瓦格納定律的歷史局限性與應用

呂文廣

(甘肅行政學院,甘肅 蘭州 730010)

●公共管理

瓦格納定律的歷史局限性與應用

呂文廣

(甘肅行政學院,甘肅 蘭州 730010)

作為從經驗分析中得出的結論,瓦格納定律曾經正確預測了政府財政支出隨著經濟發(fā)展而逐漸增多的趨勢。但是隨著公共管理實踐的不斷發(fā)展,尤其是新公共管理運動的濫觴及其在全世界范圍內的衍化,不僅從理念上而且從實踐上對瓦格納定律的內在邏輯給予了重創(chuàng),政府職能優(yōu)化、公共人事制度改革、公共服務供給機制改革、分權化改革以及社會保障制度改革對瓦格納定律提出了全方位的挑戰(zhàn)和沖擊,瓦格納定律的歷史局限性已經凸顯。而作為世界新公共管理運動有機組成部分的中國改革,目前在公共財政建設實踐和理論方面仍舊深受瓦格納定律的影響,在財政收支、轉移支付制度、國庫集中收付制度、公共預算制度、財政監(jiān)督制度方面都存在問題,為改善現狀,對中國公共財政建設進行反思已經迫在眉睫。

瓦格納定律;局限性;新公共管理運動;中國公共財政

一、瓦格納定律的內涵

“瓦格納定律”也稱 “瓦格納法則”①,是德國經濟學家阿道夫·瓦格納 (Adolf Wagner,1835—1917)提出的,自1882年瓦格納發(fā)布其觀點開始至今,一直是財政學界擎舉的理論旗幟之一。

概而言之,瓦格納定律即“社會經濟的發(fā)展必然導致財政支出規(guī)模的不斷擴大”。該觀點是瓦格納本人在對 19世紀西方國家 (包括歐洲、美國)以及日本的公共支出的增長情況做了考察后總結出的。瓦格納指出,隨著經濟發(fā)展和工業(yè)化進程的不斷深化,市場及其主體會不斷擴張,其相互之間的關系會變得越來越復雜,這種復雜性對政府職能擴大提出了客觀要求,而政府支出規(guī)模不斷擴大成為后者的必然結果。這一結論被解釋為財政支出占 GNP的比例與人均 GNP正相關[1],后來又被其追隨者發(fā)展為前者以快于后者的速度增長。瓦格納這一關于財政規(guī)模變化趨勢的思想集中反映于其經典文章“公共財政的三點精粹”(Three Extracts on Public Finance),該文章最早被翻譯收錄于 1958年 R.A.Musgrave和 A.T.Peacock主編的《公共財政的名著》中。

瓦格納指出,財政支出比率上升最基本的原因,是工業(yè)化經濟中的社會進步對政府活動所提出的日益擴大的需求。他認為,自由經濟向壟斷資本主義的過渡必然使政府制度運行理論也發(fā)生相應的變化——自由經濟時代的 “廉價政府”、“夜警國家”應向壟斷資本主義時代的 “高價政府”、“社會政策國家”轉變,政府職能的擴大是一個必然的規(guī)律。首先,在經濟實現工業(yè)化以后,擴大了的市場與市場作用力之間的關系將更加復雜,這種市場作用的復雜性將會導致各種法規(guī)的出現,從而要求建立司法體系和管理制度,以規(guī)范行為主體的經濟活動;其次,都市化和人口密集的現象也會導致各種產品和勞務外部性作用的擴大,從而也要求政府加強管理;再次,隨著工業(yè)化經濟的發(fā)展,經濟的不完全競爭狀況會日益加劇,整個社會的資源不可能完全通過市場機制而得到最有效的配置,對政府干預經濟以及從事直接生產經營活動的需求擴大;此外,對那些具有極大外部性經濟效益的行業(yè),由于規(guī)模與技術等方面的原因,私人不愿或不能生產,也要求政府接管進行直接生產經營;最后,由于政府的教育、文化、衛(wèi)生和福利等支出的增長是由其需求的收入彈性決定的,當國民經濟發(fā)展導致人均收入增加時,政府用于上述方面的支出會增加得更快。

