建設(shè)完善新型社會(huì)救助體系的思考

李顯坤

(克拉瑪依市民政局,新疆克拉瑪依 834000)

踐行科學(xué)發(fā)展觀,關(guān)注困難群體,實(shí)施救助措施,維護(hù)社會(huì)公平,既是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提,更是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志。多年來(lái),克拉瑪依市立足于構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的高度,積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。目前,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的新型社會(huì)救助體系已基本形成。

本文力圖從克拉瑪依市新型社會(huì)救助體系建設(shè)的實(shí)際出發(fā),對(duì)在實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)下,進(jìn)一步建設(shè)完善新型社會(huì)救助體系作一些新的思考。

一、新型社會(huì)救助體系建設(shè)的分析

多年的社會(huì)救助體系建設(shè)實(shí)踐證明,新型社會(huì)救助體系是從物質(zhì)性救助、服務(wù)性救助到發(fā)展式救助的一個(gè)高層次救助形態(tài),是一個(gè)從低級(jí)形態(tài)到高級(jí)形態(tài)不斷深化的序列。在此過(guò)程中,政府的救助理念也必須隨之提高和變革。新型社會(huì)救助體系的宗旨在于建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體化的,以物質(zhì)性救助為基礎(chǔ),以服務(wù)性救助、發(fā)展式救助為重要內(nèi)容的公正、全面、高效的社會(huì)救助制度。

首先,社會(huì)救助是居民生存權(quán)的基本保障,體現(xiàn)了國(guó)家職責(zé)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民的基本權(quán)利,在現(xiàn)代社會(huì)中,尤其是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,總體上造成貧困的原因,社會(huì)因素大于個(gè)人因素,因此對(duì)于國(guó)家和社會(huì)來(lái)說(shuō),社會(huì)救助是其不容推卸的責(zé)任。我國(guó)憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?/p>

其次,隨著人類生存需求內(nèi)容的擴(kuò)展,社會(huì)救助內(nèi)涵也在擴(kuò)大?，F(xiàn)實(shí)中貧困人口基本生存條件的變化,推動(dòng)了單一生活救助向多種專項(xiàng)救助理念的轉(zhuǎn)變。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)救助制度以最低生活保障制度為主,同時(shí)包含了醫(yī)療、教育、住房、法律援助、災(zāi)害救助等方面的救助?？死斠朗械纳鐣?huì)救助制度的建立和完善,就是緊緊圍繞困難群眾的衣、食、住、醫(yī)等基本生活問(wèn)題,以解決“三就一保一住”(就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、低保、住房)為重點(diǎn)加以開(kāi)展的。目前,克拉瑪依市已完成了從單一的生活救助形式到以低保為基礎(chǔ),逐步擴(kuò)大到涉及生活各方面的社會(huì)救助體系的建設(shè)。

第三,社會(huì)轉(zhuǎn)型期困難群體的問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步加重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求效率和財(cái)富,強(qiáng)調(diào)優(yōu)勝劣汰,這就決定了它在本質(zhì)上是對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體有利的,不可能也不會(huì)自發(fā)地保護(hù)弱勢(shì)群體。因此,在社會(huì)變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型期,總有部分人要無(wú)奈地承擔(dān)這一成本代價(jià),因此政府和社會(huì)有責(zé)任對(duì)其予以關(guān)注和保護(hù)。

第四,在社會(huì)救助體系建立或演變的過(guò)程中,還不可避免地存在著政策上的漏洞。結(jié)果就會(huì)有被救助對(duì)象利用這些漏洞以達(dá)到自己的目的的現(xiàn)象,社會(huì)大眾也有對(duì)現(xiàn)在救助制度養(yǎng)懶漢的質(zhì)疑。因此扶貧首先要扶志,授人以魚(yú),不如授人以漁,在做好必要的救助的同時(shí),還要對(duì)貧困群體進(jìn)行心理上的救助,增強(qiáng)其面對(duì)困難的勇氣,使其改變等、靠、要的思想,以此通過(guò)自己的努力來(lái)改變自己的生活狀態(tài)。

