒng)一上繳生產隊再上繳場部。生產單位按農場下達計劃成本承包給專業(yè)承包單位，通過合同形式確定下來，不得任意改變。

本著發(fā)揮專長、人盡其才、有利生產的原則，農場勞動力由生產隊統(tǒng)一調配，統(tǒng)籌安排專業(yè)生產勞力。專業(yè)承包單位除完成承包的農果業(yè)生產任務外，余下勞動力由生產單位統(tǒng)一安排從事農場下達計劃外調工任務。工資發(fā)放管理人員、技術人員、駕駛員采取固定工資形式，大部分采取30%基本工資，70%評工記分。[3]1985年國務院頒布《決定》時，竹壩農場的農、果、茶、工副業(yè)已全部推行承包責任制，見表2。

表2 1985年、1986年竹壩華僑農場承包制情況調查表

資料來源：《同安竹壩華僑農場1986年度體改工作總結及1987年體改工作計劃和安排》，文秘行政類，C130—2115，198601-196812。

3.1996年至今的市場經濟體制時期

華僑農場經過十年改革，面貌發(fā)生了較大變化，但改革與發(fā)展仍然落后于當地農村。為了促進華僑農場深入貫徹《決定》[4]，盡快解決發(fā)展中遇到的問題，1995年國務院出臺了《關于深化華僑農場經濟體制改革的意見》，就華僑農場的深化改革問題提出如下意見：把華僑農場現行的由中央和省的僑務部門主管(以省為主)的領導體制，改為由地方人民政府領導；華僑農場交由所在地政府領導后，要將現由農場管理的教育、衛(wèi)生、政法等方面的社會性事務，交給當地政府職能部門管理；鑒于華僑農場的特殊情況和當地的實際困難，國家計委、財政部、中國農業(yè)銀行同意在今后若干年內，在基本建設投資、華僑事業(yè)費及農業(yè)貸款等方面，繼續(xù)給予華僑農場必要的扶持。

福建省僑辦也于1996年出臺《關于我省華僑農場領導體制改革意見》，明確提出改革華僑農場現行領導體制，從1997年1月1日起，福建省華僑農場原則上一律改為由各農場所在地(市)或縣人民政府領導，繼續(xù)享受中央和省給華僑農場的優(yōu)惠政策。鑒于各華僑農場的實際情況和各自特點，劃歸地方政府后采取按縣級、鎮(zhèn)級和縣屬國有企業(yè)三個級別。

1997年1月1日，竹壩華僑農場下放廈門市同安區(qū)領導，設立鎮(zhèn)一級行政建制，隸屬同安區(qū)委、區(qū)政府領導。[5-6]農場隨后出臺《關于華僑農場體制改革的建議》，建議將農場設立為“綜合經濟開發(fā)區(qū)”或“農業(yè)綜合開發(fā)區(qū)”，請省府給予補助，提供低息貸款。1997年，福建省府下發(fā)《福建省人民政府辦公廳關于東閣等15個華僑農場增掛華僑經濟開發(fā)區(qū)牌子的通知》，同意包括竹壩華僑農場在內的15個華僑農場增掛華僑經濟開發(fā)區(qū)牌子，同時享受現行的優(yōu)惠政策。1998年6月30日，廈門竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)舉行揭牌儀式，實行兩塊牌子一套人馬的管理體制。[7-9]

竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)的主要職責是：宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和上級黨委、政府的指示；制定和實施開發(fā)區(qū)的長期、近期的發(fā)展計劃；領導和監(jiān)督各職能部門；負責經濟管理事務；負責管理社會事務；編制管委會年度財政、決算、審計計劃等。[10]

竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)管委會成立后，提出了農場的發(fā)展構想，即發(fā)展高科技農業(yè)，積極發(fā)展旅游業(yè)，適當發(fā)展加工業(yè)，促進第三產業(yè)發(fā)展；進行體制改革，如改革人事制度、激勵機制及改進管理模式；穩(wěn)固現有企業(yè)，引導鼓勵發(fā)展個體經濟；積極開展招商引資，先后引進臺商“廈門富先橡膠工業(yè)有限公司”、印尼外商“廈門安業(yè)畜牧有限公司”、臺商“廈門國壽種豬有限公司”等。[11-13]

