城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作實證分析
——以海鹽縣百步鎮(zhèn)為例

海鹽縣國土資源局 宋水其 宋鴻良

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作實證分析
——以海鹽縣百步鎮(zhèn)為例

海鹽縣國土資源局 宋水其 宋鴻良

在海鹽縣國土資源局《關于開展服務新農村建設專項實施方案》（鹽土資發(fā)［2010］ 26號）中，把推進鎮(zhèn)城和農村建設用地增減掛鉤實施工作，作為緊緊圍繞“四送四進”，全力推進新農村建設，促進城鄉(xiāng)統籌協調發(fā)展的重要工作。所謂城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新和土地復墾，最終實現項目區(qū)內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的一種實施辦法。

以“兩分兩換”為載體推進“兩新”建設，是推進我縣新型工業(yè)化、新型城市化、農業(yè)農村現代化的一項基礎工程，也是優(yōu)化公共資源配置、提高農民生活水平的一項實事工程。當前我縣在扎實推進“兩新”工程建設中，在嚴峻的“雙?！眽毫ο拢瑒?chuàng)新模式，平衡利益，積極探索開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，對推進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，促進土地資源的合理、高效、集約和持續(xù)利用具有十分重要的現實意義。

一、百步鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃的主要內容

（一）拆舊區(qū)規(guī)劃

根據海鹽縣第二次土地調查，百步鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、村莊及特殊用地面積共851.78公頃，其中集鎮(zhèn)用地面積35.06公頃，村莊用地面積為812.27公頃，特殊用地面積為4.45公頃。通過現場調查，上述百步鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、村莊及特殊用地851.78公頃中，有部分用地為學校、鎮(zhèn)政府辦公樓等公益事業(yè)設施用地，其建設符合新的百步鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，因此，在拆舊區(qū)范圍中，應把這些用地部分相應的進行扣除。拆舊區(qū)內集鎮(zhèn)、村莊及特殊用地等各類建設用地面積為662.5683公頃。其中，特殊用地主要為墳墓地，根據海鹽縣殯葬條例及移風易俗的發(fā)展趨勢，在這次拆舊項目實施過程中，把特殊用地一起進行綜合整治，以符合新農村建設的需要。根據海鹽縣百步鎮(zhèn)土地利用調查數據，特殊用地面積為4.4500公頃。零星面積為圖上無法表示的零星地塊的占地面積，此部分用地面積為3.4682公頃。綜上所述，百步鎮(zhèn)拆舊區(qū)凈總面積為666.0365公頃。

（二）建新區(qū)規(guī)劃

建新區(qū)規(guī)劃選址的主要依據是百步鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃和百步鎮(zhèn)村莊布點規(guī)劃。根據上述兩個規(guī)劃的要求，建新區(qū)實施“1+X”的居民點布局方式，其中1為一個中心鎮(zhèn)，即百步新區(qū)，X為其余的8個行政村（得勝村在整治過程中，全村的農居點統一安排到百步鎮(zhèn)區(qū)），每個行政村設立一個中心村，在中心村內集中安置本行政村內的全部農居點用地。

通過農村宅基地的綜合整治，盤活的存量建設用地，將集中用于發(fā)展高新技術產業(yè)，對于這類產業(yè)的用地布局及項目選址，也是依據百步鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃來確定，即集中安置在百步新區(qū)工業(yè)園區(qū)內。

根據海鹽縣新農村建設的有關要求，結合百步鎮(zhèn)“兩分兩換”農業(yè)用地集中流轉實施辦法，對搬遷農戶的安置方式實行公寓式商品房安置、農戶統拆自建和公寓式農戶房屋聯建、貨幣安置等多種方式。其中公寓式商品房安置主要集中在百步鎮(zhèn)區(qū)，其安置標準一般為每戶0.40畝；公寓式農戶房屋聯建安置分布在各個行政村，其安置標準為每戶0.50畝。

根據上述安置標準，結合百步鎮(zhèn)各行政村現狀人口戶數，可以測算出到規(guī)劃期末，百步鎮(zhèn)建新區(qū)農戶安置總面積為299.55公頃，其中通過在百步鎮(zhèn)區(qū)統一安置的面積為63.55公頃，其余236.00公頃為通過各個中心村統一建公寓來安置。

（三）土地開發(fā)規(guī)劃

為了保障百步鎮(zhèn)糧食生產安全，實現全鎮(zhèn)耕地保護目標，根據海鹽縣新一輪土地利用總體規(guī)劃的要求，百步鎮(zhèn)在規(guī)劃期內擬實施144.56公頃的園地開發(fā)任務。通過對海鹽縣耕地后備資源儲備庫資料分析，百步鎮(zhèn)可開發(fā)為耕地的后備資源主要為其它園地（主要為桑園）和果園。通過調查與走訪，確定本次園地開發(fā)主要集中在五豐、得勝、逍恬、勝利等村。其中五豐村開發(fā)整理的園地面積為42.54公頃，得勝村為31.36公頃，逍恬村為28.79公頃，勝利村為12.10公頃，桃北村為10.36公頃，超同村為7.23公頃，新升村為6.10公頃，農豐村為6.08公頃。這幾個村的園地普遍存在大量的低效或廢棄桑園和果園。此部分園地開發(fā)整理后，全部開發(fā)為耕地，并保證大部分的新增耕地達到基本農田標準。通過對園地的開發(fā)整理，可新增耕地144.56公頃。

