省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)發(fā)展的若干問題與建議

■ 周 鑫/姚 震/郭 瑤

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100083；3.河南省地質(zhì)調(diào)查院，鄭州 450001）

經(jīng)過十余年的建設(shè)，我國地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)初步形成了中央、地方和行業(yè)地調(diào)機構(gòu)共同發(fā)展的格局。中央地調(diào)機構(gòu)即中國地質(zhì)調(diào)查局，其隊伍體系包括區(qū)域性地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)、專業(yè)地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)、科技創(chuàng)新與技術(shù)支撐機構(gòu)和公共服務(wù)機構(gòu)四大類。地方地調(diào)機構(gòu)主要由省級地質(zhì)調(diào)查院（局）和省級地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站（院）組成。本文所研究的是省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)。此外，各行業(yè)部門也成立了各自的地調(diào)機構(gòu)。

1 省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)的總體情況

近年來，在中央及地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，地方地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)建設(shè)取得了積極進(jìn)展。31個?。▍^(qū)、市）共建立了59個省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)，其中省級地質(zhì)調(diào)查院31個，省級地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站30個（江蘇地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站2008年被省編辦注銷，人員并入江蘇地質(zhì)調(diào)查院），上海、天津地調(diào)院和總站為同一套人馬，掛兩塊牌子。在隸屬關(guān)系上，全國31個省級地質(zhì)調(diào)查院中，內(nèi)蒙古、山東、上海、江蘇、浙江、云南、重慶等7個隸屬于省（區(qū)、市）國土資源廳，其余24個隸屬于省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局。全國30個地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站中，20個隸屬于國土廳，9個隸屬于地勘局，1個（貴州）由廳和地勘局共同管理。

截至2009年底，全國省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)編制為13958人，其中地調(diào)院10231人，總站3727人（不包括上海、天津總站）。在職職工為8984人（其中地調(diào)院5934人，監(jiān)測總站3040人），離退休人員4344人（其中地調(diào)院2226人，監(jiān)測總站2118人），在職職工與離退休人員之比約為2：1。

經(jīng)過多年努力，省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)建設(shè)取得了積極進(jìn)展，隊伍進(jìn)一步建實，經(jīng)營收入呈現(xiàn)多元化，經(jīng)濟(jì)實力不斷增強，取得了一批有重要影響的重大成果，對地質(zhì)大調(diào)查工作的順利推進(jìn)和地方國土資源管理工作提供了重要的技術(shù)支撐和保障，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

2 省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)發(fā)展中存在的主要問題

2.1 管理體制不同造成發(fā)展情況迥異

在省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)中，當(dāng)前隸屬于省地勘局管理的機構(gòu)大約占2/3以上，這類地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)在做大做強方面存在較大的障礙，在人員配備、基地建設(shè)和設(shè)備配置方面一般很難有長遠(yuǎn)的考慮。究其原因，一是其事業(yè)費是從地勘費基數(shù)中核定，沒有直接納入財政預(yù)算，影響事業(yè)費的穩(wěn)定。二是管理者對未來歸屬的不確定性擔(dān)憂，不愿意過多投入。三是未由省廳直接管理，在服務(wù)于地方政府職能方面不夠快速和方便，這一現(xiàn)象在廳局 關(guān)系不和諧的省份尤為突出。一些隸屬于地勘局的省份，地調(diào)機構(gòu)應(yīng)享有的優(yōu)惠政策很難得到落實，享受不到地方的優(yōu)惠政策，從而影響了發(fā)展，差距日益拉大。

而劃歸省國土資源廳管理的省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)，能夠更多地得到當(dāng)?shù)卣闹С?，如在基本建設(shè)投資、用地政策、資金投入等方面，能夠發(fā)展成為技術(shù)裝備優(yōu)良、精干高效的事業(yè)編制地勘隊伍。比如在江蘇省，地質(zhì)調(diào)查院、地質(zhì)資料館、地質(zhì)博物館都隸屬于江蘇省國土資源廳，他們一起組成了完備的地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍，承擔(dān)國家和省公益性地質(zhì)工作。

