社會轉型期政府執(zhí)行力問題探討

湯金洲

摘 要：政府執(zhí)行力的提高是構建和諧社會的關鍵，執(zhí)行力建設是一項系統(tǒng)工程。在當前我國復雜的社會變革背景下，提高政府執(zhí)行力應從執(zhí)行的主體、客體、制度、資源、環(huán)境等有機整合出發(fā)，樹立科學的執(zhí)行理念，培育綜合執(zhí)行能力。

關鍵詞：政府執(zhí)行力；社會變革；依法執(zhí)政；和諧社會

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0028-04

政府執(zhí)行力是政府組織履行職能、行使公權力的根本，是政府組織戰(zhàn)略方向和“戰(zhàn)術行為”實施到位的基石，也是政府提高自身存在合法性的重要前提。政府無論多么科學的決策目標與管理目標，缺乏執(zhí)行力，則無法落到實處，政府的公共性與服務性也無從談起。在我國經(jīng)濟社會轉型發(fā)展的進程中，如何把國家和上級的戰(zhàn)略落實下去，如何使法律法規(guī)“令行禁止”，改變當前相當程度的“有令不行，有禁不止”現(xiàn)象，是我國改革和建設進入攻堅時期直接影響各項預期目標順利實現(xiàn)的重要問題。這也正是提高政府執(zhí)行力所要解決的問題。

一、政府執(zhí)行力的內(nèi)涵

政府執(zhí)行力是“政府組織內(nèi)所存在的通過準確理解政府的目標及方向和精心設計方案、實施方案,并對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法例、制度等進行集中有效的使用、調(diào)度和控制,從而有效地執(zhí)行實施政府的公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計劃以及完成政府既定目標的政府內(nèi)在的能力和力量。”[1]簡而言之，就是完成任務并把事情做好的能力。這是一個系統(tǒng)化的過程，包括對目標和方法的確定，過程的控制、協(xié)調(diào)以及責任的具體落實。

政府執(zhí)行力由執(zhí)行主體、客體資源、執(zhí)行制度以及執(zhí)行環(huán)境等構成。政府執(zhí)行力各構成要素之間是否協(xié)調(diào)平衡,能否形成綜合效應力，是形成政府執(zhí)行力能力強弱的關鍵。當前我國正處于社會轉型時期，面臨諸多矛盾和困難，各級政府的執(zhí)行能力在此背景下就顯得尤為重要和關鍵。執(zhí)行力所包含的基本問題，不是簡單地執(zhí)行上級命令、要求、政策等的能力、意志、時效、結果等維度的問題，不是上下級之間簡單的線性關系。表面上看起來執(zhí)行力是上下級之間的單向度貫徹落實的問題，但在現(xiàn)實社會中，執(zhí)行力在其活動流程中往往會受到來自各個方面的、錯綜復雜的、眾多因素的制約。特別是在社會利益階層日益細化，社會組織結構不斷擴大，政治、經(jīng)濟、文化、科技等信息紛雜的情況下，我們必須把執(zhí)行力問題置于復雜的社會大系統(tǒng)中，才能比較全面和客觀地予以觀察和探討。

政府執(zhí)行力是政府運作過程中的一個子系統(tǒng)，提升政府執(zhí)行力,有利于執(zhí)政黨政策的貫徹執(zhí)行和社會主義和諧社會的構建；有利于樹立政府公信力和提高政府競爭力；有利于我國深化行政管理體制改革和轉變政府職能。[2]

二、社會轉型期政府執(zhí)行力遇到的挑戰(zhàn)

當前我國社會正處在全面而深刻的轉型期：經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變，經(jīng)濟結構的轉型,促使社會整體結構轉換, 與社會結構秩序轉型相伴隨的,是社會運行機制轉軌、利益調(diào)整和觀念轉變等,政治體制運作模式適應經(jīng)濟和社會變化作相應的轉型，社會主義政治民主化不斷拓展。這樣一場大規(guī)模的深刻的社會轉型，勢必會導致多種價值的分歧與整合，以及多種社會理念的沖突與協(xié)調(diào)。在社會結構變遷過程中，各級政府執(zhí)行力面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.復雜的政治經(jīng)濟形勢增加了執(zhí)行力的難度

