如何完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)

○趙 靜 段志輝

如何完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)

○趙 靜 段志輝

一、地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的基本內(nèi)涵及功能闡述

（一）地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的基本內(nèi)涵

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。怎么負(fù)責(zé)?就是要執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律和政策，做好環(huán)境監(jiān)管。

地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)是指地方政府作為環(huán)境資源的管理者，有權(quán)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境利用行為進(jìn)行監(jiān)督、管理，預(yù)防環(huán)境違法事件的產(chǎn)生，處理環(huán)境違法行為。

（二）地方政府環(huán)境監(jiān)管功能的闡述

1.可以協(xié)調(diào)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，因此，解決環(huán)境問(wèn)題不能孤立地考慮環(huán)境的利益而忽視對(duì)三者的協(xié)調(diào)，地方政府可以通過(guò)利益協(xié)調(diào)、政策制定、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、市場(chǎng)培育、經(jīng)濟(jì)刺激、提供服務(wù)、分配資源等監(jiān)管方式協(xié)調(diào)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

2.有利于對(duì)環(huán)境污染和破壞行為進(jìn)行預(yù)先控制。

環(huán)境污染和破壞一經(jīng)產(chǎn)生，往往在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)無(wú)法消除，甚至再也無(wú)法恢復(fù)，所以，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主，防患于未然的原則，對(duì)環(huán)境污染和破壞行為進(jìn)行預(yù)先控制，而政府的環(huán)境監(jiān)管在某種程度上能預(yù)先控制污染行為和環(huán)境破壞的發(fā)生，這樣在某種程度上能將損失減至最低。

3.可以保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，預(yù)防群體性事件的發(fā)生。

環(huán)境權(quán)是公眾有在適宜的環(huán)境中生存的權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的發(fā)展，公眾的環(huán)境權(quán)益日益受到威脅，如果政府環(huán)境監(jiān)管不當(dāng)，公眾自身環(huán)境權(quán)益受到損害而又無(wú)法通過(guò)正當(dāng)途徑予以解決，他們的環(huán)境訴求不受關(guān)注甚或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，公眾就會(huì)通過(guò)群體性事件這樣極端的方式來(lái)向政府施壓以捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)益。因此，政府的有效環(huán)境監(jiān)管是解決問(wèn)題的良策。

二、完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的對(duì)策和建議

（一）改革地方政府環(huán)境監(jiān)管體制

建立以環(huán)保組織等社會(huì)組織監(jiān)管為主導(dǎo)、政府監(jiān)管為引導(dǎo)、公眾監(jiān)督為補(bǔ)充的環(huán)境監(jiān)管體制。首先，建議改革政府監(jiān)管模式，摒棄政府的大包大攬，無(wú)所不至，將一些能由社會(huì)組織自行處理的監(jiān)管職責(zé)，交還社會(huì)。比如交還給環(huán)保組織處理，而由政府負(fù)擔(dān)引導(dǎo)職能。這樣，一方面，環(huán)保組織對(duì)環(huán)境的變化最敏感最關(guān)注，由這樣的社會(huì)組織負(fù)擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，環(huán)境不會(huì)出現(xiàn)較大的不利影響，另一方面，又避免了政府既做“運(yùn)動(dòng)員”，又“做裁判員”。其次，由于地方政府是地方發(fā)展的規(guī)劃者、統(tǒng)領(lǐng)者，所以地方政府不能對(duì)環(huán)境監(jiān)管放任不管，應(yīng)該強(qiáng)化地方政府環(huán)境理念，發(fā)揮政府的引導(dǎo)職能，發(fā)揮協(xié)調(diào)和適度干預(yù)的職能。另外，在政府改革中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)因政府監(jiān)管行為而致的環(huán)境改善和成本節(jié)約進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，反之，則實(shí)行懲戒，實(shí)行激勵(lì)與約束并行的政策，以改善政府被動(dòng)消極的環(huán)境監(jiān)管局面也不失為一有效之舉。再次，公眾的監(jiān)督應(yīng)是加強(qiáng)地方政府環(huán)境監(jiān)管不可忽視的一環(huán)，公眾參與環(huán)境監(jiān)管，可以有效制約行政權(quán)力，保證公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，保證權(quán)利救濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)最大限度的公眾利益。所以，應(yīng)從公眾參與環(huán)境監(jiān)管的方式時(shí)機(jī)、程序、范圍、效力、制度保障等角度規(guī)范公眾參與環(huán)境監(jiān)管，將環(huán)境監(jiān)管真正落到實(shí)處。另外，由于現(xiàn)行地方政府環(huán)保部門(mén)僅是地方政府的職能部門(mén)，其行政權(quán)、財(cái)權(quán)、人事任免等權(quán)均不能獨(dú)立于地方政府，因此在環(huán)境監(jiān)管上難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，所以應(yīng)盡快改革環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管體制為中央垂直監(jiān)管，建立超脫于地方管轄的區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)督，打破地方政府對(duì)環(huán)保部門(mén)的不當(dāng)制約，使其獨(dú)立于地方政府，讓環(huán)保部門(mén)真正能實(shí)現(xiàn)自己的環(huán)保職能。