福建省于2005年全部取消所有的國有農場的農業(yè)稅、農業(yè)特產稅，有效地減輕了國有農場的負擔。2006年福建省根據國務院《國務院辦公廳關于深化國有農場稅費改革的意見》精神，制定了《福建省深化國有農場稅費改革方案》。方案總體要求全省要在2006年內全面實施深化國有農場稅費改革，并實現“三個確?！薄Ｍ赀€下發(fā)《財政部、國務院僑辦、人民銀行、銀監(jiān)會關于華僑農場金融債務處置有關問題的通知》，對華僑農場各類金融債務的處置提出了指導性意見。農業(yè)稅的取消和債務的化解減輕了華僑農場發(fā)展中的負擔。

2007年勞動和社會保障部、國務院僑務辦公室下發(fā)了《關于認真貫徹落實國務院推進華僑農場改革和發(fā)展意見的通知》，明確提出深化華僑體制改革，要求遵循融入地方、社會的基本取向，逐步建立符合華僑農場實際的體制和機制，對華僑農場人員就業(yè)培訓、勞動關系處理，并就解決相關歷史遺留問題、參加基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障等工作提出了要求。福建省依據此文件，要求各地華僑農場結合當地實際，認真貫徹執(zhí)行。竹壩華僑農場在新管委會的領導下，迎來了新一輪發(fā)展機遇。

二 華僑農場體制改革政策在竹壩華僑農場執(zhí)行效果評價

隨著我國經濟體制的演變，政府對華僑農場的政策也在適時調整，不同時期的政策產生了不同的效果，留下諸多值得思考的問題。

1.1960-1982年計劃經濟體制時期政策效果

高度集中的計劃經濟體制使竹壩華僑農場成為國家安置歸難僑的生產基地。1978年竹壩華僑農場有10個農業(yè)隊，2個果林隊，11個耕山隊；全場總人口為2722人，職工1497人，其中歸僑1546人，職工811人；擁有耕地2555畝，園林面積3773畝，其中水果1565畝，全場飼養(yǎng)生豬總頭數為2268頭，耕牛294頭，禽鴨6950只，蛋鴨417只；擁有機修、米粉、釀酒等十幾個工副業(yè)生產單位。此外還辦有托兒所、幼兒園、小學、中學、商店、衛(wèi)生所、電影隊等后勤服務單位。

1977年糧食總產量已達244萬斤，比1961年的27.13萬斤增長8倍，收入總值也由1961年的113600元增加到1978年的124萬元，增加11倍。職工人均收入逐年增加(1960年197元，1965年264元，1970年285元，1977年341元)，生活水平逐年提高，[14]該期竹壩農場的生產和場民生活獲得較大幅度的提高，但囿于全民所有制的經濟體制和管理模式，經營管理權過于集中，產業(yè)結構單一，吃大鍋飯，無法充分發(fā)揮勞動者的積極性和主動性，束縛了生產力的發(fā)展。

2.1982-1997年向社會主義市場經濟體制轉軌時期政策效果

竹壩華僑農場1982年開始經濟體制改革，1985年實行包產到勞、以產定工本后，經濟效益顯著提高。1985年農業(yè)產值上升為43.36萬元，比1984年同期的35.96萬元增長17.88%，農業(yè)虧損下降33.91%。1985年農場工農業(yè)產值達到343.43萬元，比1984年增長13.17%，實現盈利9.46萬元，上繳稅金17.84萬元，比1984年同期上升15.25%，而成本僅比1984年同期增加了3.7%，出現了增收節(jié)支的變化，扭轉了1984年虧損5.3萬元的局面。[15]

1997年，農場各方面有了長足進步，基礎設施得到改善，大同到竹壩已鋪設水泥路，全場固定資本總額達927萬元。全場總產值達2360萬元，全年總收入351萬元，支出369.5萬元，人均收入達到3480元。全場面積7.84平方公里，茶果2000畝，主要種植龍眼、荔枝、楊梅等；耕地2700畝，主要種植蔬菜、水稻、花卉等。工業(yè)方面已有釀酒廠、油廠、茶廠、小糖廠、木工廠、機修廠、電子廠等。場內供銷社有7個門市部，衛(wèi)生所和中小學各1所，實現了9年義務教育。[16]