隨著我國經(jīng)濟體制的變革、社會結構的變動、利益格局的調(diào)整、思想理念的變化，當前政治經(jīng)濟形勢極為復雜，大大增強了執(zhí)行力的難度。表現(xiàn)在：一是我國日趨多元化的經(jīng)濟主體為了各自利益，相互博弈、分散決策，大大增加了經(jīng)濟運行和經(jīng)濟形勢的復雜性。一些政府部門和地方政府為了保護地方及局部利益，不顧大局，沒有認真貫徹執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控政策，致使經(jīng)濟生活中存在的經(jīng)濟結構不合理、經(jīng)濟增長方式粗放、資源浪費和環(huán)境污染等問題不能得到有效解決。[3]二是我國正在由計劃經(jīng)濟結構向市場經(jīng)濟結構轉型，社會主義市場經(jīng)濟堅持以公有制為主體，以實現(xiàn)共同富裕為根本目標，因此國家必須實行強有力的宏觀調(diào)控。[4]而我國社會主義市場經(jīng)濟體制正處在初步建立、尚不完善的歷史階段，政府與市場的關系尚未理順，一些部門職能不明晰，責任不明確，政府職能缺位、越位和錯位現(xiàn)象依然存在，不作為、亂作為導致資源內(nèi)耗、責任真空等問題突出存在，在很大程度上影響了政府執(zhí)行力的發(fā)揮與落實。[5]三是我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，人口多、底子薄，經(jīng)濟結構轉型極不平衡，二元結構問題突出。不同地區(qū)、不同部門根據(jù)自身的條件和所處的環(huán)境，基于自身發(fā)展的需要，在面對同樣的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和宏觀調(diào)控政策時，其認識反差較大，勢必增加了正確分析判斷形勢的難度，進而影響執(zhí)行力。四是改革開放以來，我國逐步形成全方位的對外開放格局，正由封閉半封閉社會向全方位開放型社會轉型。目前的國際經(jīng)濟與國內(nèi)經(jīng)濟相互聯(lián)系、相互影響，無論在廣度還是深度上都大大超過了以往，我國的政策調(diào)整不僅關乎國內(nèi)經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟運行，而且越來越受國際關注并影響到國際市場，因此，在制定、貫徹執(zhí)行相關政策的過程中，不僅要考慮到國際環(huán)境變化對我國經(jīng)濟的影響，還要應對發(fā)達國家遏制我國發(fā)展、轉嫁其國內(nèi)危機的意圖。

無論是從深層次還是從長遠看，經(jīng)濟形勢的復雜性都不是短期現(xiàn)象，而呈現(xiàn)出常態(tài)化。特別是當前我國已經(jīng)進入“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”交織階段，遇到的問題和矛盾紛繁復雜，且這種復雜性日益加深，增加了科學分析經(jīng)濟形勢的難度，進而加大了執(zhí)行政策的難度。[6]

2.“利益集團”的滲透影響了執(zhí)行力的作用方向

轉型期的中國一些有著共同政治目的、經(jīng)濟利益、社會背景的團體和個人為了最大限度地實現(xiàn)其共同目的、利益而結成的同盟，具有壟斷性、排他性和狹隘性的特點。強勢利益集團為了實現(xiàn)自身利益，不惜破壞公平正義、社會和諧，它們甚至能夠在某種程度上“虜獲”政府而獲得具有明顯利益傾向性的政策，掠奪和損害別人特別是廣大人民的利益。具體表現(xiàn)為利益集團或通過賄賂買通、說服相關決策者；或借助個人關系網(wǎng)絡，求助于“精英人物”，直接有效地接近、影響相關決策者，甚至直接參與制定政策決策；或是借助媒體呼吁，爭取盡可能多的民眾的關注、支持或同情，通過輿論間接向政府施加壓力；或者采取集體上訪，非法舉行集會游行，示威，沖擊黨政機關等施壓性集體行動，對相關決策者形成強大壓力；或通過民主選舉等合法程序，參與或操縱選舉，從而參與地方的政治博弈；或利用既定的規(guī)則、慣例或直接訴諸法律，總之，利益集團通過各種途徑和手段，在政府部門及一些官員中尋找代理人，與一些黨政部門負責人、執(zhí)法機關人員結成“利益同盟”，進而影響執(zhí)行力的作用方向。

