國際經濟組織運作的績效
——基于集體委托代理理論的探討

席艷樂，曹 亮

（1.上海工程技術大學 管理學院，上海 201620；2.中南財經政法大學 工商管理學院，湖北 武漢 430074）

國際經濟組織運作的績效
——基于集體委托代理理論的探討

席艷樂1，曹 亮2

（1.上海工程技術大學 管理學院，上海 201620；2.中南財經政法大學 工商管理學院，湖北 武漢 430074）

作為國際公共產品供給的重要載體，國際經濟組織在發(fā)揮積極作用的同時，也面臨著諸多批評。鑒于國際經濟組織對成員國資金、人力資本、政治支持等方面依賴的特殊性，以及外部環(huán)境壓力、尤其是來自于成員國的直接壓力都是影響經濟組織正常運轉的決定性因素，而對于大部分國際經濟組織來說，績效是通往合法性的道路，因此，對于當前國際經濟組織運作績效應看到：國家間權力的不對稱性使得大國中心治理短期內不會改變；全球決策的多元化有助于擴大民主參與程度，促進全球問題的解決；發(fā)展中國家要積極參與政府間國際經濟組織并強化自身責任，以最終推進改革進程。

集體委托代理理論；國際經濟組織；績效；國際公共產品

表1將國際經濟組織運作不良績效產生的影響因素進行了匯總。筆者認為，關于外部和內部因素及社會因素和物質因素不應該割裂開來討論，而應該將其納入總體的分析框架。更進一步，鑒于國際經濟組織對成員國資金、人力資本、政治支持等方面依賴的特殊性，外部環(huán)境壓力、尤其是來自于成員國的直接壓力是經濟組織正常運轉的決定性影響因素，而同時也需考慮經濟組織自身的官僚主義特征對自身利益的訴求，但前者最為重要。而為了更深入地研究外部環(huán)境壓力的施加方式和作用條件，以及經濟組織對成員國偏好和自身利益追求的反映，委托-代理模型具有其不可替代的學理效用。但是，由于國際經濟組織多個成員國授權的典型特征，這使得委托-代理模型的應用不同于以往的一般研究，我們將在下面進行進一步的分析。

表1 不良績效的來源

二、委托代理理論與國際經濟組織的運作績效

（一）委托-代理理論對國際組織運作績效的適用性。

作為經濟學中研究公司治理問題時所廣泛采用的分析模式，委托-代理理論同樣也適用于國際組織的研究。按照這種模式，國際經濟組織是具有實體地位的代理方，它們執(zhí)行其成員國授權的任務，而其章程或者憲章就是規(guī)定委托-代理關系的契約，國家之所以授權國際組織來執(zhí)行各種政策任務，是由于國際經濟組織本身表現(xiàn)出的特性和由此而發(fā)揮的作用。

作為一個獨立的組織機構，其內部職員關心組織的存在，希望獲得更多的預算、更多的組織任務以及更多的執(zhí)行機會。由于國際組織有其自身的機構利益，它們在執(zhí)行授權任務的過程中就可能出現(xiàn)偏離甚至違背成員國利益的情況。而成員國為防止或減少由國際組織的自主性行為而產生的“代理損耗”，又會采用各種正式和非正式的控制機制來監(jiān)督和激勵國際組織的行為。①正式的控制機制包括對執(zhí)行理事會的批準、資金發(fā)放、撤出或減少經費預算的制裁性威脅等等。非正式的控制機制則包括組織任命、人員遴選和修改組織章程的威脅等等。由于各個成員國之間存在著不同程度的偏好異質性，在如何對國際組織實施這些控制機制的問題上常常無法形成比較一致的認識，這就使得控制機制常常難以有效地實施，從而使國際組織的獨立行為在委托方意愿和要求的相互競爭和相互沖撞下游刃有余地發(fā)生，從而使“代理損耗”在已有的控制機制下難以削減和矯正。[8]（p104-111）

除了物質層面以外，國際組織的行為動力也來源于觀念層面。例如，國際組織會積極宣稱其權威性地位、培育其權威性形象，不斷拓展其所負責的問題領域，以此來爭取獲得更多的外部資源；根據(jù)自己的專業(yè)和技術背景來理解和闡釋其組織使命，并對完成使命的最合適方式進行自我設定，制定出他們所認為的最佳政策方案以及自身的組織文化有選擇地解釋成員國賦予的組織任務以及其他行為體所提出的政策建議。[9]（p86-138）

（二）共同代理的兩種不同情形——多委托人關系與集體委托代理關系。

國際經濟組織作為主權國家共同代理人的特征顯而易見，但需要強調的是，已有的研究并沒有認真區(qū)分共同代理所包含的不同情形，而這對于國際經濟組織運作績效的考察至關重要。