承包責任制使竹壩華僑農場生產獲得發(fā)展，職工生活水平提高，農場面貌發(fā)生了較大的變化。但總體上看農場的改革與發(fā)展落后于當地農村，農場仍處于虧損狀態(tài)，部分職工的生活還比較困難。

3.1998年至今的市場經濟體制時期

這一時期分兩個階段：

其一，1998-2004年時期。1998年竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)掛牌，經過一年的運作，經濟建設和各項事業(yè)取得一定成效。1999年全場工農業(yè)總收入350萬元，實現毛利220萬元，分別比1998年增長8%、10%，人均收入3350元。農林業(yè)總產值150萬元，增長5%，工貿總產值200萬元，實現毛利150萬元，比增10%。農場實施了電網、中小學擴建，完善通訊設備，供水改造，建設僑居造福工程等。[17]

2004年竹壩農場各項事業(yè)協(xié)調發(fā)展，第三產業(yè)和社會事業(yè)進步明顯?；I建竹壩旅游區(qū)，修建旅游道路，籌建供水管網、變電站、南洋樹種種植、歸僑文化中心等。農業(yè)方面引進臺商的先進養(yǎng)殖(種豬)和種植業(yè)(楊桃)，擴大竹壩農貿市場，積極發(fā)展定單農業(yè)，麥當勞生菜夾片陪送中心在農場建立基地；工業(yè)上受旅游業(yè)發(fā)展的制約，招商引資處于停止狀態(tài)。該期竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)還面臨著一系列困難：

財稅關系不順。按《福建省進一步促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定》，開發(fā)區(qū)管委會建立一級財政，一級金庫，實行獨立的預決算體系，以上一年為基數，超基數部分返還開發(fā)區(qū)，用于開發(fā)區(qū)建設，但這一政策始終未得到落實，致使竹壩面臨嚴重的財政困難。

機關行政編制未落實。竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)成立時暫定為相當于處級的事業(yè)單位，隸屬區(qū)委、區(qū)政府領導，但人員自收自支，加重了農場的財政負擔，阻礙了人員的流動。

財政困難導致農場干部、職工的醫(yī)保、社保得不到應有的保障。[18]

其二，2005年至今。2005年新一屆領導班子針對農場存在的諸多問題，積極進行體制改革和創(chuàng)新，重點開展以下兩個方面的工作。

一是理順體制，解決歷史遺留問題。理順管委會體制，2006年12月竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)管委會由自收自支行政事業(yè)單位改為區(qū)財政全額核撥正處級事業(yè)單位；理順財政體制，2005年區(qū)政府給予獨立的財政體制，區(qū)級稅收全額返還，國、地稅務部門為竹壩設立稅收專戶；盤活固定資產，注重培植無形資產；償還歷史債務，化解了金融歷史債務393萬元，償還全部非金融債務。

二是改善場區(qū)環(huán)境，確定發(fā)展方向。從2005-2007年，在管委會的努力下，省、市、區(qū)在竹壩投入資金5000多萬元，用于旅游規(guī)劃、水利設施、交通道路、土地整理、歸僑文化中心、自來水及管網等項目建設；編制旅游控規(guī)，確定發(fā)展方向，完成了《廈門市竹壩南洋風情休閑旅游度假區(qū)控制性詳細規(guī)劃》，明確了竹壩新的發(fā)展方向，加大旅游招商力度，引進2個旅游配套項目，總投資額為2.6億元；做足“僑”字文章，落實歸僑政策，為167名退休歸僑增發(fā)60元生活補助，實施僑居造福工程，解決場職工的社保、醫(yī)保問題。此外在旅游開發(fā)項目中突出南洋風情特色，興建具有南洋風情特色的建筑、南洋風情商業(yè)街、糕點美食木屋長廊等。[19]

