加強公益性地質事業(yè)單位內部控制制度建設

■孔 瑞

（中國地質科學院，北京 100037）

我國的公益性地質事業(yè)單位主要承擔全國或區(qū)域性的公益性、基礎性地質調查與研究項目，以推進科技進步為宗旨，不以營利為目的。其資金來源主要是國家財政預算撥款，其次是單位的橫向課題、地方項目等的對外有償服務的創(chuàng)收收入。近年來，隨著國家對地質調查和科研項目的資金投入的逐年增長,加強對這類資金的收支管理與內部控制是非常必要的。

1 內部控制制度的內涵

對內部控制制度內涵的表述國內代表性的有兩種解釋：

一是中注協(xié)在1997年實施的《獨立審計具體準則第九號——內部控制與審計風險》中稱內部控制為：“被審計單位為了保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序，包括控制環(huán)境、會計制度和控制程序”。

二是財政部在2001年6月22日發(fā)布的《內部會計制度規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》中從會計的角度將內部會計控制定義為：“單位為了提高會計信息質量，保護資產的安全、完整，確保有關法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序?！?/p>

上述兩種表述不同，但意義非常接近。即內部控制從本質上講是措施、方法（或程序），其目標主要是保證會計信息質量、資產安全完整、經營活動有效。

在國際上，運用最廣泛的內部控制制度理論是由COSO(全國虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會，The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting）在1992年9月發(fā)布《內部控制整合框架》（簡稱COSO報告），在COSO報告中將內部控制定義為：“企業(yè)的董事會、管理層和其他人員全面參與的、旨在保證實現企業(yè)合理目標的管理體系”。COSO報告中提出內部控制包括：控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五部分內容。

與COSO報告相比，我國內部控制制度理論和實務更多地局限于會計控制。會計控制是財務控制系統(tǒng)中最具體、基礎的控制平臺，是內部財務控制的主要內容之一，但絕不是惟一內容。

總之，無論是我國還是國際上，對內部控制的認識都應該是，通過內部控制保護單位資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，內部控制是確保單位活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。

2 公益性地質事業(yè)單位實行內部控制的意義

我國《地質事業(yè)單位財務制度》(財基字[1998]26號)在第一章第三條明確規(guī)定：“地質事業(yè)單位財務管理的任務是：合理編制單位預算，科學配置資金；依法組織收入，努力節(jié)約支出；建立健全財務規(guī)章制度，規(guī)范內部管理行為；加強經濟核算，提高資金使用效益；加強國有資產管理，維護國有資產完整；如實反映單位財務狀況，對單位經濟活動進行財務控制和監(jiān)督?！睘榇?，要求從事基礎性、社會公益性地質工作的事業(yè)單位要加強單位財務管理，強化內部控制制度建設。

近年來，國土資源部和中國地質調查局相繼制定了《地質勘查單位會計制度》、《國土資源大調查地質調查項目專項經費管理暫行要求》、《中國地質調查局地質調查項目經費監(jiān)審暫行辦法》,為保證地質經費有效合理地使用提供了一定保證，但專門針對公益性地質事業(yè)單位的內部控制制度還沒有建立。

由于公益性地質事業(yè)單位本身的特點導致其無法直接應用企業(yè)的控制規(guī)范，這成為很多單位內部控制工作停滯不前的重要原因。有效的內部控制，不僅可以規(guī)范單位的管理，提高會計信息資料的正確性和可靠性，促進各項工作的順利開展，保護各類資產的安全完整；還能有效地堵塞各種漏洞，防止各種腐敗和舞弊行為的發(fā)生，為審計工作提供良好基礎。

3 公益性地質事業(yè)單位內部控制中存在的問題

3.1 內部控制制度不健全，對內控制度的認識不夠重視，執(zhí)行不力

目前，事業(yè)單位的內部控制制度建設還相對滯后，只有《會計法》、《會計基礎工作規(guī)范》、《內部會計控制規(guī)范》，這些制度為事業(yè)單位“會計控制”提供了根本性、指導性的建設標準。總體來說，我國目前內部控制規(guī)范內容不夠完善，尚未提出內部控制標準體系。

在公益性地質事業(yè)單位內，由于內部控制規(guī)范制度的不完善，加上主管人員的不重視，內控意識淡薄，受傳統(tǒng)觀念的影響，很多單位只注重上下級協(xié)調，以服從命令，完成任務為第一觀點，并不重視內部監(jiān)管的重要性。

