面向旅游者安全的公共服務體系研究

○謝朝武 周 沛

(華僑大學 旅游學院，中國旅游研究院 旅游安全研究基地,福建 泉州 362021)

旅游者是處于流動狀態(tài)的特殊人群，他們是旅游產(chǎn)業(yè)體系服務運作的核心。旅游者實現(xiàn)安全旅游是旅游產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的前提，沒有旅游者安全就沒有旅游產(chǎn)業(yè)的和諧。因此，對旅游者提供充分的安全保障，針對旅游者安全構建全方位的公共服務體系，是我國旅游業(yè)安全管理工作的重要任務。但長期以來，由于缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)計分析，學界和業(yè)界對制約和影響旅游者安全的主要因素均缺乏科學系統(tǒng)的認知，因而難以對旅游者的安全保障服務提出有效的運作機制和策略措施。本文將以2006-2008年我國境內(nèi)發(fā)生的旅游安全突發(fā)事件為基礎，通過對案例數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析來探索我國旅游安全問題的表現(xiàn)特征，并據(jù)此提出面向旅游者安全的公共服務體系。

一 我國旅游者安全保障工作面臨艱巨挑戰(zhàn)

我國的社會經(jīng)濟結構和旅游產(chǎn)業(yè)結構正經(jīng)歷持續(xù)的結構性調(diào)整，旅游業(yè)處于以裂變、分化、耦合等為特征的動態(tài)性、調(diào)整性發(fā)展階段，因此無論是旅游產(chǎn)業(yè)、旅游企業(yè)、還是旅游從業(yè)人員都具有不穩(wěn)定感。由于市場發(fā)展不成熟，旅游業(yè)的各種利益主體很難將太多的注意力用于旅游者安全保障工作，旅游產(chǎn)業(yè)對旅游者安全保障的資源投入也普遍不足，這使旅游業(yè)的安全管理面臨基礎性威脅。

我國旅游企業(yè)的安全認知水平普遍有待提高。以經(jīng)濟效益最大化為目標的旅游企業(yè)常將安全問題置于考慮之外，許多旅游企業(yè)對于安全設施的配備、維護、檢核還存在消極應對的現(xiàn)象，較不重視旅游從業(yè)人員的安全培訓和安全能力的提升。旅游企業(yè)進行安全管理的主要動力來自于行政壓力，它主要表現(xiàn)為以應對評星、評級和公安消防等部門的檢查為目標。這種外力推動型的安全管理模式缺乏內(nèi)在的自省，缺乏積極性、主動性，因此自然難以杜絕旅游安全問題的發(fā)生。

我國旅游主管部門對安全問題的重視度則與日俱增。早在1990年，我國就頒布了《旅游安全管理辦法》，1993年頒布了《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》。2004年，國家工商行政管理總局要求全國各地工商部門要做好“十一”黃金周旅游突發(fā)事件的應急預案。2005年，國家旅游局頒布了《旅游突發(fā)公共事件應急預案》。此后，北京、湖南、湖北、河南、云南、福建、天津、浙江、山東、陜西等省市都根據(jù)各地的實際情況制定了區(qū)域性的《旅游突發(fā)公共事件應急預案》?？梢?，我國各地和各級政府都非常重視旅游突發(fā)事件的應急管理。但是，旅游突發(fā)事件的應急管理只是旅游安全問題的一個環(huán)節(jié)，大量涉及旅游者個人的設施安全、消費安全、失竊、探險安全等細節(jié)安全問題都還難以得到妥善的管理，現(xiàn)有的許多旅游安全管理制度在管理范疇、執(zhí)行效果上還需繼續(xù)完善提高。我國的國內(nèi)旅游者數(shù)量眾多，大部分旅游者的安全素質(zhì)都有待提升。許多旅游者對于旅游安全設施的配備、旅游安全隱患的判斷、旅游安全問題的嚴重性等都缺乏基本的認知[1]26-27。這種安全素質(zhì)上的缺乏是導致大量旅游者個人安全問題的重要原因。同時，隨著社會的發(fā)展，大量新興的旅游項目不斷產(chǎn)生，越來越多的旅游者喜歡上了登山、野營、沙漠探險等刺激性、危險性的旅游項目。隨之而發(fā)生的旅游安全問題也越來越多，比如近年來頻頻發(fā)生的“驢友”探險死亡事故，都表明大量身體條件較差、安全素養(yǎng)較低的旅游者不能正確認識自身的狀況而遭致危險。而散客旅游者的安全監(jiān)管基本上無從談起，對他們的安全保護和管理既缺乏服務資源、又缺乏管理渠道。

