對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的法律思考

長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局 黃偉杰

對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的法律思考

長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局 黃偉杰

一、保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任追究機(jī)制

對(duì)于占用或破壞基本農(nóng)田的行為，我國(guó)建立了責(zé)任追究機(jī)制?！锻恋毓芾矸ā返谄呤臈l規(guī)定：“違法本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破壞種植條件的，或者因開(kāi)發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動(dòng)破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開(kāi)墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)由法律若干問(wèn)題的解釋》第三條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：（一）非法占用耕地‘?dāng)?shù)量較大’，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。（二）非法占用耕地‘造成耕地大量毀壞’，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染?！?/p>

綜觀這些處罰措施，對(duì)于占用或破壞基本農(nóng)田的行為，一般是責(zé)令限期改正，恢復(fù)種植條件，并可處以罰款；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，以非法占用耕地罪追究刑事責(zé)任。

二、對(duì)占用、破壞基本農(nóng)田責(zé)任追究機(jī)制的分析

我們注意到，對(duì)于法律法規(guī)明令禁止的“占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)”的行為，不管是有關(guān)土地法律法規(guī)中的責(zé)任追究條款，還是刑法中的罪責(zé)條款，以及最高法院的專門(mén)司法解釋，都沒(méi)有明確其懲罰措施。實(shí)踐中，出現(xiàn)了針對(duì)此類行為適用針對(duì)“占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)建設(shè)”所規(guī)定的處罰措施的諸多案例，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，也以非法占用耕地罪論處。

筆者以為，有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定在對(duì)占用、破壞基本農(nóng)田的責(zé)任追究上有失偏頗，主要體現(xiàn)在對(duì)“占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)”的行為沒(méi)有明確其懲罰措施。

早在1998修訂的《土地管理法》中，就曾明確規(guī)定“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。”此后，在有關(guān)基本農(nóng)田保護(hù)的法規(guī)政策中，都有禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)的規(guī)定。特別是在2004年，針對(duì)各地出現(xiàn)的以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為名占用基本農(nóng)田進(jìn)行林果業(yè)種植和挖塘養(yǎng)魚(yú)的現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院以1號(hào)文件的形式專門(mén)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)等行為的緊急通知》，再次重申禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。國(guó)家三令五申，足見(jiàn)重視。

我國(guó)實(shí)行的是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但在責(zé)任追究機(jī)制上的不完善會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中鉆法律漏洞的情況發(fā)生。雖然實(shí)踐中對(duì)于占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)的情況也采取責(zé)令整改，恢復(fù)種植條件，并可處以罰款的處罰措施，對(duì)定罪量刑也適用非法占用耕地罪，但筆者認(rèn)為，這種做法并不為妥。理由有三：

1、國(guó)家高度重視基本農(nóng)田的保護(hù)，對(duì)占用基本農(nóng)田的行為三令五申，嚴(yán)厲禁止。如果國(guó)家只是明令禁止，而不制定與其對(duì)應(yīng)的處罰措施，則會(huì)產(chǎn)生類似于“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”的效果，對(duì)此類行為會(huì)因沒(méi)有制裁懲罰機(jī)制而使國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)和政策形同虛設(shè)。

2、“占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘”是與“在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物”具有同一性質(zhì)的占用、破壞基本農(nóng)田的行為，而針對(duì)后者，有關(guān)法律法規(guī)均制定了比較完善的救濟(jì)處罰措施。這不得不讓人對(duì)國(guó)家立法的科學(xué)性和體系性產(chǎn)生懷疑。

3、我國(guó)不是判例法國(guó)家，司法實(shí)踐中出現(xiàn)的參照“在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物”，對(duì)“占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)”行為以“非法占用耕地罪”進(jìn)行定罪處罰的判例在我國(guó)并不具有先例的援用效力，其對(duì)后來(lái)的此類行為并不具有法律約束力。

4、“法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)明文規(guī)定不處罰”，如果針對(duì)占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)的行為不明確規(guī)定其法律后果，將產(chǎn)生立法上的漏洞，使以打著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等為名的占用基本農(nóng)田的行為有機(jī)可乘，不利于對(duì)基本農(nóng)田的嚴(yán)格保護(hù)。

三、完善保護(hù)基本農(nóng)田責(zé)任追究機(jī)制的建議

綜上所述，筆者認(rèn)為，為了切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，貫徹執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，有力打擊現(xiàn)實(shí)中時(shí)有發(fā)生的占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)的違法行為，立法上的這一缺陷亟待改善。筆者認(rèn)為，要彌補(bǔ)這一立法上的漏洞，現(xiàn)階段可采取的措施有兩種：

第一種是以最高人民法院司法解釋來(lái)完善責(zé)任追究機(jī)制。鑒于《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》以及《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)由法律若干問(wèn)題的解釋》中的責(zé)任追究條款均是將“占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土”直接列出，加以明示，所以，不需要對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)和司法解釋進(jìn)行大的修改，只需在這些責(zé)任追究條款中將“占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)”作出明示即可。但這涉及到國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的修改，程序比較復(fù)雜，考慮到實(shí)際中占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)的行為還屢禁不止，目前比較切實(shí)可行的辦法是通過(guò)最高人民法院的司法解釋將這一行為納入責(zé)任追究條款之中，真正做到對(duì)這一類占用、破壞基本農(nóng)田行為的處罰、定罪有法可依。

第二種是以地方立法來(lái)完善責(zé)任追究機(jī)制。一些地方性法規(guī)已將占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)的行為納入了責(zé)任追究條款，如《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第五十一條規(guī)定：“在耕地上發(fā)展林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，導(dǎo)致糧食種植條件毀壞的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令限期恢復(fù)原種植條件，逾期不恢復(fù)的，處以耕地開(kāi)墾費(fèi)一倍以上二倍以下的罰款?！币虼耍梢钥紤]將針對(duì)這類行為的責(zé)任追究機(jī)制在全國(guó)范圍予以推廣，將針對(duì)這類行為的責(zé)任追究條款納入各地的地方性法規(guī)之中。但是，由于權(quán)限及效力的局限性，地方性法規(guī)不能對(duì)這類行為的刑事責(zé)任規(guī)定適用“非法占用耕地罪”，所以還需要更高級(jí)別的法律，即國(guó)家層面的立法來(lái)統(tǒng)一對(duì)這類行為的定罪處罰。

結(jié)合前面的分析，比較可行的方法是在最高法院的解釋中規(guī)定將這類行為以“非法占用耕地罪”論處，以便于在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一對(duì)這類行為的刑事責(zé)任追究機(jī)制。

我國(guó)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，決心堅(jiān)定，但有關(guān)措施，特別是對(duì)占用、破壞基本農(nóng)田的責(zé)任追究還需加以完善，只有這樣，才能真正將保護(hù)基本農(nóng)田納入法治的軌道上來(lái)，為基本農(nóng)田提供堅(jiān)決而有力的保障。