由于上述原因，導致部分地質事業(yè)單位出現以下問題：一是單位缺乏明確的崗位責任制度，對會計人員的職責分工、權限設置不明確，不能按照不相容職務分離的要求進行明確分工；二是部分單位迄今還沒制定完善的內部財務管理制度，許多業(yè)務都是按慣例辦理，而沒有相應的制度保證，隨意性較大；三是部分單位印鑒保管極不規(guī)范，為了報賬方便，讓財務人員保管單位印鑒，存在極大的隱患；四是部分單位是用財經規(guī)章制度來代替內控制度，特別是對專項經費的管理。許多人對內部會計控制有片面的理解, 很多人認為內部控制就是內部監(jiān)督，說內部監(jiān)督不過就是“照章辦事”，是得罪人的事，往往執(zhí)行比較滯后。

3.2 預算管理控制不嚴謹

從1998年至今，我國的財政部門進行了一系列改革，先后實行了部門預算、政府采購、國庫集中收付、公開招投標等財政體制改革措施,這些措施的實施和執(zhí)行,進一步加強了財政監(jiān)督,提高了資金使用效益,更好地發(fā)揮了財政在宏觀調控中的作用。對于隸屬于國土資源部的公益性地質科研事業(yè)單位，就部門預算而言，有些單位在預算管理方面缺乏經驗，在預算編制過程、預算實施過程中存在諸多問題，計劃編制十分不系統(tǒng)，缺少有效的數據支持，計劃組成比較粗糙；在預算計劃執(zhí)行中沒有明細的控制標準，執(zhí)行力度嚴重不足。分析其中的原因：一是單位由于缺乏支出控制措施，預算和節(jié)約意識不強，導致超支浪費現象嚴重，濫發(fā)獎金、補貼，超標準購買汽車、公款旅游、公款吃喝，會議費、招待費和車輛運行費用居高不下，嚴重影響了政府部門的形象；二是有的單位用項目支出和專項資金彌補基本支出經費不足，用于報支日常公用支出，項目支出和專項資金不能做到?？顚Ｓ茫`反了有關規(guī)定；三是有的單位在專項資金使用過程中，缺乏講究經濟效益的意識，對項目資金實際使用績效缺乏有效的監(jiān)督和考核機制。

3.3 內部審計監(jiān)督弱化

欲建立完善的內部控制系統(tǒng)并切實予以實施，且實施的效果良好、內部控制能夠隨時適應新情況等，就需要對內部控制的執(zhí)行情況進行再控制，即對內部控制進行監(jiān)督。因為，無論制度多么先進、完備，如果沒有有效的控制、考核，沒有對整個內部控制的過程施以恰當的監(jiān)督，則很難發(fā)揮出它應有的作用。由于管理體制和管理方式的問題，我國事業(yè)單位內部控制活動中最大的一個薄弱環(huán)節(jié)就是監(jiān)督環(huán)節(jié)，監(jiān)督層次和監(jiān)督內容都不到位，內部審計機構沒有起到應有的作用，沒能真正履行其應有的職責。

4 完善公益性地質事業(yè)單位內部控制制度的對策

4.1 進一步完善內部控制規(guī)范制度，加強制度的執(zhí)行力度

第一，健全制度。在我國，公益性地質事業(yè)單位屬于非營利的科研機構，主要從事應用基礎研究或向社會提供公共服務，無法得到相應的經濟回報，國家財政要給予經常性經費補助。這些單位是公有制單位，產權主體缺位，權責不明晰，加強內部控制的受益主體并不明確，直接導致單位沒有建立內控制度的積極性。整個內控建設環(huán)境的滯后也嚴重制約著事業(yè)單位內控體制健全的步伐。所以，必須要從制度上加強控制。

第二，提高認識。首先，樹立正確的內部控制意識，加強對管理層的責任考核，提高事業(yè)單位領導者的素質，強化他們對內部控制的意識程度。其次，加強對會計人員的培訓，使其掌握內部控制制度和基本財務管理的政策，提高業(yè)務技能水平，提高會計信息的可靠性和真實性水平。同時，要建立相應的獎懲措施，增強會計人員的競爭意識，提高工作的積極性、主動性。