二、構(gòu)筑克拉瑪依新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系亟待破解的難題

1.社會(huì)救助的政策體系有待完善。第一,政策制定過(guò)程中仍有顯失公平之處。一是長(zhǎng)期以來(lái),克拉瑪依市的社會(huì)救助與全國(guó)其他省市相似,是以城鎮(zhèn)居民為核心的,最突出之處表現(xiàn)在低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上,城鄉(xiāng)之間存在較大差距。克拉瑪依市對(duì)城市低保戶實(shí)行了五項(xiàng)費(fèi)用減免,對(duì)暖氣費(fèi)也有相應(yīng)補(bǔ)貼。而農(nóng)村未實(shí)行集中供暖,低保戶一般靠燃煤取暖且得不到政府的補(bǔ)貼,這就造成了新的不公平。目前,這方面的問(wèn)題已引起了政府的重視,并正在實(shí)際中加以修正。2010年修訂完善的《克拉瑪依市城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法》,已經(jīng)消除了這種城鄉(xiāng)差別差距;二是社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不夠科學(xué),低保家庭除了享受低保救助外,還能享受醫(yī)療、住房、教育等其他專項(xiàng)救助,由此造成部分低保家庭得到的社會(huì)救助大大高于低保線,且超過(guò)了大部分低保邊緣戶的實(shí)際生活水平;三是隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型,城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的救助等一些新生社會(huì)問(wèn)題,還沒(méi)有得到足夠的重視,救助制度缺失,成為社會(huì)救助制度建設(shè)中的缺陷。

第二,社會(huì)救助體系政策整體性、協(xié)調(diào)性不夠高。目前,克拉瑪依市急需出臺(tái)一個(gè)全市性社會(huì)救助體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn),現(xiàn)行政策多數(shù)為各部門自行制定,許多專項(xiàng)社會(huì)救助政策銜接不夠,還沒(méi)有形成合力,造成部分救助資源浪費(fèi),救助效果不理想。

第三,社會(huì)救助政策應(yīng)對(duì)問(wèn)題的能力還不強(qiáng)。一是現(xiàn)行救助政策在家庭經(jīng)濟(jì)收入的核定、救助數(shù)額的設(shè)定、幫助低保對(duì)象就業(yè)等工作程序上,還沒(méi)有一套行之有效的方法。由于家庭經(jīng)濟(jì)收入核查困難,出現(xiàn)了低保家庭進(jìn)來(lái)容易出去難的現(xiàn)象,給公開(kāi)、公平救助帶來(lái)了難題;二是低保和促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用沒(méi)有充分發(fā)揮,存在著“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象,殘疾人就業(yè)也面臨很大困難,就業(yè)率偏低。

第四,社會(huì)救助政策覆蓋范圍還需延伸。低保邊緣家庭社會(huì)救助政策制定還不完善,使得一部分收入稍高于低保標(biāo)準(zhǔn),但生活中卻存在許多困難的人(如家庭中有患長(zhǎng)期慢性病的)難以得到救助。突出體現(xiàn)在生活救助、醫(yī)療救助和教育救助方面。

第五,獎(jiǎng)懲制度不配套。當(dāng)前,行政監(jiān)督還沒(méi)有得到足夠的重視,沒(méi)有形成制度,造成社會(huì)救助監(jiān)督不力。在專項(xiàng)救助政策中雖也設(shè)定了救助獎(jiǎng)懲措施,但大都不夠具體,也沒(méi)有完全落到實(shí)處。

2.社會(huì)救助管理體制和運(yùn)行機(jī)制不健全。一是在全市范圍內(nèi),社會(huì)救助工作多頭管理、條塊分割、資源分散、效率不高的問(wèn)題仍然存在。主要表現(xiàn)在各有關(guān)部門根據(jù)職能分別設(shè)立機(jī)構(gòu)和配備人員,分別開(kāi)展社會(huì)救助;誰(shuí)出政策誰(shuí)做事,誰(shuí)募集資金誰(shuí)使用,社會(huì)救助的資金和人力沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)籌。因缺乏統(tǒng)籌,致使政策銜接不暢、信息溝通不靈、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一不嚴(yán)、措施針對(duì)性不強(qiáng)以及申請(qǐng)程序復(fù)雜等問(wèn)題出現(xiàn)。不僅浪費(fèi)資源,影響效果,甚至出現(xiàn)重復(fù)救助的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響救助工作效率。