歸納起來,瓦格納定律的內在邏輯體現如下:經濟社會發(fā)展 (表現為人均所得提高和工業(yè)化程度不斷加深)對政府管理提出了更多需求,致使政府部門的活動不斷擴張,公共支出必然呈現不斷增加的趨勢 (如圖 1所示)。

圖1 瓦格納定律的內在邏輯

瓦格納定律是一個從經驗觀察中得出的結論,在一百多年里持續(xù)活躍于財政實踐領域,展現出了一個理論所具有的強大生命力。但是,理論的根源來自于實踐,新公共管理運動實踐帶來的客觀條件的變化,使得瓦格納定律遭到了來自現實的沖擊。

二、瓦格納定律的內在局限分析

回顧研究的文獻基礎,不管是國際學界還是國內學界,幾乎鮮有研究考慮到新公共管理運動與瓦格納定律的關系[2]。由此,從新公共管理視角重新審視瓦格納定律內在邏輯的合理性,自然而然成為一個具有理論價值的新問題。

(一)新公共管理運動帶來的政府職能優(yōu)化對瓦格納定律的壓力

新公共管理運動本著效率、效能、效益的 “3E”原則,重新厘定了政府與市場以及政府與社會的職能關系,主張通過縮減與調整政府職能以及充分發(fā)揮市場機制的作用,達到政府管理“3E”目標的實現。新公共管理運動思路的實質,是倡導政府職能在相關領域的退縮以及市場作用的補位和回歸,政府規(guī)?？s減即政府瘦身是這一思路的必然結果。新公共管理運動導致的政府規(guī)模縮減和限制主要體現在[3]:

(1)民營化。為了減少財政壓力,新公共管理運動國家對國有企事業(yè)單位進行了系統(tǒng)而徹底的民營化 (市場化)改革。通過股票發(fā)行、拍賣等產權轉移的形式,將原屬國有的公司企業(yè)及公用事業(yè)的所有權或經營權轉給私營企業(yè)。從實踐結果看,民營化一方面大大減輕了政府的管理職責,減少了政府工作人員數量,進而減輕了政府財政壓力;另一方面,市場化之后的企業(yè)主體獲得了進入資本市場的自由,有利于改善其自身的資金條件,發(fā)揮競爭主體的活力;再者,政府對國有企業(yè)的出售則直接增加了財政收入,不同程度上實現了新公共管理運動降低政府財政壓力的初衷。

(2)放松規(guī)制。新公共管理運動之前,政府規(guī)劃在各個領域泛濫而行,社會規(guī)制、市場規(guī)制、產業(yè)規(guī)制等一系列規(guī)制將社會及經濟管制太死,不利于市場主體發(fā)揮主觀能動性。而新公共管理運動的一項基本措施就是放松以上規(guī)制,根據規(guī)制放松的程度或范圍不同,可以分為以下三種情況:一是總體上放松多有規(guī)制,使整個規(guī)制體系更加富有靈活性;二是徹底取消對某一行業(yè)的全部規(guī)制,將其作為自由的市場主體放回市場接受競爭法則的支配;三是放松某一產業(yè)特定部分的規(guī)制,適當提升該產業(yè)的自由度。從實踐上看,放松規(guī)制主要是針對政府越位的領域,進行了適當地退出,其結果直接導致了政府規(guī)模的縮減與該方面原有財政支出的取消。

(3)合同出租。又稱競爭招標制 (competitive lendering),指把原有由政府提供的公共服務以合同形式轉給私營企業(yè)、第三部門經營,而政府則負責制定標準和進行監(jiān)管。如政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共設施、環(huán)境維護、就業(yè)等引入市場競爭機制,打破壟斷,讓公共部門,私營企業(yè)和非政府組織都能參加到公共服務提供的行列中來,充分發(fā)揮市場和社會力量在提供服務上的作用。因此,合同出租有力削弱了政府財政支出規(guī)模。