竹壩華僑農場體制轉型使農場經濟得到較快發(fā)展，至2008年不僅償還了全部歷史債務，而且財政收入大幅度提高。2005年竹壩華僑農場財政總收入554萬元，其中本級財政收入364萬元；2006年財政總收入833萬元，其中本級財政收入543萬元，同比增長50%、49%，人均純收入4760元；2007年財政總收入1160萬元，其中本級財政收入710萬元。

三 竹壩華僑農場改制及轉型策略

竹壩華僑農場體制轉變和經濟發(fā)展得益于新的管委會和新的管理體制，其成功經驗表現在以下五個層面：

農場領導人選拔和任用機制的創(chuàng)新。以往農場領導人基本產生于農場內部，與所在地很少有人事交流。農場人員長期工作、生活在有特殊關照的計劃經濟體制環(huán)境中，觀念陳舊，缺乏創(chuàng)新意識，體制改革裹足不前。新一任管委會拓寬選人用人的視野,突破場內場外的限制,促進不同地區(qū)之間的干部交流,將具有創(chuàng)新意識、年齡結構合理、知識水平高、專業(yè)能力強的管理人員選拔到農場的領導崗位，為華僑農場的發(fā)展注入了活力。

改革體制，為農場發(fā)展提供制度保障。管委會積極推進農場體制改革，在現有政策框架下用足用活黨和政府的僑務政策。如上文所述理順管理體制和財務體制，減輕了農場的財政負擔，使農場財政收入大幅度提高，奠定了農場認真落實黨和政府的“僑居造福工程”政策的基礎。

管委會準確定位農場發(fā)展方向，拓寬農場發(fā)展思路。管委會根據農場建立的特殊歷史條件和發(fā)展歷程，立足長遠發(fā)展，營造農場“僑”字特色，做足“僑”字文章。合理運用“僑”字資源，將開發(fā)南洋風情旅游業(yè)作為重點先導產業(yè)。積極招商引資，夯實農場經濟基礎，進而積極開展?！皟S”工作，落實歸僑政策，實施僑居造福工程，解決農場職工的社保、醫(yī)保問題，建設歸僑文化活動中心，豐富僑民文化生活。

管委會較好協(xié)調與各級管理部門的關系。在各級政府的支持下，竹壩華僑農場初步理順了農場管理體制和財政體制，爭取各級政府對農場基礎建設的支持。僅改制后的管委會人員工資，區(qū)財政每年就多增加支付100多萬元。

管委會建立嚴格、高效、完善的管理制度。管委會制定《同安竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)領導干部“一崗雙責”制度》，規(guī)定農場領導干部既要抓好業(yè)務工作，又要抓好隊伍建設；制定《黨委會、管委會議事規(guī)則及決策程序》加強開發(fā)區(qū)“兩委”工作的科學化、民主化、制度化建設，明確議事范圍，規(guī)范議事和決策程序，加強責任監(jiān)督；制定《同安竹壩華僑經濟開發(fā)區(qū)機關效能建設九項制度》，包括崗位責任制、首問責任制、一次性告知制、限時辦結制、否定報備制、服務承諾制、崗位替代制、失職追究制、績效考評制，提高了機關辦事效率；建立公示制度，設立領導信訪接訪日，體察民情及時化解矛盾，解決問題。

竹壩華僑農場的改革和創(chuàng)新，為農場注入了生機和活力，經濟建設和社會事業(yè)呈現出持續(xù)、協(xié)調發(fā)展的態(tài)勢。但目前與全市、全區(qū)大發(fā)展差距依然較大，還面臨著一系列困難：