共同代理，即不止一個委托人授權同一個代理人。盡管共同代理無處不在，但是關于共同代理問題研究的歷史卻并不長，而且已有的研究也并沒有認真區(qū)分共同代理所包含的不同情形。事實上，一個委托關系可能有一個或者多個委托人，而一個委托人可以是單個人也可以是一個法人實體。因此，當代理人與多個組織上不同的委托人之間有不止一個雇傭合同時，我們說這是一個“多委托人”代理關系。對于多委托人代理關系而言，多委托人相互之間是獨立的。和同一個代理人之間，每個委托人持有一份獨立的合約，他們可以與這個代理人進行單獨的合約修改，而不需要其他委托人的同意。而如果一個代理人與一個委托人有單個合同，而且更進一步，這個委托人恰好由不止一個行為者組成，那么我們稱這種關系為“集體委托”。與“多委托人”關系不同的是，集體委托中的成員不能脫離其他人單獨行動。在向代理人發(fā)出指示之前，他們必須首先解決集體行動問題。而且他們和代理人之間，成員們共同持有一份惟一的集體合約，任何成員都不能單獨修改該合約。集體委托人是我們在政治研究中最常見的類型，但實際研究中，卻往往通過假定集體委托人可以共同行動而將其內部問題忽略，而這種分析是嚴重背離事實的。

（三）集體委托代理——國際經濟組織運作的現(xiàn)實描述。

對于國際經濟組織而言，國家授權給國際經濟組織通過兩個集體委托點，一是從公民到他們的本國政府。國內的偏好變化和壓力的作用，通過代表機制、選舉和立法的途徑最終影響成員國對外的經濟政策選擇。二是從政府到國際經濟組織。依照國際組織憲章，成員國政府通過雇傭專業(yè)工作人員依照國際組織結構來實現(xiàn)它們的決策。[10]（p219-237）這兩個集體委托點中間都會存在代理懈怠問題。在這種更加復雜的決策結構中，個體國家面臨著其國家利益是否通過授權國際經濟組織而得以實現(xiàn)的戰(zhàn)略問題。而第二個集體委托點的存在，則是國內授權給國際經濟組織的關鍵差異所在。在其它條件不變的情況下，當國家的激勵強度高于國際經濟組織的保留效用時，國際經濟組織會有足夠的積極性來為組織內的國家提供代理服務。當國家的激勵強度小于國際經濟組織的保留效用時，國家委托國際經濟組織代理其行使供給重要國際公共產品的職能，但是因為激勵機制對國際經濟組織沒有起到激勵作用，國際經濟組織會選擇偷懶，不付出努力。而且，代理人的保留效用越大，激勵系數(shù)就要越大，否則國際經濟組織會選擇偷懶。更多地，在國際經濟組織對成員國所要求的激勵機制設計確定的情況下，國際經濟組織的運作完全是成員國間利益博弈的結果，而這也是其運作效果的決定性因素。與主權國家相比，它們處于從屬的地位。當國家間的力量結構處于均衡的狀態(tài)，國際經濟組織的國際行為就比較多地表現(xiàn)它的協(xié)調性和調節(jié)性。當力量結構失衡的時候，國際經濟組織的傾向性就較為明顯，常常站在強大力量的一方，這是國際經濟組織的一種局限性特征。

三、國際經濟組織運作的現(xiàn)實情況——來自IMF的一個例證

自IMF成立以來，在一個業(yè)已全球化的世界里，成員國遍布全球的IMF已成為促進全球增長和穩(wěn)定的一塊基石。總體而言，IMF提供的國際公共產品主要集中在貨幣體系安排、匯率安排、資本流動管理和增強國際金融體系穩(wěn)健性方面，其根本目標是要確保國際貨幣和金融體系的穩(wěn)定這一重要的國際公共產品的供給。然而，自20世紀90年代以來，IMF的運作飽受爭議，而其自身也面臨諸多改革的壓力。

作為維護國際金融體系穩(wěn)定的重要國際經濟組織，IMF國際公共產品供給的激勵機制是采用成員國認繳份額與其投票權相掛鉤的方式。IMF作為主權國家的代理人，為了實現(xiàn)包括預算、威望等因素在內的自身利益最大化，國際經濟組織對成員國所要求的激勵機制設計有一定的范圍，這也是國際經濟組織作為代理人個體對自身利益訴求的體現(xiàn)。但作為主權國家的代理人，更多地，IMF的內部治理結構使得其職能的發(fā)揮不可避免地受到其委托人——以美國為首的大股東或股東集團的牽制。