二 我國旅游業(yè)安全突發(fā)事件的表現(xiàn)特征

在以國家旅游局為首的旅游主管部門的強力主導下，我國的旅游安全管理力度正逐步加強。但是，旅游安全問題依然是影響旅游業(yè)形象、制約行業(yè)發(fā)展的重要障礙。研究根據(jù)國家旅游局信息公開資料中的我國2006-2008年等3年的旅游安全突發(fā)事件數(shù)據(jù)，以此數(shù)據(jù)為基礎，研究從事故主要類型、致死型事故、致傷型事故和群體事故等角度進行統(tǒng)計分析，以分析我國旅游安全突發(fā)事件的表現(xiàn)特征，發(fā)現(xiàn)旅游者所面臨的主要安全威脅。

1．我國旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生類型

從2006-2008年，國家旅游局共獲各地上報的旅游安全突發(fā)事件192起，其中事故災難型突發(fā)事件152起，公共衛(wèi)生型突發(fā)事件34起，自然災害型突發(fā)事件4起，社會治安事件2起。所發(fā)生的192起旅游安全突發(fā)事件均存在不同數(shù)量、不同程度的致死、致傷現(xiàn)象。旅游安全突發(fā)事件的引致原因及其發(fā)生頻數(shù)如表1所示。

表1 我國2006-2008年旅游突發(fā)事件類型與頻數(shù)統(tǒng)計表

資料來源：國家旅游局信息公開資料，以下皆同*本文所有統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅指各地上報至國家旅游局信息公開資料中的旅游安全突發(fā)事件數(shù)據(jù)，以下皆同。。

在所有發(fā)生的旅游安全突發(fā)事件中，交通事故(44.3%)、疾病死亡及猝死(14.6%)、各種溺水事故(12.5%)、各種墜落事故(8.9%)、溺水以外的其它各類涉水事故(7.8%)、探險事故(3.6%)等所占的比例居高，對旅游者造成的危害較多。從餐飲、住宿、交通、游覽、購物、娛樂等六要素載體來看，旅游交通和景區(qū)游覽所承載的安全突發(fā)事件最多。

2．致死性旅游安全突發(fā)事件的主要類型

在192例旅游突發(fā)事件中，致死性安全事件共有164起，共造成396人死亡，其中交通事故(231人/58.3%)、地震(54人/13.6%)、疾病死亡及猝死(28人/7.1%)、溺水死亡(27人/6.8%)、墜落事故(12人/3.0%)等事件類型造成的旅游者死亡最多。各種致死事故的類型及其頻次如圖1所示。

圖1 致死性旅游安全突發(fā)事件的主要類型

3．致傷性旅游安全突發(fā)事件的主要類型

在192例旅游突發(fā)事件中，有75起事件同時造成旅游者的死亡和傷害，有23起突發(fā)事件單獨造成旅游者受傷。在總計98起致傷性安全突發(fā)事件中，共造成1130名旅游者受到不同程度的傷害，其中交通事故導致的旅游者受傷數(shù)量最多，達到837人次(74.1%)。其次，沙漠被困(85人次/7.5%)、地震(53人次/4.7%)、漲潮被困(51人次/4.5%)、食物中毒(37人次/3.3%)、各種水上事故(20人次/1.8%)等造成較多數(shù)量的旅游者受傷。各種致傷事故的類型及其頻次如圖2所示。