其一，管理體制尚存“三不明確”問題。一是轄區(qū)大部分人員“身份不明”。20世紀80年代規(guī)定：凡1982年未滿18周歲的原住民和1987年未滿18歲的歸僑子女，停止辦理增員(職工)，這使開發(fā)區(qū)出現了職工與非職工兩類人員。非職工人員既享受不到職工待遇，又不能像周邊村鎮(zhèn)農民擁有集體土地，不可能獲得征地補償或獲取農村金包銀工程分紅的好處。這不僅妨礙了開發(fā)區(qū)的土地調整、項目開發(fā)建設，稍有不慎還極易引發(fā)群體性的矛盾糾紛，成為社會不安定的隱患。二是管委會下轄的管區(qū)“身份不明”。開發(fā)區(qū)管委會現轄的三個管區(qū)，履行著類似村委會的行政職能，但劃歸屬地管理后，對其機構設置及職能沒有重新給予明確的確認，非村非居(城鎮(zhèn)居民)，無章可循，無法可依，逐步被邊緣化。市、區(qū)推行的村村通、新農村建設、村部無址辦公建設、防汛視屏點的建設等惠民政策無法參照享受。三是開發(fā)區(qū)管委會“身份不明”。竹壩華僑農場管委會按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內設機構設置有六個科室，承擔一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職能，即承擔轄區(qū)社會事務管理行政職能和受委托的經濟管理職能。但農場管委會本身屬事業(yè)單位，這種自相矛盾的管理體制，缺乏行政執(zhí)法主體，職責不能統(tǒng)一，干部難以交流、輪崗，難以調動領導干部積極性。

其二，土地儲備缺乏，項目引進受阻。開發(fā)區(qū)土地有限，只有7.84平方公里，用地指標難以解決。旅游規(guī)劃制定后，卻無具備開發(fā)的儲備地可供客商選擇。

其三，人員流動性缺乏，限制了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。竹壩華僑農場自成立以來一直是一個享受國家特殊政策的區(qū)域，雖然從事農業(yè)生產，但管理人員與場民享受全民所有制職工待遇，與屬地的農村存在很大差別。在市場經濟體制下，華僑農場的耕地仍屬國家所有，由于政策的漏洞，導致一部分管理人員與場民仍然可以享受職工的特殊待遇，而一部分人則成為非職工非農民的“身份不明”人員。這種局面一方面導致華僑農場與地方無法進行人事交流，另一方面在農場人員中形成對國家“等、靠、要”的觀念。封閉的人事制度和管理氛圍已成為制約華僑農場發(fā)展的思想桎梏。

其四，農場社會風氣尚待凈化和提高。農場場民都是歸僑或歸僑后裔，曾經長期在海外各地生活，不同人群共同組成一個新的聚落，彼此共識有限，不敬重長輩，不遵紀守法，衛(wèi)生習慣不好的現象屢有發(fā)生。

最后，開發(fā)建設過程中對能夠反映“僑”字特色的有形建筑和無形文化保護不到位，增加了“僑”字特色經濟發(fā)展的困難。

明了竹壩華僑農場改制的成功經驗及其當前面臨的主要困難，有助于我們反思其體制轉型策略。近幾年，竹壩華僑農場的經濟建設和社會事業(yè)呈現出持續(xù)、協(xié)調發(fā)展的態(tài)勢，但仍未真正融入地方社會，農場的管理體制問題仍然是制約華僑農場生存發(fā)展大局的關鍵因素。深化華僑農場管理體制改革，是建設和諧社會的需要，是建設社會主義新農村的需要，是農場融入地方的根本保證。今后竹壩華僑農場的體制轉型應該按照《國務院關于促進華僑農場改革和發(fā)展的意見》[20]的精神，本著“因地制宜，分類指導”、“立足當前，著眼長遠”、“一視同仁，適當照顧”、“中央支持，地方負責”的原則特事特辦。建議竹壩華僑農場體制改革從以下幾方面著手：

明確農場管委會執(zhí)法主體身份。可依據國發(fā)6號文件的精神，結合福建省正在辦理的事業(yè)單位參照公務員管理的契機，將農場管委會列為參照公務員管理的機構，賦予相應的管理職能，使其成為行政執(zhí)法主體。這樣有利于歸口管理和干部交流引進、聘用，提高農場干部的整體素質，激活內在活力。

將農場管區(qū)轉變?yōu)樯鐓^(qū)居委會。對竹壩華僑農場現有三個管區(qū)按照特事特辦的精神轉變?yōu)樯鐓^(qū)居委會，使其具有自我管理、自我教育、自我服務等職能。