以IMF與成員國貸款協(xié)議的簽訂為例，一方面，IMF“最后貸款人”作用的發(fā)揮受到債務國國內政治的影響，另一方面，由于IMF是由以美國為首的西方國家建立并主導，國際游戲規(guī)則和制度基本上由這些國家制定，因此也就必然著力維護西方發(fā)達國家，特別是少數(shù)西方大國的利益并受其價值觀念的影響。而且由于發(fā)達國家的經濟和政治實力，其對國際經濟組織資金、人員、技術等方面的約束，使得當IMF的職能發(fā)揮過程中，與這些大國的利益相一致的話，其職能就能夠有效地發(fā)揮作用，若不一致時，IMF的運作將會寸步難行。正如Stiglitz所言：“如果說IMF并沒有明確地服務于華爾街的利益，那它至少也是在特別殷勤地伺候著華爾街的利益和觀點”。[11]（p43-48）總之，由于 IMF 的幾乎所有資源的使用對象和政策設計的實施對象主要是發(fā)展中國家，但發(fā)展中國家在資源使用的決定以及政策決策的制定上卻沒有發(fā)言權，這種投票權與政策實施對象間的不對稱性，是IMF運作低效而飽受批評的重要原因。

四、國際經濟組織運作績效難題的評價與啟示

（一）國家間權力的不對稱性使得大國中心治理短期內不會改變。

政府間國際經濟組織是經過各成員國的授權，對全球問題進行治理的機構，其治理的效果在很大程度上取決于各成員國的態(tài)度。政府間國際經濟組織的運作一方面難以突破“集體行動邏輯”的障礙，另一方面由于權利的不對稱，又使得體系中的大國或大國集團能利用各國間的相互依賴，為了一己私利而采取損人利己的行為。而且，只要大國權力中心結構依然根深蒂固地存在著，[12]（p92）國家間權力關系的不對稱狀態(tài)還主宰著國際體系，國家中心治理，特別是大國中心治理就不會發(fā)生變化。

（二）全球決策的多元化有助于擴大民主參與程度，促進全球問題的解決。

國際經濟組織的制度缺陷以及全球治理機制的合理性缺失都根源于民主的不足。一方面，全球政策無法代表全世界各國及其公民的意愿，并且還沒有建立起超國家的責任模型，民主有著空間上的限制，歷史、語言和政治文化構成了領土性政治共同體的特征，但這些特征卻沒有在跨國層次上得以反映。在這種情況下強調“跨國民主”容易造成幾個強勢國家操控國際秩序的局面，“超國家的治理體系不僅總是強加政策給民族國家，而且也不服從于國內的政治同意，民族國家卻只有接受它們的條款并面對這些條款帶來的結果”。[13]（p281-304）另一方面，即便全球民主得以實現(xiàn)，它也趨向于使全球資本更加強化和合法化，而不是對全球權力加以控制。

國際社會中公共事務的管理途徑則是多中心的、分散的、多途徑的，而且全球公民社會的興起進一步推動了全球治理決策的多元化。全球治理不僅要求正式的制度和組織制定和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范，而且意味著所有的其他組織和壓力團體都要參與全球問題的治理。政府間國際經濟組織要同非政府組織、各國政府和全球公民社會團體加強對話，建立咨詢協(xié)調機制，從而提高全球決策的質量。國際政府組織只有加強與其他行為主體的協(xié)調和合作，日益嚴峻的全球問題才能通過個人與個人之間的利益調整、組織與集團之間的利益調整以及國家間利益的調整得到解決，最終形成人類的共同利益。

（三）發(fā)展中國家要積極參與政府間國際經濟組織并強化自身責任，以最終推進改革進程。

實際上，只要幾個最大的和最富裕的國家出于自身權力與利益的目的，把國際政府組織僅僅視為其國際行為的選擇或限制，國際政府組織的構成與維持就將非常艱難。戰(zhàn)后初期建立的、由發(fā)達國家主導的國際政治、經濟及金融組織早已不適應今天全球化的發(fā)展形勢的要求，對現(xiàn)有的國際機構進行改革，使發(fā)展中國家在國際政府組織中擁有更大的發(fā)言權，同時強化國際政府組織的責任約束，使其決策更加包容、更加公開等已勢在必行。

從中短期來看，為了進一步推動國際經濟組織改革，更好地發(fā)揮其國際公共產品供給職能，發(fā)展中國家應加強團結、協(xié)調各國對國際經濟組織改革決策的立場。雖然發(fā)展中國家數(shù)量眾多、經濟利益不完全一致，難以形成一致意見，然而發(fā)展中國家應認識到，要想在國際經濟組織中獲得更多的發(fā)言權就需要不斷求同存異，協(xié)調內部矛盾，用同一個聲音說話，這樣才能形成合力，否決發(fā)達國家提出的不利于發(fā)展中國家的動議。同時，由于全球性的國際經濟組織基本上由西方國家建立并主導，沒有主要發(fā)達國家的支持，國際經濟組織現(xiàn)行的治理框架下任何實質性的改革都是無法進行的。因此，發(fā)展中國家必須學會在與發(fā)達國家的合作中尋求自身的利益。在國際經濟組織中與發(fā)達國家積極對話、協(xié)商，充分發(fā)表自己的意見。發(fā)展中國家必須依靠并爭取部分發(fā)達國家的支持來增加對國際經濟組織決策的影響力，維護發(fā)展中國家的共同利益。從長期來看，國際經濟組織決策機制的設置作為發(fā)達國家在全球政治經濟實力的表現(xiàn)和結果，這充分說明，努力發(fā)展民族經濟，增強綜合國力才是發(fā)展中國家爭取決策主動權的最有效的方法，也是發(fā)展中國家改革國際經濟秩序的根本途徑。