圖2 致傷性旅游突發(fā)事件的主要類型

4．旅游安全突發(fā)事件的致死致傷規(guī)模

在164起致死性安全突發(fā)事件中，其致死規(guī)模存在不均衡性，其中致死1人的安全突發(fā)事件比例最大，占致死事件60.4%。致死2人的安全突發(fā)事件居于其次，占致死事件18.9%。致死3人的安全突發(fā)事件居于第三，占致死事件的7.9%。隨著致死人數(shù)的增加，安全突發(fā)事件的頻次比率迅速減少，其中致死人數(shù)4-10的安全突發(fā)事件占致死事故的比率均在2.4%以內(nèi)。致死人數(shù)10人以上的安全突發(fā)事件的發(fā)生比率均在1%以下。從事件類型來看，交通事故幾乎發(fā)生于各種致死規(guī)模的事件，各種涉水事故的發(fā)生頻率也較高。地震等特殊災害造成的單次致死規(guī)模最大，見表2。

表2 旅游安全突發(fā)事件的致死規(guī)模統(tǒng)計分析表

資料來源：國家旅游局信息公開資料。

在98起致傷性旅游安全突發(fā)事件中，各事件的致傷規(guī)模存在較大程度的不均衡性。其中，最小的致傷規(guī)模為1人，最大的致傷規(guī)模為53人。致傷7人及以下的安全突發(fā)事件占致傷事件的50%，致傷8人至14人的安全突發(fā)事件占致傷事件的21.4%，致傷15到30人的安全突發(fā)事件占致傷事件的20.5%，致傷30-53人的安全突發(fā)事件占致傷事件的6.1%。統(tǒng)計分析表明，6人以下的致傷規(guī)模具有相近的發(fā)生比率，7-14人的致傷規(guī)模具有相近的發(fā)生比率。30人以上致傷規(guī)模的突發(fā)事件所占比率較少，發(fā)生頻次也較低。從事件類型來看，交通事故幾乎發(fā)生于各類致傷事件中。此外，各類涉水事故造成的致傷事件比率較高，而各類探險事件、地質(zhì)災害、地震等容易造成較大規(guī)模的致傷事件，見表3。

表3 旅游安全突發(fā)事件的致傷規(guī)模統(tǒng)計分析表

資料來源：國家旅游信息公開資料。

5.我國旅游安全突發(fā)事件的總體發(fā)生特征

根據(jù)前述分析，可以對我國旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生特征總結如下：

第一，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生成因表現(xiàn)為內(nèi)生性與外生性相結合，既有產(chǎn)業(yè)內(nèi)部隱患導致的安全問題，也有產(chǎn)業(yè)外部因素導致的安全問題；

第二，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生類型表現(xiàn)為集中性與分散性相結合，其中旅游交通事故高度集聚，而疾病、墜落意外、涉水事故則有更分散的類型分布；

第三，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生頻率表現(xiàn)為習慣性與偶發(fā)性相結合，旅游交通事故、涉水事故等常見突發(fā)事件發(fā)生頻率高，發(fā)生時間、情形具有明顯的習慣性，而墜落意外、刑事治安事件、探險事故等則具有偶發(fā)性特征；

第四，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生結果表現(xiàn)為致死性與致傷性相結合，都會對涉事旅游者造成較大程度的影響。

這些發(fā)生特征表明，我國旅游業(yè)亟待改革現(xiàn)有的安全管理方式，應通過提供更具保障意義的旅游安全公共服務體系來提高行業(yè)安全管理效率。

三 面向旅游者安全的公共服務體系構建

1．面向旅游者安全的公共服務體系的構建原則

傳統(tǒng)的旅游安全管理是政府主導型的旅游安全管理模式，它主要表現(xiàn)為以企業(yè)為對象的監(jiān)督性管理，即由旅游行政管理部門對各類旅游企業(yè)的安全條件和安全操作進行監(jiān)督、檢查和相關管理。它主要依靠《旅游安全管理暫行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》《旅游突發(fā)公共事件應急預案》，以及地方的《旅游條例》等來進行監(jiān)管。由于這些規(guī)章主要是部門法規(guī)或地方性法規(guī)，法律層次不高，適用范圍較窄，執(zhí)行效力較低。許多地方旅游行政管理部門對旅游企業(yè)的違規(guī)操作缺乏有效的治理手段，在監(jiān)管時缺乏有效的法律依據(jù)。

