對農村免費中等職業(yè)教育經費保障的思考
——各級政府財政責任分工的建議

□董天鵝

對農村免費中等職業(yè)教育經費保障的思考
——各級政府財政責任分工的建議

□董天鵝

為了對我國東部、中部、西部三類地區(qū)中央和地方各級政府承擔農村職業(yè)教育各項經費支出的分擔機制作出合理劃分，文章在確定三類地區(qū)基本滿足當前階段農村中等職業(yè)教育正常需要的最低保障經費的基礎上，根據各級政府的財政能力，對三類地區(qū)中央和地方各級政府承擔農村中等職業(yè)教育各項經費的財政責任分工提出具體建議，并據此對三類地區(qū)各級政府分擔農村中等職業(yè)教育最低保障經費的數額及其比例關系做總結，據此對建議方案的合理性作出基本判斷。

農村中職教育；全免費；財政責任分工

一、問題的提出

新中國成立以后，我國中職教育的學費制度經歷了幾次重大變遷。在計劃經濟年代，我國中職教育一直實行免費政策。隨著教育體制和市場機制改革的深入，1991年7月，國家教委、國家物價局、財政部、勞動部聯合頒發(fā)的《中等職業(yè)技術學校收取學費的暫行規(guī)定》要求：“中等職業(yè)技術教育屬非義務教育。自1991學年起,對中等專業(yè)學校、技工學校和職業(yè)高中新入學的學生適當收取學費”。從此，中職教育開始收費。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出“重點加快發(fā)展農村中等職業(yè)教育并逐步實行免費”的方針政策。2009年4月，教育部也提出，我國將逐步實現中等職業(yè)教育免費，2009年先從涉農專業(yè)和農村家庭困難學生做起。[1]這表明，中職教育免費政策今后將在全國范圍內推廣。

研究者認為，中職教育免費是社會發(fā)展的需要，有利于發(fā)展職業(yè)教育，調整教育結構，促進就業(yè)和經濟發(fā)展，因此，這一政策轉型是必要和合理的。但這其中有一個關鍵性的問題直接關系到免費中職教育是否可以順利進行：中職教育免費，意味著政府必須承擔全部的財政責任，那各級政府財政責任應該如何劃分？東部、西部、中部地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，如何確定三級政府財政責任分工的合理比例？這是本文探討的核心。

當前，我國教育政府預算內經費支出主要包括教師工資經費、學校公用經費、基建經費和助學經費四項。為了對三類地區(qū)四項重要經費支出的分擔機制作出合理劃分，首先，需要確定三類地區(qū)的這四項經費支出的合理比例，以此計算這三類地區(qū)農村中職教育階段所需要的最低保障經費，這是全面思考和探索各級政府農村中職教育各項經費及其財政責任分工的基礎。其次，在確定最低保障經費和四項經費合理比例的基礎上，根據各級政府的財政能力，對三類地區(qū)中央和地方各級政府承擔農村中職教育各項經費的財政責任分工提出建議方案，其基本原則是較高層次的政府應擔承擔較大的財政責任。再次，依據此具體建議方案，對三類地區(qū)各級政府分擔農村中職教育經費比例進行模擬測算。

二、三類地區(qū)基本滿足農村中職教育的各項經費數額

我國農村中職教育當前的狀況是，財政預算內經費嚴重不足，而且各項經費的比例關系長期以來處于嚴重的失調狀態(tài)。本論文的基本思路是，通過對上述三項經費中前三項，即教師工資經費、基建經費和學校公用經費最低保障經費數據的測算，尋求能夠基本滿足當前需要的三項經費的最低生均指標，與此同時，對三類地區(qū)農村中職在校生人數做出統(tǒng)計，兩者之乘積即是三類地區(qū)上述三項經費的最低標準。對于教師工資經費、基建經費和學校公用經費的最低生均指標，本論文采用了廣西大學教育學院博士沈有祿在相關文章中對我國技工學校、職業(yè)高中、中等專業(yè)學校和中等職業(yè)學校的各項生均教育經費整理獲得的測算結果。[2][3]（見表1）

表1 預算內教育經費最低生均標準（2008年）（單位：元）

至于學生人數的統(tǒng)計，本論文根據《中國教育統(tǒng)計年鑒2009》的官方數據統(tǒng)計所得。（見表2）

表2 三類地區(qū)中職學生人數 （單位：人）

以上是東部、西部、中部三類地區(qū)中等職業(yè)教育學生總人數的統(tǒng)計，按人口抽查的比例，鄉(xiāng)村學生占學生總人數60%的比例保守計算[4]，2008年農村中職生為10129453人，東部地區(qū)農村中職生為2264991人，中部地區(qū)農村中職生為5217363人，西部地區(qū)農村中職生為2647099人。