（四）中國參與國際經濟組織的戰(zhàn)略選擇。

作為國際機制重要組成部分的國際經濟組織已經成為中國制定和實現(xiàn)對外戰(zhàn)略目標的一個關鍵因素。無論主動還是被動，中國國內政治、經濟和社會進程越來越多地受到國際規(guī)范的影響，中國的外交行為也更多地被納入到包含國際經濟組織在內的國際機制的框架內。從國際層面上來看，中國要爭取在國際體系中的優(yōu)勢地位和國際事務中更大的發(fā)言權，努力增進全球利益和國家利益的實現(xiàn)，這也是中國成為主動承擔“全球責任”的“負責任大國”的應有之意。從國內層面來看，一方面，中國要正確處理好國家主權與國際經濟組織的關系。另一方面，中國在國內經濟體制和社會管理方面要更多地與國際準則接軌，中國應深入研究并逐漸適應這種情況，使國內改革開放與參與國際經濟組織和區(qū)域組織形成良性互動。

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F116

A

1003-8477（2011）09-0074-04

一、國際經濟組織運作績效的影響因素分析

席艷樂（1982—），女，上海工程技術大學管理學院講師。曹亮（1971—），男，中南財經政法大學工商管理學院教授、博士生導師。

上海工程技術大學?？蒲袉禹椖俊皣H公共產品視角下的國際經濟組織運作”階段性研究成果。項目編號：A-0501-11-005

責任編輯 姜鳳玲

作為全球治理中的一種制度安排，國際經濟組織①國際經濟組織有廣義與狹義之分。廣義的國際經濟組織泛指各種民間的和政府間的跨國經濟實體。狹義的國際經濟組織則僅指政府間的國際經濟組織。本文中所指的國際經濟組織指的是政府間的國際經濟組織，也即，是個狹義的概念。在降低國家間交易費用，減少因缺乏預期而導致的國際沖突，實現(xiàn)諸如貿易、金融和發(fā)展等領域的國際公共產品方面發(fā)揮了不可否認的作用。然而，隨著全球化進程的加速，作為當今世界中必要的但富有爭議的活動者，國際經濟組織也面臨著諸多批評和對其改革的訴求。那么，國際經濟組織的運行效果如何考量呢？正如Buchanan和Keohane所指出的，全球治理制度所受到的支持在很大程度上依賴于“它能夠有效地發(fā)揮所設定的功能從而證明其存在的合法性”。[1]（p405-437）因此，對于大部分國際經濟組織來說，績效是通往合法性的道路，[2]（p9-11）這也使得我們對什么是績效以及它源于何處，變得至關重要。

國際經濟組織的運作績效，簡單來講就是指該組織實現(xiàn)其既定目標的能力。那么國際經濟組織運作好壞的影響因素有哪些呢？經濟組織受制于決策設計和政府的控制 。[3]（p105）；[4]（p85）它們是一種自愿合作結構，通過幫助成員國克服合作問題從而產生相互收益。[5]（p215-233）在這種情況下，經濟組織是成員國驅動的，盡管它們有一定的自主權，但是受到政府委托人的制約。這意味著，經濟組織不良績效的出現(xiàn)不是其自身的錯誤，而是源于成員國政府“委托人問題”的結果。一方面，[6]（p88）由于經濟組織的使命并未有效綜合成員國的意見，或者是成員國本身就對經濟組織所要解決的潛在問題缺乏一致性意見，這也使得經濟組織最終運轉不良。經濟組織的績效受制于外部的物質壓力。而另一方面，國際經濟組織的自主性會隨著它們在物質和信息資源上對其成員國的依賴的減少而增加。同時，由于國際經濟組織所追求的使命通常是國際社會所珍視的目標，這也使得國際經濟組織具備諸如理性-合法性權威、道德權威和專業(yè)權威等方面的優(yōu)勢。[7]（p101）國際經濟組織的組織文化、內部工作人員自身戰(zhàn)略利益訴求都會對經濟組織目標的實現(xiàn)產生一定的影響。而且，在某些情況下，諸多國際經濟組織所面臨的問題是，由于缺乏足夠的人力、物力資源而使得其工作人員無法完成既定目標。