二、規(guī)劃實施前后用地分析

根據百步鎮(zhèn)土地利用現狀面積與百步鎮(zhèn)掛鉤規(guī)劃面積的對比分析，可以得出規(guī)劃期內主要控制指標用地變化情況，如下表所示：

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從上表可以看出，掛鉤規(guī)劃的實施，使百步鎮(zhèn)耕地面積由原來的3451.48公頃增加到3717.55公頃，規(guī)劃期內凈增266.07公頃；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積由原來的877.01公頃，減少到874.55公頃，規(guī)劃期內凈減2.46公頃，其中建制鎮(zhèn)面積凈增63.55公頃，村莊面積凈減425.59公頃，工礦用地面積凈增364.03公頃，特殊用地面積凈減4.45公頃。百步鎮(zhèn)通過實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊，通過拆舊建新和土地整理復墾等措施，在保證區(qū)域各類土地面積平衡的基礎上，最終實現了增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

三、城鄉(xiāng)建設用地節(jié)約集約利用中存在的問題及解決措施

（一）存在的問題

1、過度追求周轉指標

有些地方出現對周轉指標的關注度太高、期望值過大的現象。一些試點地區(qū)對指標的理解和國土資源部的要求是一致的，但是也有一些試點地區(qū)過分關注周轉指標，錯把周轉指標當成是一切工作的重點?？h、市政府積極通過土地整理爭取建設用地指標，先拆后建的現象普遍存在。由于工作沒有按照要求來進行，趨于片面，必然導致優(yōu)化用地結構、提高耕地質量的工作不能很好地進行。

2、整理出來的耕地質量存在問題

掛鉤政策要求耕地的占用與補充之間不僅要達到數量平衡，也要做到質量平衡。然而在實際工作中，許多地方只注重了耕地數量的平衡，卻忽略了質量平衡，從而出現了“占優(yōu)補劣”的問題。雖然在面積上實現了“占一補一”，但補充耕地的質量往往難以達到被占用耕地的質量，導致耕地隱性減少，這與這項政策的“耕地面積不減少、質量不降低”是相矛盾的。

3、農村的利益容易受到侵犯

在長期城鄉(xiāng)二元結構的情況下，我國形成了城市和農村的行政級別和性質的區(qū)別。如今把這兩個區(qū)域放在一個項目區(qū)，表面上似乎是消除了行政上的影響，但是國家政策長期偏向城市已經成為一個思維導向，當城市和農村發(fā)生利益沖突時，利益總是偏向城市。在一個項目區(qū)內，本來需要兩個行政區(qū)協商的事情變?yōu)樵陧椖繀^(qū)內解決，在這樣情況下，農村的利益容易受到侵犯。

4、城市擴張的外部性仍然存在

在我國城市化過程中，城市不斷擴張，不斷占用周邊的農村土地，但是城市建設卻總是停留在城市內部，對于因擴張而造成的外部性影響，如對農村用地布局、農村生態(tài)等的影響，卻很少關心。成立城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目區(qū)，看起來是把外部性內部化，但其實城市擴張的外部性仍然存在。因為項目區(qū)仍然分農村和城鎮(zhèn)，而且目標是增加城鎮(zhèn)建設用地，雖然也要優(yōu)化農村用地布局和結構，保證耕地數量和質量，但是只要目前城鄉(xiāng)二元結構存在，這個問題總會存在。

5、農民和農村的權益得不到保障

國家規(guī)定農村居住用地不得超過150平方米，但是從居民點的整理來看，很多以前建造的房屋事實上都超過了這個標準，而這個超過的部分正是新增耕地的潛力所在。超過的這部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償的標準，沒有相關的文件說明。

此外，百姓生活幾十甚至幾百年的地方，往往形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)，他們是否愿意搬遷，是否愿意改變家園環(huán)境，是應該考慮的。但是掛鉤項目通常是跨區(qū)域項目，如果只關注要實現的行政目標，就容易忽略這些要求。

（二）解決措施

宅基地復墾是一項保護耕地和保障供地的系統工程。宅基地復墾涉及農民的權益保障、身份轉換、素質提高、居住習慣、社區(qū)服務等方方面面，又涉及政策制度配套、利益調節(jié)、權屬調整等環(huán)節(jié)，需要長期的努力。建議在以下幾個方面采取措施，保障規(guī)劃的順利實施。