二是在救助對(duì)象的確定,救助方式的選擇以及救助申請(qǐng)審批程序等方面,都或多或少存在一些問(wèn)題。比如在低保戶的確認(rèn)方面,現(xiàn)階段隱性收入、隱性就業(yè)、人戶分離現(xiàn)象普遍,家庭收入情況非常復(fù)雜,加之缺少有效的信息采集手段和明確的法規(guī)或政策依據(jù),社會(huì)信用體系不健全,社會(huì)救助相關(guān)部門之間信息資源分割,很難準(zhǔn)確界定救助對(duì)象的狀態(tài)。目前,家庭收入核查主要依靠街道和居委會(huì)干部用較原始的方法入戶調(diào)查,盡管街道、居委會(huì)干部為調(diào)查取證做了大量工作,并通過(guò)張榜公布等手段接受社會(huì)監(jiān)督,但家庭收入核實(shí)不準(zhǔn)的現(xiàn)象仍然無(wú)法避免。

三是社會(huì)力量參與不夠。長(zhǎng)期以來(lái),克拉瑪依市社會(huì)救助資金主要靠政府投入,社會(huì)捐助資金占的比例微小。因體制特殊及基金有限,克拉瑪依市慈善機(jī)構(gòu)的職能主要以貧困助學(xué)為主,專業(yè)化的管理和資金運(yùn)作水平有待進(jìn)一步提高。慈善機(jī)構(gòu)動(dòng)員社會(huì)資源參與慈善捐助活動(dòng)的能力較低,難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外,慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)的信息交流不足,造成人們對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的認(rèn)知度和認(rèn)可度不高,不少有捐助意愿的企業(yè)或者個(gè)人對(duì)捐助機(jī)構(gòu)、捐助方向不甚了解。

3.基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍力量較薄弱。社會(huì)救助工作的重點(diǎn)在基層,難點(diǎn)也在基層。隨著社會(huì)救助工作領(lǐng)域的不斷拓寬,救助范圍的不斷擴(kuò)大,工作量的不斷增加,而社會(huì)救助工作隊(duì)伍的力量卻顯得十分薄弱。同時(shí),救助對(duì)象的信息化管理、救助資源的整合、社會(huì)救助隊(duì)伍自身管理和信息化建設(shè)等工作,與建立新型社會(huì)救助體系的要求有很大差距,尤其是基層民政干部隊(duì)伍兼職多,崗位變動(dòng)頻繁,業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊,這些問(wèn)題的存在與當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)救助工作的要求不相適應(yīng)。

三、推進(jìn)克拉瑪依市新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的對(duì)策措施

當(dāng)前和今后的一段時(shí)期里,克拉瑪依市社會(huì)救助工作的總體思路和總體目標(biāo)是：以各項(xiàng)社會(huì)救助制度的建立和完善為重點(diǎn),以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力,以服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息化建設(shè)為手段,單項(xiàng)突破、系統(tǒng)完善,點(diǎn)上突破、面上擴(kuò)展,大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè),全面提高社會(huì)救助工作的整體水平,不斷改善困難群體生活水平。

1.創(chuàng)新工作機(jī)制。建立起市、區(qū)、街、居“一口子上下”的工作平臺(tái),全面加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助工作的領(lǐng)導(dǎo)。在社區(qū)事務(wù)工作站配備專門的社會(huì)救助工作人員,負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)救助工作,工、青、婦、殘等部門的專項(xiàng)救助也通過(guò)平臺(tái)運(yùn)作,使全市社會(huì)救助工作真正做到上統(tǒng)籌下整合,保證各有關(guān)部門資源共享,信息互通,使救助對(duì)象不被遺漏,得到的救助相對(duì)公平,實(shí)現(xiàn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和工作程序的便民化和規(guī)范化。通過(guò)建立“政府主導(dǎo),民政主管,部門協(xié)作,社會(huì)參與”的管理體制,在基層搭建統(tǒng)一的社會(huì)救助平臺(tái),實(shí)現(xiàn)救助信息的暢通、共享,更有效地利用各種社會(huì)救助措施,提高社會(huì)救助的效果。同時(shí)構(gòu)建社會(huì)各界參與的平臺(tái),廣泛開(kāi)展各種形式的社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)。大力發(fā)展慈善事業(yè),激發(fā)社會(huì)富裕階層參與捐贈(zèng)的積極性。

