公共政策制定過(guò)程中民意表達(dá)的理論基礎(chǔ)

覃事順,賀譯葶

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 ,湖南湘潭 411105)

一、民意表達(dá)的內(nèi)涵、特征及類型

詹姆斯·M·伯恩斯等學(xué)者認(rèn)為,“民意并不是一個(gè)堅(jiān)實(shí)的整體,而是一些觀點(diǎn)、態(tài)度的松散而復(fù)雜的結(jié)合,它具有穩(wěn)定性、流動(dòng)性、強(qiáng)烈性、潛在性、約制性、一致性或兩極分化的性質(zhì),而這些都受人們對(duì)于意見(jiàn)、對(duì)于他們自己的突出性感覺(jué)如何的密切影響?！盵1]所以,要從這些零碎的性質(zhì)中提煉出具有普遍性意義的特征,并且能夠?qū)ζ涿鞔_的界定并不是一件十分容易的事情。目前,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)民意內(nèi)涵的界定有下列幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,民意“就是民眾意見(jiàn)或愿望的簡(jiǎn)稱。從廣義的角度看,民意是指某一人口總體中存在的個(gè)體的意見(jiàn)或愿望的選擇和分布狀況。從狹義的角度看,民意往往僅指那些對(duì)公共事物表現(xiàn)出較大熱忱,對(duì)社會(huì)政治生活具有較強(qiáng)的參與意識(shí)的人們的一般意見(jiàn)和看法?！盵2]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,民意“又稱民心、公意,是社會(huì)上大多數(shù)成員對(duì)與其相關(guān)的公共事務(wù)或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見(jiàn)、情感和行為傾向的總稱。”[3]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,“民意,即普通公民群體的利益要求、愿望和意愿,是民主政府決策的前提和依據(jù),民主政府決策的基本目的,就是實(shí)現(xiàn)和滿足公民的要求?！盵4]

民意具有潛在和公開(kāi)兩種存在狀態(tài),民意只有經(jīng)過(guò)公開(kāi)表達(dá),才能實(shí)現(xiàn)其表達(dá)主體的利益訴求,也才能發(fā)揮民意主體所期望的功能和效用。所謂表達(dá)是指社會(huì)主體通過(guò)一定的渠道將自己的想法、意見(jiàn)和愿望表現(xiàn)出來(lái),并讓公共權(quán)威機(jī)構(gòu)能夠充分了解他們的這種態(tài)度和意愿。“表達(dá)自由是言論、出版、著作、新聞等自由的總稱,是指公民有權(quán)通過(guò)口頭、書面或音像和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備自由地表達(dá)自己的思想和意見(jiàn)”,[5]“表達(dá)自由是公民享有的受法律規(guī)定、認(rèn)可和保障的,使用各種媒介手段與方式公開(kāi)發(fā)表、傳遞自己的意見(jiàn)、主張、觀點(diǎn)、情感等內(nèi)容而不受任何他人或組織干涉、限制或侵犯的權(quán)利”。[6]“表達(dá)自由是指公民有表達(dá)其意思的自由,而不應(yīng)該受其它外來(lái)因素之干擾?！盵7]大多數(shù)學(xué)者都將民意表達(dá)視為法律體系中的重要內(nèi)容,將其視作現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)具備的一項(xiàng)基本權(quán)利?？偟膩?lái)看,民意表達(dá)是指公民個(gè)人或社會(huì)群體經(jīng)由一定的渠道和路徑,向公共權(quán)力機(jī)構(gòu)以及社會(huì)系統(tǒng)闡述自己的利益訴求、表達(dá)自己的意見(jiàn)和態(tài)度,以滿足其自身利益需求或?qū)崿F(xiàn)其利益目標(biāo)的行為。民意表達(dá)具有如下特征：(1)民意表達(dá)的方式具有多樣性。民意表達(dá)可以通過(guò)多種方式和途徑來(lái)實(shí)現(xiàn),主要分制度化和非制度化兩種方式。(2)民意表達(dá)的意見(jiàn)具有聚集性。民意并不僅僅是單個(gè)公民個(gè)體的態(tài)度和想法,而更多的是多數(shù)公眾意見(jiàn)和愿望的匯集。正是因?yàn)槊褚獾倪@種聚集性特征,所以才能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展產(chǎn)生一定的推動(dòng)力,促使公眾權(quán)力機(jī)構(gòu)重視公眾的意見(jiàn)和建議。(3)民意表達(dá)的目的具有針對(duì)性。民意表達(dá)往往是因?yàn)樘囟ǖ膯?wèn)題或者特定的事件所促成和產(chǎn)生的,當(dāng)某種行為或者事件影響到公眾的正常生活或者涉及到他們的切身利益時(shí),他們會(huì)采取一定的方式和途徑去表達(dá)他們的意愿和態(tài)度,促使公共權(quán)威組織采取某些行動(dòng) (如制定公共政策、采取補(bǔ)救措施等)去維護(hù)和實(shí)現(xiàn)他們的利益。