1、行政措施

加強組織領導工作，成立以鎮(zhèn)政府領導為組長，相關職能部門主要領導組成的規(guī)劃實施領導小組，推動和協調規(guī)劃的實施。建立農村宅基地置換和新社區(qū)建設工作的考核機制，同時加強工作考核，落實目標責任制，對完成年度工作計劃，成效顯著的行政村給予表彰獎勵。保障農民利益不受損害，妥善處理置換到城鎮(zhèn)新社區(qū)的村民的社會保障、子女教育、就業(yè)培訓等方面的保障及原承包地的權益保護問題。

2、經濟措施

引入市場機制，擴大融資渠道。政府可以通過制定政策吸引房地產等企業(yè)投資宅基地復墾項目。政府主要承擔指導、監(jiān)督、引導、協調的職能，不直接參與具體運作。對于開展百步鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃實施積極性高的農戶，可以出臺一些相應的鼓勵政策，在經濟上給予一定的獎勵。

3、社會環(huán)境措施

加強新社區(qū)建設及宣傳力度，提高新社區(qū)對農戶的吸引力。同時在宅基地置換的過程中，要注重生態(tài)環(huán)境保護，要注重保護耕地質量和農村生態(tài)環(huán)境。按照保護生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實施各項土地復墾的生物和工程技術措施。

4、政策措施

一方面，完善宅基地管理政策，加強法規(guī)政策宣傳。對于法律法規(guī)已經明確的，如“一戶一宅”原則，宅基地面積標準、審批程序等，要根據百步鎮(zhèn)的實際制定切實可行的實施方法，既要操作性強，又要便民服務，簡化審批手續(xù)和環(huán)節(jié)，形成農村宅基地使用和管理良好機制。對于宅基地使用和管理上的空白或者不明確的，如宅基地自愿退出、宅基地流轉等，要通過調查研究盡快建立健全相關政策。另一方面，要進一步加大土地管理法制的宣傳力度。人口增加，耕地減少，已嚴重影響到百步鎮(zhèn)經濟的快速發(fā)展，因此要加強基本國策、國情、省情、縣情、鎮(zhèn)情和土地法制的宣傳教育，強化全民土地法制觀念，增強干部群眾特別是領導干部依法批地、依法管地、依法用地的意識。

（三）深刻體會

目前我國城市化水平較低，預計“十二五”期間才會超過50%，而且現今我國城市化結構不平衡。同時，城市建成區(qū)面積的增加快于城市人口的增加，且增長速度仍在加快，這就使得城市建成區(qū)的土地利用率下降。更為突出的是，20世紀80年代以來我國農用地的急劇減少，20世紀90年代以來興起的建設開發(fā)熱，無不對農村土地形成巨大的沖擊，從而產生了若干失地農民，也引發(fā)了大量的社會問題。通過科學的土地利用規(guī)劃，優(yōu)化配置土地資源，引導土地高效集約利用，最終達到協調人地關系，創(chuàng)造最優(yōu)價值的目標?？梢?，城鄉(xiāng)建設用地節(jié)約集約利用是實現可持續(xù)利用的必由之路。當前開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤必須注意以下幾個方面：

1、科學規(guī)劃，分布實施是基礎?！霸鰷p掛鉤”必須全面貫徹落實科學發(fā)展觀。在嚴控城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的前提下，科學規(guī)劃、合理布局、分步實施、有序推進。各鎮(zhèn)（區(qū)）要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機，摸清農村建設用地現狀、規(guī)模及分布狀況，分析建設用地復墾潛力，研究“增減掛鉤”空間布局，不斷優(yōu)化用地結構。在此基礎上，結合各鎮(zhèn)“二新”工程建設進程，循序漸進，分批組織實施。

2、投入到位，領導重視是保障。“增減掛鉤”是一項符合社會發(fā)展規(guī)律，造福于子孫后代的偉大工程，也是一項長期而艱巨的任務。因此要大力宣傳，充分得到領導重視群眾支持，要轉變以往在新農村建設中只注重建設用地，不注重用地復墾和環(huán)境保護等觀念，樹立節(jié)約集約用地，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展等全局觀念。

3、因地制宜，精細操作是關鍵。要根據各鎮(zhèn)實際，嚴格執(zhí)行“一戶一”政策，建立農民宅基地有償退出機制，鼓勵列入村莊整理規(guī)劃范圍的村民以宅基地置換城鎮(zhèn)住房或新市鎮(zhèn)社區(qū)住宅集聚點的住房，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。

4、整合資源，統籌兼顧是補充。通過“增減掛鉤”，實行鎮(zhèn)（區(qū)）區(qū)域內城鄉(xiāng)建設用地統籌安排，在不突破用地總規(guī)模的前提下，將所得到的新增耕地面積，等量置換到其他需要的建設用地項目用地，為城鎮(zhèn)建設用地拓展了空間，有利于促進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，是城市化的重要實現方式。