3.腐敗現(xiàn)象弱化了政府執(zhí)行力的社會基礎

腐敗，是指國家公職人員為其特殊利益而濫用權力的權力蛻變現(xiàn)象，也是指國家公務人員借職務之便獲取個人利益，從而使國家政治生活發(fā)生病態(tài)變化的過程。腐敗現(xiàn)象既危及和破壞我國法律的權威性和有效實施，又破壞了社會主義的經(jīng)濟基礎，也嚴重弱化了政府執(zhí)行力的社會基礎。尤其受享樂主義思想的腐蝕，少數(shù)黨員、干部腐化墮落，為了達到追求享樂的目的，不惜出賣人格、出賣黨性，大肆索賄受賄，把人民賦予的權力作為撈取個人錢財?shù)馁Y本；不顧黨中央的三令五申，不顧人民群眾的利益，千方百計鉆國家政策的空子，以滿足個人的私欲；他們利用職權攫取錢財，追求腐朽的生活方式，講排場、擺闊氣，公款請客送禮，吃喝玩樂、揮霍浪費，使奢侈風蔓延，損害了黨的形象，破壞了黨群關系，嚴重敗壞了黨風和社會風氣；他們不擇手段地謀取私利，肆意揮霍浪費，坑國害民，給國家造成巨大的經(jīng)濟損失，嚴重擾亂了經(jīng)濟秩序，破壞了經(jīng)濟環(huán)境。凡此種種，在社會上造成了極壞的影響，導致政府執(zhí)行力的社會基礎不斷弱化。

三、提高政府執(zhí)行力的對策建議

政府執(zhí)行力是政府組織結構的綜合表現(xiàn)，政府組織結構的完善與否、合理與否、高效與否，取決于它能否將其自身條件、執(zhí)行的客體狀況、執(zhí)行的環(huán)境特點、可供利用的資源整合在一起，得到好的執(zhí)行績效。這就要求我們變革和創(chuàng)新政府管理理念，合理界定政府的職能邊界，變無限的全能政府為有限的負責任的服務型政府；大力開掘執(zhí)行資源，培育執(zhí)行主體，提升公職人員的執(zhí)行素質。

1.樹立科學的執(zhí)行理念

（1）樹立科學的發(fā)展觀。樹立科學的發(fā)展觀，就是要用科學發(fā)展觀武裝頭腦，解放思想，指導實踐，推動工作。用科學發(fā)展觀解放思想，就是要用求實精神來思考、長遠眼光來謀劃、全局意識來統(tǒng)籌、科學態(tài)度來推進，解決思想上、工作中不符合、不適應科學發(fā)展觀要求的問題。用科學發(fā)展觀指導實踐，推動工作，就是要求各級行政部門及行政執(zhí)行人員在貫徹執(zhí)行黨的方針和政策過程中，樹立“以民為本”的行政價值觀，牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，強化執(zhí)行意識，在具體的實踐和工作中，做到一切從人民群眾的需要出發(fā)，促進人的全面發(fā)展，實現(xiàn)人民群眾的根本利益，解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。堅決摒棄“數(shù)字”工程、“面子”工程、“政績”工程、“亮點”項目等不顧實際、搞“花架子”的做法。不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，保障人民的政治、經(jīng)濟和文化權益。把人民利益放在第一位，重視民生，關注民生，為解決民生問題提供制度保障，牢牢記住以人為本是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點。

（2）樹立公平、正義的理念。公平正義是協(xié)調(diào)社會各個階層相互關系的基本準則，也是社會具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。樹立公平正義的理念，首先，要將作為規(guī)則和秩序的外在正義內(nèi)化為自身的品德修養(yǎng)，使其成為執(zhí)行主體的一種政治品德。形成個體德性意義上的正直和自覺遵守正義的能力，即從內(nèi)心尊重正義，努力成為具有正義品質的人。反映在施政行為上就是要按照一定的社會標準、正當?shù)闹刃蚝侠淼卮颂幨?，處理事情公平公正，在公共領域不謀私利，面對公私利益沖突時，始終把人民、黨和國家的利益放到首位，乃至犧牲個人私利而服從人民、黨和國家的利益。其次，“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發(fā)社會活力，促進社會公平和正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，維護社會安全團結?！蓖ㄟ^各種渠道、采用各種方法，提高全體公民的文化、道德、法制等方面的素質，使人們有渴求公平正義的意識、參與公平正義的能力和依法追求公平正義的行為，調(diào)動全社會的力量，長期不懈的努力構建一個公平正義的社會。