2.2 基本經(jīng)費不足，工作相對滯后

省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)事業(yè)費（包括經(jīng)常性工作經(jīng)費和人員經(jīng)費）不足，是影響地質(zhì)工作投入和隊伍建實建強的一個重要原因。不能得到穩(wěn)定的財政保障，一些單位不得不靠爭取市場項目彌補工作經(jīng)費的不足，直接影響公益性地質(zhì)工作的質(zhì)量。而一些以差額預(yù)算單位的身份從事公益性工作，遠(yuǎn)沒達(dá)到國家關(guān)于省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)的要求，給機構(gòu)的變革甚至發(fā)展帶來較大的隱患。

同時，基礎(chǔ)性地質(zhì)工作數(shù)量和質(zhì)量尚不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，地質(zhì)工作保障能力有待加強。全國地質(zhì)填圖、地球物理、水工環(huán)調(diào)查等區(qū)域性、面積性工作尚有較大空白，一批資料老化嚴(yán)重，成果表達(dá)方式陳舊，調(diào)查成果的應(yīng)用效果和顯示度不夠，數(shù)據(jù)的采集與更新沒有穩(wěn)定的體制保障。

2.3 地質(zhì)調(diào)查人才結(jié)構(gòu)失衡，激勵機制尚未建立

地質(zhì)調(diào)查人才，特別是野外一線人才短缺嚴(yán)重，高素質(zhì)人才難以補充，高級技術(shù)人才所占比例偏低。部分單位編制不足，造成規(guī)模與工作量不相匹配。由于專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，一些隊伍只做礦調(diào)和區(qū)調(diào)工作，其他專業(yè)性工作要通過外協(xié)、外包等方式才能完成。同時，人才分布的地域差距明顯，經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，在人才結(jié)構(gòu)及人才引進(jìn)上，較省內(nèi)其他地處發(fā)達(dá)地區(qū)的單位存在明顯劣勢，人才斷層嚴(yán)重。

地質(zhì)工作是一項艱苦和長期性的工作，如何建立激勵機制，在保留現(xiàn)有人才的基礎(chǔ)上吸引更多的青年人才進(jìn)入這一行業(yè)，并在這一行業(yè)內(nèi)不斷成長為中堅力量，是迫切需要解決的問題。當(dāng)前，由于缺乏這方面的激勵機制，一些能力強、專業(yè)精的骨干人才更加傾向于到收入較高的礦業(yè)公司和企業(yè)工作，部分單位人才外流嚴(yán)重，這不利于人才的引進(jìn)和穩(wěn)定，隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改善也面臨很大困難。

2.4 歷史遺留、外部環(huán)境問題依然突出

除了上述幾個問題之外，還存在以下幾方面的問題。一是基地設(shè)施投入不足，基地建設(shè)滯后。全國59個省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)擁有基地的占總數(shù)的60%，剩余單位由于組建歷史原因，資金匱乏，其辦公場所、實驗室和樣品庫等基地一直未落實，僅靠租用房屋辦公。二是在野外施工過程中，施工成本不斷加大。所在地居民不斷提高要價，除了傳統(tǒng)的青苗補償費、占地費等外，還增加擾民費，同時部分取得礦業(yè)權(quán)的業(yè)主以暴力手段阻擾公益性地質(zhì)工作的開展，不允許進(jìn)入?yún)^(qū)塊等，導(dǎo)致正常的野外地勘工作不同程度地受阻，給地勘單位造成了經(jīng)濟(jì)損失，極大地挫傷了地勘單位職工的工作積極性。三是地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)偏低在一定程度上也加大了成本。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)與市場價格差距偏大，檢查、驗收、評審環(huán)節(jié)過多，對野外工作中遇到意外出現(xiàn)的費用考慮不夠，影響了基層隊伍承接項目的積極性。四是歷史遺留問題沒有解決。主要體現(xiàn)在離退休職工經(jīng)費、醫(yī)療、保健、撫恤、保險等方面。主要是離退休預(yù)算經(jīng)費普遍偏少，造成了很大的經(jīng)費缺口，嚴(yán)重地制約了隊伍的發(fā)展與穩(wěn)定。