國家旅游局在新一輪的《旅游安全管理辦法》的修訂中，明確提出要由傳統(tǒng)的監(jiān)督性管理向服務保障性管理轉變，即以旅游者為核心和立場，重在為旅游者提供各種安全保障服務。旅游者安全保障工作的方向性變革是對傳統(tǒng)監(jiān)督性管理思維的顛覆，它要求在旅游產(chǎn)業(yè)的各個層次都做出相應的改變，以適應旅游者主導的旅游時代，真正為旅游者提供一個安全、可靠、舒適的旅游環(huán)境。

根據(jù)我國旅游安全突發(fā)事件的表現(xiàn)特征，研究認為，面向旅游者安全的公共服務體系應該體現(xiàn)“體系全面、重點突出、針對性強”的設計與構建原則。體系全面是指要針對各種類型的旅游安全突發(fā)事件，從整體上加強針對旅游者安全的基礎保障服務。重點突出是指要加強針對旅游交通、旅游涉水行為和探險旅游行為的專項安全服務工作，以消除最主要的引致安全事件的根源。針對性強是指針對旅游產(chǎn)業(yè)的各種要素企業(yè)及其安全生產(chǎn)的特性需求，構建具有針對性的監(jiān)管和引導性安全服務體系，為旅游企業(yè)的安全運營提供條件和指導。

2．面向旅游者安全的公共服務體系的供給結構

根據(jù)我國旅游安全事件的現(xiàn)狀特征和旅游者的安全素質(zhì)水平，面向旅游者安全的公共服務體系應該從安全信息服務、安全行為引導、應急救援服務和基礎保障服務等四個核心方向進行服務供給和體系構建。

(1)面向旅游者安全的公共信息服務

面向旅游者安全的信息披露服務旨在為旅游者提供各種旅游安全信息、消除旅游者的信息盲區(qū)，其任務結構包括：a.旅游行政管理部門應擔負旅游安全信息的監(jiān)測、搜集、分析和發(fā)布職能，對涉及旅游公共安全的信息及時進行披露；b.對存在安全隱患的旅游地、旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品進行安全級別評價，并據(jù)此進行安全分級，同時適度披露安全評級信息；c.在已建立的針對出境旅游的安全警示機制[2]28-36基礎上，建立針對國內(nèi)旅游的安全警示制度，對可能造成旅游者危害的情況發(fā)布旅游安全預警信息，并強化安全警示信息的引導作用。

作為信息披露機制的構成部分，應對發(fā)生過旅游安全責任事故的旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品進行信息通報，以形成對違規(guī)企業(yè)的輿論制約，既為旅游者的消費決策提供足夠的旅游安全信息，同時又能推動旅游企業(yè)自覺做好旅游安全保障工作。在操作上，旅游主管部門應推動旅游安全信息數(shù)據(jù)庫的建設，建立旅游企業(yè)安全信用檔案，并面向社會開放旅游安全信息數(shù)據(jù)庫和信用檔案庫的信息，旅游者可通過查詢數(shù)據(jù)庫和信用檔案庫確認旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品的安全等級，并據(jù)此決定自己的消費決策行為。

旅游行政管理部門在提供安全信息服務時應利用現(xiàn)代智能化的信息傳播技術、綜合利用各種信息溝通渠道。比如，推廣通過旅游網(wǎng)站傳播旅游安全信息；對進入特定旅游區(qū)域的手機進行安全信息的短信群發(fā)；通過旅游信息中心提供旅游安全信息咨詢。為了適應入境旅游的快速發(fā)展，應該逐步建立多國語言咨詢系統(tǒng)，為多國旅游者的報警、信息咨詢等提供方便。