(4)壓縮式管理。壓縮式管理 (Cutback Management)作為一種新的管理策略,其目的是為了解決財政困難問題,政府社會服務職能是其主要作用領域。相關具體措施有:公共服務項目排序 (systematic priority setting),根據一定的標準將公共項目分清主次,在撥款時區(qū)別對待;根據效率情況對社會項目有選擇的中止,解散相應的組織機構,并遣散有關人員;在可行的領域設計公共服務使用者付費制度,將消費者納入公共服務成本分擔體系,從而得以減少公共支出。壓縮式管理主要針對政府的社會管理職能,其基本思路是把可以市場化的部分職能歸還市場,政府從越位的地方退出;其實效有效縮減了政府社會管理職能,也減輕了政府在這方面的財政負擔。

(二)新公共管理運動推行的政府人事制度改革對瓦格納定律的壓力

在人事制度方面,傳統(tǒng)行政管理的人事制度僵化固定,而新公共管理則打破傳統(tǒng)公務員終身制和論資排輩的激勵及發(fā)展制度,推崇彈性人力資源管理,在公務員管理中引入私營部門彈性管理制度及重視功績的晉升制度。

總結來看,新公共管理運動中政府人事制度變革具體舉措主要包括以下三方面內容[4]:一是實行彈性人力資源管理制度,在大幅裁員的同時加大臨時雇員的雇傭數量,將合同制引入公共部門,打破了公務員 “鐵飯碗”,為財政支出的削減提供了人事方面的制度基礎;二是強調績效中心,利用績效工資制度將公務員工作表現與薪資待遇掛鉤,不僅有利于激勵工作人員提高工作積極性和工作效率,進而總體上提高整個部門的效益,還有利于降低組織的人力資源成本;三是賦予公務員自主權,這是新公共管理的分權化原則在人事工作方面的體現,賦予公務員充分的自主權,賦予工作人員在工作中的靈活性和機動性,符合以人為本的基本原理,有利于組織總體工作效能的提升。

從實效上來看,新公共管理推行的人力資源管理制度方面的深度改革,不僅提高了工作人員的工作效率,而且降低了行政成本,為財政支出弱化提供了一定的現實基礎。

(三)新公共管理運動推行的公共服務供給機制改革對瓦格納定律的壓力

新公共管理運動著眼于財政壓力的緩解,提出公共產品及公共服務市場化的操作思路。這一思路的本質即將原來由政府承擔的某類公共服務職能轉移給市場中的私營機構或其它非政府組織,利用市場機制和社會機制部分取代政府機制,將資源配置借助市場機制進行優(yōu)化,以期在節(jié)省財政支出的同時提高公共產品及服務的供給效率。在供給主體方面,新公共管理提倡多元化,將公共產品及服務的提供職責分散到全社會中去,允許和鼓勵多種不同角色的社會力量參與,不僅減輕了政府壓力,而且還有利于在多元化主體之間展開競爭,利用競爭機制刺激公共產品和服務供給質量和效率的提升。這一舉措與新公共管理運動所強調的“顧客”理念相融合,新公共管理將公眾視為政府的 “顧客”,強調學習私營部門重視“顧客滿意度”,是一種責任感和效率感的回歸。通過公共產品及服務供給的市場化,激發(fā)社會力量的參與,政府得以矯正自身的越位問題,從而有利于有效控制、進而降低財政支出的絕對數額。

(四)新公共管理運動倡導的行政分權改革給瓦格納定律的壓力

新公共管理指出,傳統(tǒng)官僚體制由于過分關注文件和程序而抑制了民主及創(chuàng)造性,不能適應現代公共管理的需求。所以,針對這一弊端,新公共管理強調分權思想并實施了系統(tǒng)的分權化改革。

分權化舉措針對傳統(tǒng)行政模式中的規(guī)模臃腫、責任模糊的情況,將傳統(tǒng)金字塔型組織模式向扁平式組織模式轉變,不僅縮小了政府規(guī)模,而且有利于進一步厘清政府各部門的職責。結合新公共管理運動典型國家的具體情況,可以總結出分權改革的主要措施是,建立職責明確的執(zhí)行局,將決策與執(zhí)行分開。在大部制體系內,將負責執(zhí)行的部門單獨獨立出來,針對部門領導 (經理)問責。作為獨立的新部門,執(zhí)行局的實質變?yōu)閳?zhí)行與服務機構,擁有獨立的人事權與財政權,對執(zhí)行的業(yè)務采用合同式管理,在形式上脫離政府職能部門序列,只是在管理上歸口政府部門。