（3）樹立行政倫理的理念。行政倫理是一個包含有道德以及制度化存在的倫理和價值觀念等內(nèi)容的具有一定結構的復雜系統(tǒng)，它是以“責、權、利”的統(tǒng)一為基礎，以協(xié)調(diào)個人、組織與社會的關系為核心的行政行為準則和規(guī)范系統(tǒng)，是針對行政行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規(guī)范。樹立行政倫理的理念，就是要求行政主體明確自身在行政管理領域中的角色定位，明了并嚴格遵循在公共行政活動中的行為道德規(guī)范、行政倫理制度、價值觀念模式。首先，執(zhí)行主體要將公共行政價值觀內(nèi)化為自己的行為目標，把制度規(guī)范和道德約束有機結合起來，養(yǎng)成積極進取、勤懇樂觀的工作態(tài)度；在追求個人美德的同時，還應該追求行使公共行政職權所必須具備的勇氣和公正的品德，自覺增強大局觀念，強化自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為；遵守行政職業(yè)道德，維護公共利益、遵守法律法規(guī)、忠于國家利益、勤勉負責。其次，執(zhí)行主體要擺正與人民群眾的關系，制定合理公正的程序規(guī)定，為公共權力的授權者即民眾服務；構建人與人之間、部門與部門之間和諧的信任關系，維持和增進政府與社會之間的信任關系，最大限度地降低行政活動的運行成本，使行政任務得以順利完成；將公共責任與民主原則結合起來，體現(xiàn)出人民的意志，基于正義價值追求最大限度地增進公共利益，做到社會利益和社會負擔的合理分配，使行政符合公平正義原則。[7]

2.深化行政管理體制改革，轉變政府職能

（1）明確政府定位，建設服務型政府。政府職能的缺位、越位和錯位使政府管了那些“管不了的事”、“不該管的事”，更由于政府與市場的關系沒有理順，界限模糊，以至于利益糾葛不清，為廣泛的錢權交易埋下禍根，嚴重地影響了政府的執(zhí)行力以及政府在人民群眾心目中的形象和地位。為此，黨在十七大報告中明確指出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，確立政府在公共服務中的主體地位和主導作用。首先，明確政府職能分工，實現(xiàn)政府職責法定化。按照黨在十六大報告中提出的，政府的職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務的總要求，實現(xiàn)政府職能的轉變和定位。其次，正確處理好政府與市場的關系，加快推進政企分開、政資分開、政事分開。政企分開，政府權力下放，使政府一些實權部門的既得利益喪失，也就割斷了錢權交易的紐帶，去除了腐敗滋生的溫床，使政府依法履行市場監(jiān)管職能，公平、有效地進行市場管理。最后，以立法的形式構建政府與社會組織中介之間的關系，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，加強對行業(yè)組織和中介機構的引導和規(guī)范，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預，使政府成為行為規(guī)范、廉潔高效、執(zhí)行有力的服務型政府。

（2）加強政府自身建設，構建陽光型政府。轉變政府職能，加快推進行政體制改革，就是要讓權力在陽光下運行，通過征求意見、民意測驗、專家咨詢、意見反饋等途徑，把決策的過程公之于眾；通過科學決策，確保政通人和，從而提高政府的執(zhí)行力。首先，政府自身建設與改革的突破，關鍵在于通過政府轉型形成規(guī)范的公共權力運行的制度框架，完善相應的配套體制、機制和必要的組織架構，使政府公共行政過程公開透明化。其次，嚴格按法定程序實行行政公開，建設暢通的行政信息公開渠道，擴大政府信息公開范圍，切實保障廣大公民的知情權、參與權、監(jiān)督權等基本權利，保證相關公共政策的公正制定和實施，防止權力暗箱運行，與特定的利益集團結合而損害廣大公民和社會的利益，從根源上預防和治理腐敗。最后，進一步完善相關法律法規(guī)，對政府信息公開的義務、具體范圍、程序以及法律責任等做出明確的規(guī)定，加快我國政府信息公開的步伐，促進行政機關工作作風的轉變，提高依法行政的能力。

（3）推進依法行政，建設法制政府。建設法治政府，是現(xiàn)代政治文明的重要標志，是行政體制改革的重要組成部分。馬克思認為，法律是政治意志的體現(xiàn)，執(zhí)政黨可以主導、控制立法，但一旦法律產(chǎn)生以后，政治就要休止了。司法是社會正義的最后一道防線，加強法治政府建設，避免司法政治化，才能避免有權有勢的人通過權力、金錢，或者是普通公民通過抗議、游行、自殺等過激行為逃避司法程序。依法行政，要求一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規(guī)定，在法定職權范圍內(nèi)，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，作到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。法治政府建設，首先要提高對建設法治政府重要性、緊迫性的認識，健全推進依法行政的體制和機制，加強程序制度建設，嚴格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，改進和創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，加強執(zhí)法評議考核，確保嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。其次是強化對行政權力的監(jiān)督和制約，強化行政首長作為推進依法行政第一責任人的責任，促使行政機關工作人員嚴格依法行政，防止權力濫用，預防和制止腐敗。最后要加強法制機構和隊伍建設，嚴格行政問責，堅持有錯必糾、有責必問。