(2)面向旅游者安全的行為引導服務

旅游者的安全素質(zhì)水平高低不一，不成熟的旅游者往往是安全問題的源頭本身。因此，旅游產(chǎn)業(yè)的利益相關主體應該對旅游者進行安全知識、安全技能、安全經(jīng)驗等方面的培訓和引導，通過行為引導服務推動旅游者走向成熟，其任務結構包括：a.旅游主管部門可在旅游地提供旅游安全應急手冊，向旅游者提供安全應急預案；b.旅行社應向旅游者進行安全知識的簡易培訓，制訂旅游過程中的安全注意須知，培訓基本的安全處置技能；c.旅游景區(qū)應在門景區(qū)設立安全保護示意圖，提供安全游覽路線和安全旅游須知；d.社會媒體可通過媒介渠道宣傳旅游安全案例、傳播旅游安全知識。

此外，旅游主管部門應與大學院校等科研機構進行智力聯(lián)合，開發(fā)旅游安全知識庫，并以安全知識庫為基礎，通過旅游企業(yè)、社會媒體、政府網(wǎng)站等傳播渠道，向旅游者介紹旅游安全知識，引導旅游者安全旅游。對于各種新興的散客旅游群體，旅游主管部門可以針對特定項目散發(fā)旅游安全宣傳單，對旅游者行為進行強力的引導，防范安全事故的發(fā)生。

(3)面向旅游者安全的應急救援服務

旅游者安全救援是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要專業(yè)人員、專業(yè)設施、專業(yè)機構和各種利益相關主體的綜合參與[3]82-86，其任務結構包括：a.建立和推動公共救援、公益救援和商業(yè)救援相結合的旅游救援體系的發(fā)展與成熟，大力發(fā)展各類救援業(yè)務；b.制定針對旅游安全事故的應急救援預案，明確各利益主體的安全職責，明確旅游安全事故的處理程序，并定期進行旅游者安全救援演練；c.建立適應我國體制現(xiàn)狀的公益救援基金和資金支持體系，發(fā)展商業(yè)性旅行援助和救援保險業(yè)務；d.推動和提升旅游者安全救援的科技支撐力，積極推進旅游安全救援的科技設施建設，建立包含旅游安全數(shù)據(jù)分析、智能化監(jiān)控、GPS定位、快速反應交通工具、現(xiàn)場急救等多方位要素相結合的安全資源保障體系。

由于我國幅員遼闊、旅游資源眾多，旅游者的旅游版圖分布面廣，出入境旅游也越來越方便。旅游版圖的擴散同時也增加了旅游者安全救援的難度。旅游主管部門應該通盤考慮，建立全國性的應急救援體系，并可聯(lián)合國際SOS等專業(yè)機構建立跨境的旅游安全應急救援體系。未來，旅游主管部門應該積極鼓勵、扶持我國本土的商業(yè)性救援機構的發(fā)展和運作，推動我國旅游專業(yè)救援機構的發(fā)展，提升旅游者安全救援工作的效率。

(4)面向旅游者安全的基礎保障服務

旅游者安全既依賴于旅游者自身的成熟和安全素養(yǎng)的提高，更依賴于旅游企業(yè)的產(chǎn)品安全和社區(qū)的環(huán)境安全，它需要基礎性的安全保障服務：

a.建立旅游企業(yè)的安全準入機制，通過相應的法律法規(guī)對要進入市場的旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品進行安全準入評估。比如，星級飯店的星級評定、旅游景區(qū)的A級評定、旅游規(guī)劃的專業(yè)評審都應該以先期的安全準入評估為基礎。只有通過旅游企業(yè)、旅游項目、旅游設施的安全準入，才能從源頭上確保旅游者的安全。

b.加強旅游環(huán)境安全的公共保障。應協(xié)調(diào)旅游地社區(qū)的相關機構，加強旅游地環(huán)境安全的管控，設置公共安全設施，加強旅游環(huán)境的安全解說。地方旅游主管部門應該是旅游者的代言人，應積極接納旅游者的各種投訴、要求和信息，并據(jù)此為旅游者的安全提起各種公共建議，推動地方安全旅游環(huán)境的形成。

c.引導旅游保險體系建設與發(fā)展。提供充分市場化的保險發(fā)展平臺，以旅游者為中心、協(xié)調(diào)保險機構來設立各種險種，通過多樣化、合理化的險種吸引旅游者入保，并增強旅游保險的理賠效能。旅游險種的設立既要均衡旅游企業(yè)、保險公司和旅游者的利益，又要能有效地化解旅游者的旅游風險。同時，旅游主管部門應積極提升旅游者的入保意識，通過信息宣傳鼓勵旅游者入保，并要求旅行社須明確提醒和鼓勵旅游者入保，同時完善旅游者的投訴處理機制，維護旅游者的合法權益，為旅游者安全提供基礎性保障。