顯而易見,分權化改革在一定程度上實現了政府瘦身,不僅使組織結構變得更加扁平,而且還提高了組織的靈活性,進而提高了公共管理效率。其在財政方面的直接影響,即不同程度減少了財政支出。

(五)新公共管理運動推行的社會保障制度改革給瓦格納定律的壓力

第二次世界大戰(zhàn)結束以后,為了特定的政治目標,世界各國政府著力于打造各種類型的社會保障制度,并且將社會保障上升到作為長期政策的高度保持下來。20世紀 60年代,西方各國由政府承擔的社會保障水平達到了鼎盛水平。之后,20世紀 70年代開始,西方國家遭遇了大范圍的財政危機和信任危機,民眾對政府公信力的質疑不斷高漲,為了應對這一系列問題,各個國家開始針對社會保障制度進行方向性變革,將社會保障責任由政府分散給社會和個人。社會保障制度改革成為新公共管理運動的一項基本內容,社會力量和個人力量的加入,使政府提供的社會保障水平開始下降,從而直接引致政府相應的財政支出大規(guī)?？s減[5]。

綜上,一個合乎邏輯的結論是,在新公共管理運動的作用下,公共需求的增長出現了新的供給主體,為財政支出規(guī)模的擴大帶來了緩和及抑制。這一結論與瓦格納定律的內在邏輯針鋒相對,后者的合理性在新的時代背景下遭遇了巨大的挑戰(zhàn),其內在邏輯詳見圖 2。至此,瓦格納定律的歷史局限性呼之欲出。

圖2 新公共管理運動對瓦格納定律的沖擊

三、中國公共財政實踐的瓦格納反思

而當前我國公共財政建設實踐仍然深受“瓦格納定律”的影響,一直將其奉為圭臬,實踐中財政收入越多越好的觀念幾乎存在于各級財政部門,而在不同程度上忽略了對財政支出結構與效益的重視。輿論界往往通過對于財政收入與國民經濟發(fā)展之間數字的簡單對比,得出我國財政收入占 GDP比重遠遠低于發(fā)達國家相應指標水平的結論②,而無視新公共管理運動財政規(guī)?？s減效應的合理性,這種情況不能不令人擔憂。

在財政收入實踐方面,改革開放以來,我國財政收入總量連年增長,尤其近年來,出現快速增長勢頭。統(tǒng)計資料表明,我國預算內財政收入總量在 1998年到 2007年的 10年間,從 0.987萬億元猛增到 5.13萬億元,增長了 4倍多;同期,預算內財政收入占 GDP的比重也從不到 15%上升到20.8%。此外,還有數額巨大的政府資金、土地出讓等項收入沒有納入政府預算,如果考慮這一因素,政府財政資金占GDP的比重則將與發(fā)達國家比肩③。近十余年來,政府財政收入增長速度持續(xù)高于國民收入的增長速度,造成企業(yè)和公民稅收負擔過重,不利于企業(yè)再投資和擴大再生產,嚴重抑制消費潛力的釋放,不利于經濟的可持續(xù)發(fā)展[6],引起了全社會的高度關注。

在財政支出實踐方面,雖然我國倡導公共財政建設的理念與新公共管理理念一脈相承,可是仍舊在支出結構上存在這樣那樣的問題。一方面,不符合新公共管理理念的支出仍舊未得到削減,其中行政經費規(guī)模一直居高不下的情況尤其亟待解決:統(tǒng)計數據顯示,在財政各類支出中,行政管理費支出的增長幅度最大,支出金額從 1998年到 2006年,由1600.27億元增加到 7571.05億元,膨脹了近 4倍,在財政支出中所占的比重也由 14.82%增加到 18.73%[7];另一方面,符合新公共管理理念的支出力度尚且不夠,如社會文教費投入依然較低,科學技術支出也有待進一步提高?？傮w來看,我國財政支出的問題,其實質是政府職能與財政聯(lián)動的“越位”、“缺位”或 “錯位”問題,進一步深化新公共管理改革是解決此問題的根本途徑之一。