3 促進(jìn)省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)發(fā)展的建議

3.1 明確定位，理順關(guān)系

明確地調(diào)局與大區(qū)所的職責(zé)范圍，理順大區(qū)所與省級地勘隊伍的關(guān)系。中國地質(zhì)調(diào)查局在項目部署上要與地方政府相互溝通，使中央與地方項目相互銜接、相互補充，避免重復(fù)立項。要從自身業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展的角度，利用項目的部署、組織實施和監(jiān)督檢查等手段，提出要求，加強引導(dǎo)。加強大區(qū)項目管理功能，大區(qū)地調(diào)中心要全面落實承擔(dān)重大任務(wù)、項目管理、大區(qū)服務(wù)三項職責(zé)，地質(zhì)調(diào)查項目做為部、局與省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)聯(lián)系的紐帶，要以項目引導(dǎo)隊伍建設(shè)，地調(diào)項目的立項、管理應(yīng)加強溝通和協(xié)調(diào)，建立穩(wěn)定的項目聯(lián)系機制。省級國土資源主管部門，要站在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高度，從基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作的重要性出發(fā)，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，對省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)的發(fā)展予以政策上的支持。

3.2 合理分工，各司其職

地方主管部門在建設(shè)省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍時，要與本省公益性地質(zhì)工作的主要任務(wù)相適應(yīng)，保證其公益性，堅持把社會效益放在首位，以服務(wù)社會、服務(wù)公眾為己任，在加強社會管理和完善公共服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用。省級編制部門要結(jié)合本省實際和公益性地質(zhì)調(diào)查工作發(fā)展的需求，以文件明確公益性地質(zhì)調(diào)查單位（局或院、站、中心）的性質(zhì)定位、職責(zé)任務(wù)和機構(gòu)編制。既要注重公益性地質(zhì)工作和公益性隊伍的定位，也要注重建立公益性地質(zhì)工作主體競爭機制，以充分發(fā)揮公益性地質(zhì)工作的作用。理順地質(zhì)調(diào)查的管理工作，明確地質(zhì)調(diào)查各方的法律責(zé)任，將有利于創(chuàng)造良好的地質(zhì)工作環(huán)境，有利于保持行業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，有利于維護(hù)勘查市場的持續(xù)繁榮。

3.3 引培結(jié)合，惜才如金

完善崗位設(shè)置、聘用機制與科技創(chuàng)新激勵機制，做到像重視專業(yè)技 術(shù)人才隊伍建設(shè)一樣重視公益性地質(zhì)隊伍管理人才的培養(yǎng)和選拔，著力推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查與科研的融合，充分發(fā)揮科技引領(lǐng)和支撐作用。一方面，通過靈活政策和優(yōu)厚待遇來吸引高學(xué)歷畢業(yè)生和高層次人才，另一方面，與地質(zhì)院校、科研院所等建立合作培養(yǎng)機制，優(yōu)化職工學(xué)歷結(jié)構(gòu)，經(jīng)常性地舉辦新理論、新技術(shù)、新方法培訓(xùn)，大力培養(yǎng)鍛煉已有人才，建設(shè)一支穩(wěn)定的技術(shù)骨干隊伍。充分利用院士、專家在學(xué)術(shù)理論、技術(shù)能力方面的優(yōu)勢，搭建平臺，積極拓寬與國外地學(xué)機構(gòu)的合作渠道，建立高層次人才定期互訪和學(xué)術(shù)交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，促進(jìn)科研與調(diào)查結(jié)合，提升人才隊伍整體科研創(chuàng)新能力。

3.4 落實保障，環(huán)境和諧

省級國土資源主管部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加大對省級地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)的扶持力度，改善辦公設(shè)施和裝備，最終建成一支人員精干，裝備精良，善于攻堅打硬仗，能承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的專業(yè)化地質(zhì)調(diào)查隊伍。針對部分地區(qū)阻擾公益性地質(zhì)工作開展的問題，出臺相關(guān)政策，為開展地質(zhì)調(diào)查工作創(chuàng)造良好而和諧的外部環(huán)境，為公益性地質(zhì)工作提供保障。要進(jìn)一步規(guī)范資質(zhì)管理，提高準(zhǔn)入門檻，減少無序競爭。同時，充分考慮物價上漲等因素，完善大調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的浮動機制，提高工作積極性。

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