關(guān)于民意表達(dá)的類型,詹姆斯·R·湯森等在《中國(guó)政治》一書中指出：“中國(guó)的民意表達(dá)從組織性上可分為非組織的表達(dá)與有組織的表達(dá)。”[8]孟鴻志則從體制分析的角度把我國(guó)的民意表達(dá)分為三種類型：一是政府性的民意表達(dá)體制,體現(xiàn)為政府為吸納公民意見(jiàn)和要求而建立的各種規(guī)章制度。二是輿論性民意表達(dá)體制,如大眾傳播媒體對(duì)民意的反映和報(bào)道。三是咨詢性民意表達(dá)體制,這是由各種專家組成的為政府的重大決策出謀劃策而建立的參政議政體制[9]。因此,從表達(dá)主體的角度,我們可以將其劃分為個(gè)體性民意表達(dá)與群體性民意表達(dá)兩種;從表達(dá)客體的角度,我們可以將其劃分為政府性民意表達(dá)和社會(huì)性民意表達(dá)兩種;從表達(dá)方式的角度,我們可以將其劃分為正式性民意表達(dá)和非正式性民意表達(dá)兩種。

二、民意表達(dá)與公共政策制定的關(guān)系

重視民意在政策領(lǐng)域中的作用,是國(guó)家通向政治文明之路的過(guò)程中不可忽視的部分。在現(xiàn)階段政府的各項(xiàng)政策實(shí)施過(guò)程中,公共政策制定與民意表達(dá)之間相互影響、相互滲透,兩者之間形成了一個(gè)聯(lián)系緊密的系統(tǒng)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

從政策來(lái)源的方面看,制定公共政策的目的是解決社會(huì)問(wèn)題,而社會(huì)問(wèn)題是與大多數(shù)人利益密切相關(guān)的、普遍引起社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。公共政策作為政府管理社會(huì)的行為和手段,是對(duì)社會(huì)價(jià)值和利益的權(quán)威性分配,其本身蘊(yùn)含著公共性的特征,這促使公共政策必須能夠反映和體現(xiàn)大多數(shù)人的利益,以獲得公民的普遍認(rèn)同和支持。而且,公共政策不僅要在制定程序上體現(xiàn)合法性,而且在價(jià)值取向上也要體現(xiàn)合民意性。因此,公共政策所要面臨和解決的并不是少數(shù)人的問(wèn)題,而必須以實(shí)現(xiàn)公共利益作為其價(jià)值目標(biāo)。所以,必須保障公民對(duì)于政策制定過(guò)程的廣泛參與。所謂廣泛參與主要包括公民的政策意見(jiàn)和建議、政策制定過(guò)程中與不同利益團(tuán)體的協(xié)商討論等諸多方面。有了公民的積極參與和民意的充分表達(dá),公共政策制定過(guò)程中程序的公平、公正性和決策的科學(xué)合理性才能得到有效的保障。

從政民關(guān)系的方面看,政府的公權(quán)力來(lái)源于人民主權(quán)的讓渡。因此,公民對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的認(rèn)同和擁護(hù)是各級(jí)政府權(quán)力合法性的來(lái)源和基礎(chǔ),也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。從一定意義上說(shuō),現(xiàn)代意義上的政府更需要“強(qiáng)勢(shì)民主”,“強(qiáng)勢(shì)民主”更多地意味著是由公民自主治理而不是由代表公民名義的代議制政府來(lái)治理。積極能動(dòng)的公民直接治理他們自己的事務(wù),盡管這些情況并不一定在每一個(gè)治理層次和場(chǎng)合都發(fā)生,但是,公民參與確實(shí)經(jīng)常發(fā)揮重要作用,尤其是在政府做出基本政策和使用關(guān)鍵權(quán)力的時(shí)候?！盵10]廣泛而充分的公民參與和意見(jiàn)表達(dá)對(duì)于確保政府權(quán)力的合法性來(lái)說(shuō),是十分有利的。政府能否通過(guò)制定公共政策來(lái)充分實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的民主管理,主要取決于政府聚合和滿足公民需求和利益的程度。