在中央與地方關系方面,針對中央財權相對較弱的問題,我國 1994年施行了分稅制財政體制改革,較好地實現了提高中央政府財權集中度的重要目的,但改革時政府與市場職能模糊、政府間事權劃分未作任何調整,在這種情況下確定的中央與地方的財力規(guī)模比例,只能是治標不治本的曇花一現,如果一定要維持這種成果,必然付出其它方面的社會成本。同時,這種近乎“零和博弈”的中央地方財政比例劃分,地方政府財政的削弱是中央政府財政集中的必然代價,甚至出現了中央過強地方過弱的矯枉過正,這種后果進一步加重了各級政府職能范圍邊界模糊帶來的負面影響,加重了地方政府財政行為的異化。而新公共管理倡導的政府職能的分權化,如果沒有科學的財政分權化作為基礎,必然會最終流于形式而前功盡棄。

在轉移支付制度方面,我國目前的財政轉移支付制度是新舊財政體制轉軌的產物,具體包括稅收返還、原體制補助或上解、財力性轉移支付、專項轉移支付和年終結算補助或上解等多種形式。雖然這種混合型轉移支付制度在實踐中取得了一定的成效,但是從規(guī)范科學的角度來看,仍舊存在一些問題。一方面,轉移支付在政策目標上偏離了應有的 “均等化”方向,例如轉移支付總量中約有近 50%的資金是用于效率優(yōu)先的,稅收返還、原體制補助等某些支付形式過多地照顧了各地區(qū)既得利益;另一方面,轉移支付框架不合理、不規(guī)范,主要表現為專項轉移支付項目繁多、規(guī)模龐大,并且在操作上轉移支付主要依據政府規(guī)定,缺乏法律支撐,隨意性比較大,客觀上降低了民主性和規(guī)范性,而且為 “設租”、“尋租”行為的滋生提供了極大的空間。沒有規(guī)矩不成方圓,轉移支付作為公共財政的一項重要內容,因缺乏明確合理的目標導向和科學規(guī)范制度依據而無法跟上新公共管理改革的腳步。

在財政國庫集中支付制度方面,國庫集中支付中直接支付量占總支付量的比重偏低,致使這一制度存在形同虛設的隱患。究其原因,國庫支付工作的系統(tǒng)網絡化、電子信息化程度較低是一個技術方面的原因,以財政部門為中心的預算資金管理信息系統(tǒng)成熟程度不高,財政管理信息系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)建設也比較滯后,無法很好地滿足各方面的要求;而部門預算細化程度不夠、政府采購預算編制滯后以及部分工程項目支出未納入直接支付范圍等問題,則是制度上的原因。這些問題的存在,嚴重影響了公共財政職能的充分發(fā)揮,違背了新公共管理的服務理念和效率追求。

在財政預算制度方面,與現代公共預算的基本原則及其主要目標仍有一定差距。這些差距主要體現在預算不夠透明、支出法定性欠缺、地方政府財政風險三大方面:第一,預算不夠透明的問題可以說是一個老生常談的問題,主要表現為預算編制以及預算審批過程的不透明,另外目前向社會公開的僅僅是財政部門負責人向人代會提交的比較粗的政府預算草案報告,而不是相對詳細的包括部門預算的政府預算草案,基金預算也不對社會公開;第二,預算支出缺乏法定性,主要表現為尚存在大量預算外資金,這實際上仍舊是分稅制改革職能邊界模糊導致的并發(fā)癥之一,地方政府沒有足夠的財力支持其職能的履行,不得不通過各種變通的方式籌集資金,加之官僚集團天然具有追逐規(guī)模的內在沖動,最終導致了大規(guī)模預算外資金沖擊財政體制約束硬度的非理性后果;第三,雖然《預算法》規(guī)定地方政府不得借債,《擔保法》也規(guī)定政府不得擔保,但是在各級政府尤其是地方政府,各種變相借債和擔保的行為是比較普遍的。由于缺乏集中的債務管理和有效的財政風險控制機制,這些變相借債行為都在累積著越來越大的政府債務,累積著財政風險。財政預算制度的不完善,在一定程度上導致了公共支出效率的低下,使得我國公共財政支出呈現出較為明顯的瓦格納剛性。