2.完善政策體系。在完善最低生活保障制度的基礎(chǔ)上,建立“綜合性的救助制度”。建立健全新型的社會(huì)救助體系,必須把建章立制放在首位,使之做到“有章理事”,以此才能做到依法救助。適時(shí)制訂出臺(tái)社會(huì)救助體系建設(shè)的規(guī)范性文件,及時(shí)修改或歸并與現(xiàn)階段單項(xiàng)救助工作不相適應(yīng)的規(guī)定和辦法,完善助醫(yī)、助學(xué)、助房等專項(xiàng)政策,加大專項(xiàng)救助力度,不斷拓展專項(xiàng)救助面,改變目前專項(xiàng)救助政策不配套、救助政策落實(shí)不力的問(wèn)題。在流動(dòng)人口貧困對(duì)象的救助、急難救助上突破,綜合考慮面向老年人、殘疾人和兒童等特定對(duì)象的救助制度設(shè)計(jì)。

3.拓展救助方式。社會(huì)救助制度是開(kāi)放型的,也應(yīng)該是令受助者不失尊嚴(yán)的制度。應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,低收入群體需求的變化,適時(shí)調(diào)整現(xiàn)有的救助項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、條件,對(duì)不同的人群實(shí)行梯次救助。一要合理制定救助標(biāo)準(zhǔn),破解困難群體就業(yè)難題。因救助標(biāo)準(zhǔn)的制定涉及到如何鼓勵(lì)就業(yè)的積極性問(wèn)題,如果就業(yè)不能使受助家庭的平均收入明顯高于保障標(biāo)準(zhǔn)的話,就失去了經(jīng)濟(jì)上的意義,不利于動(dòng)員和鼓勵(lì)受助者去積極尋求就業(yè)。因此要堅(jiān)持走發(fā)展式的社會(huì)救助之路,使具備勞動(dòng)能力的人盡可能多的實(shí)現(xiàn)就業(yè),并最終得以擺脫貧困,融入主流社會(huì),避免被社會(huì)疏離化、邊緣化;二要完善低保動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和規(guī)范化建設(shè),縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距,充分考慮救助對(duì)象的實(shí)際,把收入標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求結(jié)合起來(lái);三要拓展低收入人群、流浪乞討人員社會(huì)化救助管理,發(fā)揮“慈善(愛(ài)心)超市”的作用,積極探索低保邊緣困難群體的分類、分層救助辦法,拓寬救助渠道,以解決這部分人的實(shí)際困難。避免以低保線為界限,不加區(qū)分地將所有的救助都投入到一部分人身上的弊端;四要制定保證城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系健康運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制。

4.整合救助資源。因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,實(shí)施社會(huì)救助僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須發(fā)動(dòng)全社會(huì)構(gòu)筑內(nèi)容豐富、形式多樣、保障適度的社會(huì)救助體系。一要統(tǒng)一調(diào)度、安排、使用社會(huì)救助資金、物資、設(shè)施、人力、信息,規(guī)范救助行為,避免出現(xiàn)救助中的重復(fù)與遺漏現(xiàn)象,降低救助成本,提高救助資源共享及使用效率;二要依托社區(qū),完成多方面的資源整合,構(gòu)筑多元化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò);三要以公益性和非營(yíng)利性組織為依托,建立健全社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)國(guó)家充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用開(kāi)展社會(huì)救助服務(wù),這既是社會(huì)發(fā)展變化的必然結(jié)果,也是新型社會(huì)救助走向責(zé)任共擔(dān)、官民結(jié)合、社會(huì)化、多層次化的重要標(biāo)志。在我國(guó)行政體制改革的“小政府,大社會(huì)”模式的要求下,重點(diǎn)是要大力培育、扶持各種非營(yíng)利公益性組織,針對(duì)不同困難群體,提供不同救助服務(wù)項(xiàng)目。這一點(diǎn)在克拉瑪依市同樣具有現(xiàn)實(shí)意義,應(yīng)結(jié)合實(shí)際積極加以探索。

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