從各國(guó)實(shí)踐的方面看,隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快,社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜程度也進(jìn)一步加劇,政府自身感覺(jué)到應(yīng)付社會(huì)問(wèn)題的難度也越來(lái)越大,沒(méi)有能力承受大量的來(lái)源于公民的社會(huì)需求。與此同時(shí),公民對(duì)于政府政策制定的封閉、政策行為的滯后以及對(duì)民眾意見(jiàn)缺乏及時(shí)有效的回應(yīng)也感到失望,公民與政府之間的關(guān)系出現(xiàn)裂痕,在有的國(guó)家和地區(qū)甚至出現(xiàn)劍拔弩張的狀態(tài)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際來(lái)看,當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)政治體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著劇烈的變化,某些潛在的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題也日益凸現(xiàn)出來(lái),各種社會(huì)力量都希望政府能夠制定出符合自身利益需求的公共政策。同時(shí),隨著我國(guó)公民社會(huì)的逐漸成長(zhǎng)與壯大,公民的自身民主意識(shí)和參與意識(shí)在這樣的社會(huì)變革過(guò)程中也不斷得到增強(qiáng)。因此,綜合當(dāng)前國(guó)際和國(guó)內(nèi)的背景來(lái)看,民意表達(dá)在公共政策制定過(guò)程中的作用已經(jīng)愈來(lái)愈明顯。

三、公共政策制定中民意表達(dá)的理論基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)民意的充分表達(dá)是保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)公共政策制定過(guò)程中民意表達(dá)的問(wèn)題,目前學(xué)術(shù)界有著很多可以借鑒和參照的理論。西方國(guó)家自上世紀(jì) 80年代掀起的公共行政改革運(yùn)動(dòng),推動(dòng)了新公共管理模式的產(chǎn)生,有些公共行政學(xué)者就公共政策制定問(wèn)題提出了新的邏輯體系和理論設(shè)想,從而為公共政策制定過(guò)程中的民意表達(dá)奠定了新的理論基礎(chǔ)。

1.協(xié)商民主理論

協(xié)商民主 (deliberative democracy)是 20世紀(jì)末期西方政治學(xué)界興起的一種新的民主理論范式。當(dāng)前對(duì)于協(xié)商民主的理解,學(xué)術(shù)界主要存在以下幾種觀點(diǎn)：(1)認(rèn)為協(xié)商民主是一種決策模式?！霸谶@種體制中,每個(gè)公民都能夠平等地參與公共政策的制定過(guò)程,自由地表達(dá)意見(jiàn),愿意傾聽(tīng)并考慮不同的觀點(diǎn),在理性的討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策”。[11](2)認(rèn)為協(xié)商民主是一種治理方式。(3)“將協(xié)商民主看做一種社團(tuán)形式,這種社團(tuán)的事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配。”[12]綜上所述,“協(xié)商民主意味著政治共同體中自由、平等的公民,通過(guò)參與政治過(guò)程、提出自身觀點(diǎn)并充分考慮其他人的偏好,根據(jù)條件修正自己的理由,實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換,批判性地審視各種政策建議,在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性?！盵13]協(xié)商民主作為一種新型的民主觀,在我國(guó)也有著廣泛的適用空間,并且對(duì)我國(guó)的民主政治建設(shè)有著一定的借鑒作用。首先,協(xié)商民主的某些特質(zhì)符合我國(guó)的傳統(tǒng)政治文化和當(dāng)前非競(jìng)爭(zhēng)性的民主體制。其次,借鑒協(xié)商民主理論可以更好地指導(dǎo)中國(guó)基層民主政治的發(fā)展。如浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”[14]與協(xié)商民主便有著十分緊密的聯(lián)系。“民主懇談會(huì)”起源于原有制度的缺陷,由于原有政治制度的限制,公民缺少參與公共政策的制定過(guò)程的機(jī)會(huì)。但是,“民主懇談會(huì)具有協(xié)商民主所倡導(dǎo)的大眾性、平等性、多元性、決策性和身份不受限制性等特點(diǎn),與協(xié)商民主的理念相契合,為公民追求和增進(jìn)合理合法的利益提供了新的制度平臺(tái)和活動(dòng)空間”。[15]將協(xié)商民主理論引入到政府公共政策制定過(guò)程中,不但可以培養(yǎng)和提高公民的政治參與能力,而且還可以調(diào)動(dòng)公民參與政治生活的積極性和主動(dòng)性。