3.大力培養(yǎng)公務人員的執(zhí)行能力

在政府執(zhí)行力諸多構成要素中，執(zhí)行主體是執(zhí)行活動的重要要素和執(zhí)行力量的重要來源,是決定執(zhí)行力強弱的核心因素。因此，采取積極措施，培育和提高執(zhí)行人員素質是提高政府執(zhí)行力的關鍵途徑。

（1）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。首先要培養(yǎng)執(zhí)行主體駕馭全局、解決具體問題的能力。通過系統(tǒng)、全面的學習，不斷增強對客觀規(guī)律的認識和把握，準確把握事物發(fā)展的新趨勢，以開放的視野，找準謀劃發(fā)展、推動發(fā)展的關節(jié)點和切入點，科學謀劃出既適應發(fā)展形勢、又符合方針政策、更立足發(fā)展實際的工作思路，增強運用科學的世界觀和方式論解決具體問題的能力。其次要有從整體出發(fā)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各種不同的社會價值的能力。要善于從政策取向上抓準最大多數(shù)人的共同利益與不同階層的具體利益的結合點，科學決策、民主決策、依法決策。要正確反映并妥善處理不同階層、不同方面群眾的利益，特別是要高度重視和維護人民群眾最現(xiàn)實、最關心、最直接的利益，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，切實關注民生問題。要增強妥善處理新形勢下人民內(nèi)部利益矛盾的本領，善于運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法，進一步建立健全處理人民內(nèi)部矛盾的工作機制和社會利益協(xié)調(diào)機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，自覺維護安定團結，促進社會和諧。

（2）危機處理能力。首先要培養(yǎng)應對復雜情況、解決應急事件、化解社會危機的能力。亦即正確認識和處理各種社會矛盾，善于協(xié)調(diào)不同利益關系和克服各種困難，不斷提高應對復雜局面的能力。目前，我國處于社會轉型階段，既面臨“黃金發(fā)展期”，又面臨“矛盾凸顯期”。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種社會矛盾也日益突出，成為引發(fā)社會危機、威脅社會穩(wěn)定的重要因素。要正視、重視建立社會危機的監(jiān)測、預警等機制，冷靜分析，認真對待，快速反應，積極應對，以妥善化解社會危機，最大限度減少危害，實現(xiàn)國家和社會的科學發(fā)展。同時還要具備集成各種社會力量、調(diào)動各種社會資源的能力。社會主義和諧社會的建立要靠全黨全社會共同努力，需要集成各種社會力量、調(diào)動各種社會資源。因此，組織協(xié)調(diào)能力是提高執(zhí)行力的內(nèi)容之一。它強調(diào)對工作任務進行結構分解，對資源進行合理配置，有效地處理組織關系和人際關系，同時控制、激勵和協(xié)調(diào)群體活動過程，使之相互融合，從而實現(xiàn)組織目標。具體在工作中，就是要堅持黨的群眾路線，密切聯(lián)系群眾，善于做群眾工作，深入到群眾中去傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦；深入基層，以群眾關心的熱點和難點問題為工作重點，運用說服教育、示范引導和提供服務等方法，把群眾工作做深、做細、做實，最大限度地調(diào)動人民群眾的積極性，激勵群眾共同前進。

（3）知行合一能力。即要培養(yǎng)行政執(zhí)行人員將先進的社會理念、政治理念、文化理念、經(jīng)濟理念轉化為政策和實際行動的能力。學習、研究理論，探索、掌握事物運行的客觀規(guī)律，培養(yǎng)系統(tǒng)、辯證的思維能力，形成獨到的管理理念，從而能夠針對客觀環(huán)境，優(yōu)化資源配置，采取有效的方法和手段，創(chuàng)造最大的經(jīng)濟和社會效益。毛澤東同志曾指出，真正的理論在世界上只有一種，就是從客觀實際抽出來又在客觀實際中得到了證明的理論，沒有任何別的東西可以稱得起我們所講的理論。在實際工作中，行政執(zhí)行人員只有將理論與實踐有機地結合起來，才能對工作起到促進作用。通過學習先進理論，并與實踐工作相結合，讓理論指導實踐，以實踐來驗證理論，才能行之有效、創(chuàng)造性地開展好本職工作。

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[責任編輯：宇 輝]