第三，加強執(zhí)行。具體需要從以下幾方面加強內控的執(zhí)行：①健全和強化事業(yè)單位內部組織機構。組織機構是單位開展內部控制的組織基礎。②建立不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督的機制，處理每項經濟業(yè)務的全過程或者在全過程幾個重要環(huán)節(jié)都規(guī)定由兩個部門或兩個以上部門，兩名或兩名以上的工作人員分工負責，起到相互控制的作用，旨在保護資產的安全、完整。③明確規(guī)定保證會計憑證和會計記錄的完整性和正確性要求。對于重要的管理資料，如會計的原始憑證等，要嚴格控制規(guī)范。④明確規(guī)定建立財務清查盤點制度，為了保證財產物資的安全和完整，對單位財產物資進行不定期盤點。⑤由于現在很多事業(yè)單位的內部控制采用了計算機技術，所以，要明確規(guī)定計算機管理系統(tǒng)操作權限和控制方法，對電算化進行內部控制。

4.2 加強預算管理和預算控制

預算在事業(yè)單位財務管理和內部控制中具有重要地位，事業(yè)單位的資金來源以及資金占用都是靠預算控制。所以，在事業(yè)單位內部控制制度的完善過程中，預算控制是其中很重要的一個環(huán)節(jié)。

第一，嚴格編制部門預算。部門預算就是以政府部門為單位進行編制，包括收入預算和支出預算，財政支出預算又包括基本支出預算和項目支出預算。部門預算必須改變過去那種 “重決算，輕預算”的狀況，部門預算編制要求提前做好下一年度預算編制的準備工作，早編預算、細化預算支出，要細化到具體部門、具體單位、具體項目，這些都應該有系統(tǒng)的預算安排。對于有預算外收入的，須編制包括預算內外收入的綜合預算，不得私設小金庫、賬外設賬、截留財政收入。

第二，嚴肅預算執(zhí)行。單位預算批復下達后就具有法律效力，必須按照批復的預算執(zhí)行，認真做好預算的安排落實工作，按照預算執(zhí)行的實際需要，編制具體的預算安排方案，避免預算支出的隨意性。嚴格控制基本支出的開支范圍和開支標準，不得隨意調整基本支出和項目預算，嚴格執(zhí)行國家有關分配政策，嚴格控制一般性支出。項目支出預算要按照國家及國土資源部等有關專項經費管理辦法規(guī)定執(zhí)行，嚴禁出現攤派、擠占、挪用項目支出現象。預算執(zhí)行過程中確需調整的,需按照程序報批,以強化預算管理的嚴肅性、可行性。

4.3 強化內部審計的作用

除了政府部門要加強對事業(yè)單位的外部監(jiān)管的力度，事業(yè)單位本身對內部控制的健全性、合理性、有效性進行監(jiān)督檢查也是十分必要的。內部審計通過差錯防弊、規(guī)范財務行為，具有強化內部控制、防止國有資產流失的功能，是維護本單位經濟活動秩序的“經濟衛(wèi)士”。所以，地質事業(yè)單位內部要強化法制意識，加強對相關人員的定期檢查和考核，確保國有資產的安全性，防止集體舞弊的發(fā)生。

5 結束語

公益性地質事業(yè)單位內部控制缺失的原因無論是內部的還是外部的，都向我們揭示了這樣一個事實：那就是其原因都可以歸納為一個“人”字，內部控制制度不健全是由于作為管理者對內部控制在管理中的作用認識不足，未下大力氣建設內部控制制度，或者相關人員知識水平不足，無力制定科學、有效的內部控制制度；而內部控制的執(zhí)行不力，除了內部控制制度建設本身的問題外，更多的則是由于內部控制的執(zhí)行人對內部控制制度的理解和實際遵守出現了問題；內部控制本身無法進行監(jiān)督，是由于內部審計工作未能得到社會的認同、本單位領導的支持或相應部門領導的保護等等。因此，探求完善內部控制的對策，應大力加強對企業(yè)內部“人”的治理。一方面，在內部控制建設過程中特別強調發(fā)揮內部審計的監(jiān)督作用；另一方面，通過提升對內部控制制度的重視和自覺維護、推行和執(zhí)行意識，從而促進事業(yè)單位全面健康發(fā)展。

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