盡快明確農場人員身份，做好農場職工身份的轉換工作，把農場中非工非農人員從農場中剝離出來。對現有未達到退休年齡的農場職工，按照《廈門市人民政府辦公廳關于印發(fā)廈門市國有農場改制指導意見的通知》[21]文件精神，買斷職工身份，與農場解除勞動關系，依照有關規(guī)定一次性支付經濟補償金，并妥善解決好解除勞動關系后職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，確保農場的穩(wěn)定。對歸僑子女(非職工)的安置按照廈府辦[2006]62號文標準發(fā)給安置補助金，并按有關規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險，改制經費由財政統(tǒng)籌解決。這樣有利于農場的土地收儲、項目建設和產業(yè)結構的調整、轉型，加速旅游先導戰(zhàn)略的實施。

確保政府支持和扶持政策的常規(guī)化、制度化，保持扶持政策的連慣性。各級領導多次來到竹壩調研，協(xié)調解決農場發(fā)展過程中所面臨的歷史遺留問題和現實問題，并投入大量資金支持農場經濟建設。但這種投入不穩(wěn)定，取決于時機和農場管委會與上級的溝通、協(xié)調力度。從農場可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，應該將各級政府對農場的扶持常規(guī)化、制度化甚至可以法制化，保持政府扶持政策的連貫性。

建立健全科學的管委會領導人選拔、激勵機制。建立科學的管委會領導人的選拔、激勵機制是農場發(fā)展的關鍵。在農場管委會領導人選拔過程中應打破場內外的限制，制定合適的用人標準，建立科學的選拔制度，并實施有效的激勵。這樣才能將素質高、領導能力強、富有創(chuàng)新意識的人選放到農場領導崗位，成為農場改革發(fā)展的領頭人。

加強場民教育，提高場民素質。場民素質的提高是農場改革與發(fā)展的基本保障。應加強對場民的中華民族傳統(tǒng)美德教育，深化法制教育，引導和教育場民群眾明是非、辨善惡、識美丑，樹立社會新風尚，形成有利于社區(qū)發(fā)展的新風氣。通過鮮活的文化體育活動對場民進行文化藝術教育和文明素質教育。建設歸僑文化活動中心，推進“文明場民”評比活動，出臺評比標準和獎勵辦法，激勵和引導場民遵紀守法、文明禮貌、誠實守信、勤勞致富、愛崗敬業(yè)。

結 論

華僑農場因其組成人員和所處的地域差異，生計模式的變異具有十分豐富的內涵和多變的外觀，呈現出形態(tài)各異的發(fā)展模式，并深度影響區(qū)域社會的變遷。只有運用不同的方法，收集完備的相關資料，進行多層次、多角度的綜合分析，才能深入研究各個時期華僑農場內在發(fā)展機制。

竹壩華僑農場的個案研究，在一定程度上說明既然華僑農場是特殊政策的產物，要徹底解決華僑農場的發(fā)展問題也必然要倚重政策的調控。因此，當下的主要任務是通過行之有效的體制改革和適宜的制度安排，理順各華僑農場的管理體制，消除華僑農場的各種體制障礙，推進農場社區(qū)化轉型，促使農場經濟走向市場，為提高場民社會生活水平創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。由此可見，華僑農場政策執(zhí)行效果，也即政策調控對華僑農場社會化轉型有著舉足輕重的作用。隨著第一代歸僑的自然消亡，二三代歸僑子弟的在地化，因特殊年代、特殊原因而產生的華僑農場這一特殊聚落形態(tài)，必將隨著社會的發(fā)展日益消減其獨特性，不可避免的要面對社區(qū)化轉型的艱難處境。原有的針對華僑農場的特殊政策也正因其獨特性而失去應時性，甚至出現各類政策重疊，以至于失去執(zhí)行的可能性。換言之，當前不是政策太少，而是政策太多。因而當前華僑農場各類問題的解決應以常規(guī)性的政策為前提，重視華僑農場政策調控與轉型之內在聯(lián)系，在華僑農場社會保障等與農場社會化息息相關的層面上尋找合理對策。

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