在財政監(jiān)督機制方面,在監(jiān)督主體上,人民代表大會及其常務委員會、審計部門、財政部門、稅務部門、資金使用單位主管部門、會計師事務所等社會中介機構等都擁有對財政經濟活動監(jiān)督檢查的權力,雖然多元化的監(jiān)督主體為監(jiān)督力度的落實提供了基本條件,但是各監(jiān)督主體間存在職能交叉反而削弱了監(jiān)督力度;在監(jiān)督方式上,對于預算資金的使用情況往往采取事后監(jiān)督,事前審核和事中監(jiān)控顯得相對薄弱;在監(jiān)督環(huán)節(jié)上,財政部門注重于支出預算編制下達,忽略預算執(zhí)行情況的監(jiān)督;在監(jiān)督著眼點上,注重于財政資金使用的合法性,忽略對財政資金支出合理性的分析。以上問題長期普遍存在于財政管理監(jiān)督領域,造成了財政資金浪費、國有資產流失、稅款拖欠流失、預算外資金膨脹、預算外資金使用失控等一系列負面后果。財政監(jiān)督力度薄弱和效率低下,不僅不利于公共財政建設的進一步深化,而且不利于新公共管理改革成效的鞏固。

鑒于中國行政管理改革可以看做是世界新公共管理運動的有機組成部分,以新公共管理視角考察公共財政建設問題,是實踐提出的客觀要求。在這一特定背景下,必須要打破對瓦格納定律的迷信。中國公共財政建設中存在的以上問題都不是孤立存在的,而是相互聯(lián)系相互交叉的綜合性問題,任何單方面的作為都難以有所成效。在今后的公共財政建設過程中,應立足于中國國情借鑒新公共管理改革成果,全面綜合權衡紛繁復雜的背景條件,在轉變政府職能的基礎上明確公共財政活動范圍,理性把控公共財政規(guī)模,科學安排公共財政支出結構,進一步處理好中央與地方關系,完善轉移支付制度和國庫集中支付制度,加強預算管理和財政監(jiān)督力度。

① 為行文的前后一致性,本文中統(tǒng)一采用 “瓦格納定律”一稱。

② 參見“中國財政收入占 GDP比重低于國際水平”一文,載于 http://news.qq.com/a/20090507/001191.htm 2010-9-12.

③ 除了一般預算收入以外,我國政府以行政權力和國有資產所有者身份集中的社會資源還包括政府性基金收入、財政專戶管理資金收入、社會保險基金收入和土地出讓收入等四個部分。

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[責任編輯:余志虎]

Lim itations and Application of Wagner’sLaw

LV Wen-guang
(Gansu Adm inistrative Institute,Lanzhou730010,China)

As a conclusion derived from empirical analyses,Wagner'sLaw has forecasted properly that the amount of government's public expenditurewould risewith economic development.However,Wagner'sLaw has been given a fierce attack theoretically and practically because of the continuous evolution of public administration,especially the beginning and expanding ofNew PublicManagement around the world whose main content includes optimization to government's function,government refor m of the personnel system,public services reformation,reforms of administrative decentralization and the refor m of social security system.However,as an integral part ofNew Public ManagementMovement all over the world,fiscal reformation of China is deeply affected byWagner'sLaw at present.In order to improve the system of government revenue and expenditure,the transfer payment system,system of centralized collection,public budget system and finance supervise system,it is coming to reflect the applicability to public finance in China ofWagner'sLaw.

Wagner'sLaw;historical limitations;new public managementmovement;public finance in China

F062.6

A

1007—5097(2011)03—0138—04

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.03.032

2010—08—15

2009年國家社會科學基金項目“建立健全西部生態(tài)脆弱區(qū)域生態(tài)補償機制及其評價體系研究”(09XJY005)

呂文廣 (1971—),男,甘肅會寧人,副教授,博士,研究方向:公共經濟。