對于基本滿足正常需要的第四項經費即最低助學經費的測算，本論文的思路是尋求對家庭經濟困難學生基本支持的生均最低標準，同時對全國農村家庭經濟困難學生人數做出統(tǒng)計，兩者之乘積即可得出所需的最低助學經費數額。助學經費的生均最低標準，本論文采用了《中等職業(yè)教育國家助學金管理暫行辦法》的標準：國家助學金資助對象是具有中等職業(yè)學校全日制正式學籍的在校一、二年級所有農村戶籍的學生和縣鎮(zhèn)非農戶口的學生以及城市家庭經濟困難學生，主要資助受助學生的生活費開支，資助標準為每生每年1500元。至于中職教育全國農村家庭經濟困難學生的人數，根據教育部的統(tǒng)計，中職教育的資助面可以達到在校生總數的90%，其計算結果為227.91億元。

根據表1、表2和助學經費的以上基礎數據，按東部、中部、西部三類地區(qū)制作了基本滿足當前正常需要的農村義務教育財政預算內最低保障經費以及四項經費比例測算表。（見表3）

表3 我國東部、中部、西部地區(qū)農村中職教育財政預算內最低保障經費以及四項經費比例測算表 （單位：億元）

從表3可以看出，計算得出的基本滿足當前正常需要的農村中職教育預算內最低保障經費為945.71億元，與當前實際情況相差巨大。

三、三類地區(qū)各級政府承擔的各項經費建議比例

首先，在東部地區(qū)的7個省、直轄市，建議實行以縣級和省級政府作為投資主體的農村中職教育財政體制。農村中職教育教師工資經費由縣級和省級政府共同負擔。如各負擔50%左右。其他各項經費由地、縣級政府共同負擔。其中，學校公用經費和基建經費由縣級政府負擔，助學經費則由地（市）級政府負擔，校舍建設所需土地由鄉(xiāng)級政府負責提供。與此同時，省級政府負有統(tǒng)籌責任，必須對省、直轄市內弱勢地區(qū)的縣級地方政府實行財政轉移支付，以便保障教師工資經費、學校公用經費、基建經費以及助學經費等的供給，實現省內農村中職教育基本均衡發(fā)展。

其次，在中部地區(qū)的12個省，建議實行中央和省級政府作為投資主體的農村中職教育投資體制。農村中職教育教師工資經費由中央和省級政府共同負擔，如中央負擔教師的基本工資，省級政府負擔教師工資的地方津貼。其余各項經費則由省、地、縣級政府分擔。其中，學校共用經費和基建經費由縣級政府負擔，助學經費則由地（市）級政府負擔，鄉(xiāng)級政府主要負責提供校舍建設所需土地。與此同時，省級政府必須負有統(tǒng)籌責任，必須對省內弱勢地區(qū)的縣級地方政府實行財政轉移支付，以保障四項經費的充分供給，實現省內農村中職教育基本均衡發(fā)展。

再次，在西部地區(qū)的12個省、自治區(qū)、直轄市，建議實行由中央和省級政府共同負責、以中央為主的農村中職教育財政體制。如中央財政負擔農村中職教育教師工資全額，其余各項經費由省、地、縣三級政府分擔。其中，學校公用經費由省級政府負擔，基建經費由縣級政府負擔，助學經費則由地（市）級政府負擔，鄉(xiāng)級政府主要負責提供校舍建設所需土地。與此同時，省級政府負有統(tǒng)籌責任，必須對省、直轄市、自治區(qū)內弱勢地區(qū)的縣級政府實行財政轉移支付，以便保障四項經費的供給，實現省內農村中職教育基本均衡發(fā)展。

與此同時，建議建立規(guī)范穩(wěn)定的上級政府對下級政府的財政轉移支付制度，而且這一制度必須建立在對各級政府的財政責任作出明確合理劃分的基礎上。在中央財政已經負擔了中部、西部地區(qū)農村中職教育教師工資的大部分經費的前提下，應當改變現行的做法，重新設置各項轉移支付專項資金。