2.公共選擇理論

公共選擇理論是公共政策制定中民意表達(dá)的重要理論基礎(chǔ)之一。該理論的特點(diǎn)是用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法來(lái)研究政府在公共管理活動(dòng)中的行為,把政治舞臺(tái)模擬成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的交易市場(chǎng)。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認(rèn)為,“公共選擇是政治上的觀點(diǎn),它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場(chǎng)決策中而產(chǎn)生?！盵16]該理論的邏輯起點(diǎn)是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),此假設(shè)認(rèn)為人是理性的自利主義者,其行為的基本動(dòng)機(jī)都是追求自身利益的最大化。無(wú)論你從事何種職業(yè)或者處于何種階層和地位,在“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)框架下其行為都是自利的。人類的所有行為都是受自我利益的支配,人們總是希望以最小的付出來(lái)?yè)Q取最大的利益,充分運(yùn)用他們的優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在這些觀點(diǎn)的支配下,公共選擇理論將政治場(chǎng)所假定成為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的交易市場(chǎng),供方是官僚機(jī)構(gòu)和政府官員,需方是公民以及社會(huì)團(tuán)體,他們的行為始終遵循著一個(gè)共同效用的最大化原則。它對(duì)政府官員主要關(guān)心的是人民福祉、公共利益的說(shuō)法提出質(zhì)疑,認(rèn)為政治家們可能為了達(dá)成自己的目的而不惜犧牲大眾的利益,而利益集團(tuán)則會(huì)因?yàn)閷ぷ鈸p害更多人的利益,政府官員會(huì)不斷增加其經(jīng)費(fèi)投入而獲得越來(lái)越多的資源,其結(jié)果是政府機(jī)構(gòu)會(huì)陷入機(jī)構(gòu)臃腫和膨脹的困境。因此,公共選擇派學(xué)者認(rèn)為公共物品和服務(wù)不是必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供,可以讓更多的社會(huì)組織參與到公共物品和服務(wù)的提供過(guò)程中。他們認(rèn)為,政府只需要“掌舵”,而不是“劃槳”。以此類推,公民參與政策活動(dòng)的過(guò)程在現(xiàn)實(shí)生活中就如同市場(chǎng)上的“顧客”購(gòu)物,公民通過(guò)選擇不同的公共產(chǎn)品和服務(wù),促進(jìn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。公共選擇理論為解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)失靈問(wèn)題提供了新的方案和途徑,同時(shí)對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共政策制定過(guò)程中的民意表達(dá)也具有重要的借鑒意義。

3.委托代理理論

“委托代理理論又稱為合同理論。在專業(yè)化分工的前提下,由于每個(gè)人都不可能是自給自足者,因此委托—代理 (p rincipal-agent)關(guān)系便會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。代理理論的基本假定是出于委托—代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者,加上信息分布的不對(duì)稱,委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。委托—代理關(guān)系的核心,是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍之內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個(gè)問(wèn)題：一是代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì);二是減少代理成本或由代理所引起的資源耗費(fèi);三是簽訂最優(yōu)合同,防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利?！盵17]委托代理理論是把社會(huì)生活和政治生活理解為委托人一方與代理人一方發(fā)生交易的“合同”和協(xié)議方關(guān)系。委托代理理論最早用于解決企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離所引發(fā)的問(wèn)題,但人們很快就發(fā)現(xiàn),這種問(wèn)題存在于一切組織之中,它是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治生活的一個(gè)根本特征。依據(jù)這一理論,國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,政府權(quán)力只是建立在公眾權(quán)利基礎(chǔ)上的派生權(quán)力,人民經(jīng)由國(guó)家代議機(jī)關(guān)將公權(quán)力委托給各級(jí)政府行使,所以,在人民與政府之間存在著一種委托與被委托的關(guān)系。作為被委托人 (代理人)的政府各級(jí)機(jī)構(gòu)在行使行政權(quán)力的過(guò)程中,必須對(duì)委托人 (公民)負(fù)責(zé),為人民提供符合其需求的價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),制定符合社會(huì)公共利益的公共政策。

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