3．面向旅游者安全的公共服務體系的保障機制

旅游公共服務應是以政府機構為基礎提供的非贏利性、非排他性、面向所有旅游者的公共服務行為。旅游主管部門和公安、消防、衛(wèi)生等相關的政府部門是旅游公共服務的主要提供者。但是在當前的條件下，旅游公共安全資源還不足以滿足旅游者的安全需求，因此需要突破傳統(tǒng)供給范式，打破只能由政府提供公共服務的觀念[4]106-115，[5]126-128，建立多元化供給機制下的旅游安全服務體系，見圖3。這對于推進旅游安全公共服務體系的快速建立與發(fā)展具有重要作用。

圖3 面向旅游者安全的公共服務體系與保障機制

旅游安全公共服務體系的保障機制包括：a.建立政府主導型的旅游公共服務供給機制。各級旅游行政管理部門是旅游業(yè)的主管部門，他們在旅游安全信息的發(fā)布、披露和預警、旅游者行為的引導、旅游公共安全設施的配置、旅游安全標準的制定、旅游企業(yè)的安全監(jiān)管、針對旅游安全生產(chǎn)的專項治理等公共行為中發(fā)揮主導作用，也是相關安全服務的主要供給者；b.建立部門聯(lián)動、綜合協(xié)調(diào)型的旅游安全管理機制。在安全突發(fā)事件的應急管理中，針對旅游者的應急響應、現(xiàn)場處置、救援等服務工作非單一的旅游部門所能完成，因此必須由旅游行政管理部門協(xié)調(diào)公安、消防、衛(wèi)生、社會救援機構等相關部門和機構提供相關服務；c.建立面向旅游企業(yè)和旅游者的安全示范引導機制。旅游主管部門既要為旅游企業(yè)的安全生產(chǎn)提供標準、規(guī)范、法律支持等公共服務，也要以旅游者為立場，督促和引導旅游企業(yè)履行安全職責，強化企業(yè)層次向社會和旅游者開放的安全培訓、安全宣傳等安全服務；d.建立商業(yè)性采購為輔助的公共資源供給機制。在公共資源不足的情況下，旅游主管部門也可以采購的方式購買安全類企業(yè)的安全資源為旅游者提供公共服務[6]104-108，并適當?shù)赝苿雍鸵龑鐣襟w、研究機構、非贏利性組織、旅游社區(qū)等為旅游者提供各種不同層次和類型的安全服務。

因此，在當前條件下應該以各級旅游行政管理部門為主導，通過協(xié)調(diào)、采購、監(jiān)管、推動、引導等方式，建立公共供給、市場化供給和協(xié)同供給等相結合的多元供給機制，全面快速地建立起面向旅游者安全的公共服務體系，逐步完善面向旅游者的公共服務內(nèi)容。

四 結束語

我國正由世界旅游大國向世界旅游強國邁進。我國有全球最大的國內(nèi)旅游市場和居世界第四位的入境旅游市場，這對我國整體經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義。特別在當前國際金融環(huán)境動蕩、國際貿(mào)易條件惡化的背景下，旅游業(yè)在刺激內(nèi)需上的強大推力必然使其在國民經(jīng)濟中扮演更為重要的角色。

因此，積極推進我國旅游產(chǎn)業(yè)的安全管理工作，以各級旅游行政管理部門為發(fā)起主體，面向旅游者構建更具針對性的旅游安全公共服務體系，切實為旅游者提供致力于旅游行為全程的安全保障服務，是減少旅游安全突發(fā)事件、促進旅游業(yè)和諧順利發(fā)展的基礎。

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