綜上所述，對我國東部、中部、西部三類地區(qū)各級政府在農村中職教育中的財政責任分工，可以用表4來概括。

表4：我國三類地區(qū)各級政府在農村中職教育中的財政責任分工建議

四、各級政府承擔農村中職教育經費的模擬比例

1.中央財政負擔農村中職教育預算內最低保障經費的數額及其比例。依據建議方案，在中部地區(qū)中央財政應當承擔農村中職教育教師的基本工資，據表3，中部地區(qū)農村中職教育人員工資經費總額為200.59億元，如按基本工資占工資總額的76.5%計算，中央財政應當承擔的中部地區(qū)農村中職教育教師工資經費的數額為153.45億元。同樣，依據表3，在西部地區(qū)，中央財政應承擔農村中職教育人員工資經費全額，即為101.77億元，除此之外，還有中部和西部地區(qū)的助學費用117.39億元和59.56億元。由此，中央財政負擔的農村中職教育預算內最低保障經費的總額為432.17億元，約占農村中職教育預算內經費總額的45.70%。

2.省級財政負擔農村中職教育預算內最低保障經費的數額及其比例。依據建議方案，在東部地區(qū)，省級財政應當承擔農村中職教育人員工資總額的50%，據表3，東部地區(qū)農村中職教育人員工資總額為87.08億元，所以東部地區(qū)省級政府應承擔的農村中職教育人員工資總額為43.54億元。在中部地區(qū)，省級政府應承擔農村中職教育教師工資的地方補貼。據表3，中部地區(qū)農村中職教育人員工資總額為200.59億元，如按地方補貼占工資總額的23.5%計算，省級政府應當承擔的中部地區(qū)農村中職教育人員工資總額為47.14億元，除此之外，省級政府還要承擔助學經費全額為50.96億元。同時，在西部地區(qū)，農村學校公用經費也由省級政府承擔，其數額為78.03億元。由此，省級財政承擔的農村中職教育預算內最低保障經費為219.67億元，約占農村中職教育預算內經費總額的23.23%。

3.地級財政負擔農村中職教育預算內最低保障經費的數額及其比例。據此方案，在全國各地區(qū)，農村中職教育基建經費由地級財政承擔，據表3，基建中部和東部農村中職教育預算內最低保障基建經費總額為29.76億元，由此，地級財政負擔農村中職教育預算內最低保障經費占農村中職教育預算內總經費的3.14%。

4.縣級財政負擔農村中職教育預算內最低保障經費的數額及其比例。據此方案，在東部地區(qū)，縣級財政應承擔農村中職教育人員工資經費的50%，據表3，東部地區(qū)農村中職教育人員工資總額為87.08億元，所以東部地區(qū)縣級政府承擔的農村中職教育人員工資經費數額為43.54億元。在東部地區(qū)，縣級政府還應承擔農村中職教育公用經費的全額，分別為66.77億元。在中部地區(qū)，縣級財政應當承擔農村中職教育公用經費的全額，分別為153.80億元。由此，縣級財政承擔的農村中職教育預算內最低保障經費總額為264.11億元，約占農村中職教育預算內總經費的27.93%。

表5 各級政府分擔農村中職教育預算內最低保障經費的數額及其比例

從表格中可以看出，中央政府、省級政府和地級政府在農村中職教育財政投入中承擔了將近70%的責任，稱為名副其實的投資主體，從而從根本上保障了農村中職教育的經費問題。當然，本建議方案還有一些缺陷，首先，在第一步中，對四項經費的標準采用了全國平均水平，沒有考慮到東部、中部、西部地區(qū)的差異性，應進一步進行具體分析；其次，本方案只是一個初步設想，對于中央和地方各級政府分擔農村中職教育各項經費的具體比例應根據各級政府的實際財政能力對其作進一步的調整和修正。

[1]季俊杰.試析教育產品屬性與學費定價的關系[J].教育發(fā)展研究，2010（3）.

[2]沈有祿.全國中等職業(yè)教育生均經費配置差異及地方財政投入貢獻[J].職業(yè)技術教育，2010（31）.

[3]沈有祿.各地中等職業(yè)教育生均經費配置差異分析[J].職教通訊，2010（11）.

[4]于洪姣.免費中等職業(yè)教育與財政保障措施[J].職教通訊，2009（6）.

董天鵝（1981-），女，河南科技學院人文學院講師，研究方向為教育經濟與管理。

全國教育科學規(guī)劃課題“農村免費中等職業(yè)教育政策保障研究”（課題編號：DJA090251）階段性成果，主持人：郎群秀。

G710

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1001-7518（2011）16-0044－03

責任編輯 韓云鵬