（二）將環(huán)保政績(jī)考核真正落實(shí)到位

我國(guó)考核領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)久以來(lái)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是干部在任時(shí)的政績(jī)，而政績(jī)的最好體現(xiàn)，長(zhǎng)久以來(lái)都固定于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)和促進(jìn)，因此導(dǎo)致了地方政府尤其是其行政首長(zhǎng)忽略長(zhǎng)期潛在的環(huán)境利益，而追求短期的明顯的經(jīng)濟(jì)利益，這樣的負(fù)面影響就造成了對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度關(guān)注和對(duì)環(huán)保的忽視，而急功近利片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的政績(jī)觀導(dǎo)致的后果是使法治環(huán)境遭到破壞，最終損害的是人民群眾的利益。忽視了環(huán)保的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注定是不完全的發(fā)展，其必將因環(huán)境虛數(shù)而抵消經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升空間，長(zhǎng)此以往，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將成為人們的奢望。所以，環(huán)保政績(jī)考核被推到了前臺(tái)，成為了解決問(wèn)題的良策?？墒牵壳暗沫h(huán)保政績(jī)考核還只停留在口號(hào)的層面，如何考核，遵循什么標(biāo)準(zhǔn)和尺度、什么程序、考核的結(jié)果如何與干部個(gè)人發(fā)展掛鉤都需要時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)和規(guī)范。因此，要想真正將環(huán)保政績(jī)考核落實(shí)到位，建議應(yīng)該自上至下全面啟動(dòng)“綠色”政績(jī)考核，提出各級(jí)政府必須達(dá)到的剛性指標(biāo)，完不成指標(biāo)就應(yīng)視作考核不及格，將考核結(jié)果與干部的薪酬、福利和升遷掛鉤，只有在這樣的考核壓力下，環(huán)境監(jiān)管才能發(fā)揮其真正的作用，而不至淪為紙上談兵。

（三）追究政府環(huán)保第一責(zé)任人的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定了地方政府要對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這也就意味著，保護(hù)地方環(huán)境不被污染是各地方政府的法定職責(zé)，從不斷發(fā)生的環(huán)境違法案件來(lái)看，有些地方政府不但沒(méi)有履行法定“監(jiān)護(hù)”職責(zé)，相反還頻頻充當(dāng)違法企業(yè)的保護(hù)人。在新近出現(xiàn)的紫金礦業(yè)污水溢出污染事件中，地方政府要么為違法企業(yè)充當(dāng)保護(hù)人，要么在應(yīng)履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)消極不作為，這也正是環(huán)境污染案件不能從根本上得到遏制的一個(gè)重要原因。

絕對(duì)的權(quán)力，產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，必須加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，需要通過(guò)完善行政程序，全面調(diào)動(dòng)內(nèi)外環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮自律和他律雙重監(jiān)督力量，用法律責(zé)任規(guī)范政府行為。落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，具體可以通過(guò)以下途徑來(lái)解決：

1.內(nèi)部監(jiān)督。自我監(jiān)督向來(lái)是應(yīng)該采取的一個(gè)監(jiān)督途徑。首先，應(yīng)該通過(guò)政府自身對(duì)自己行為實(shí)施監(jiān)督。所以，在完善相應(yīng)環(huán)境立法的前提下，在政府內(nèi)部建立一個(gè)強(qiáng)大、權(quán)威、獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)至關(guān)重要，它不但可以監(jiān)督政府的行為，而且可以對(duì)政府的環(huán)境行政違法行為實(shí)施有力的制裁，并且自己監(jiān)督自己，糾正自己的違法行為，還可以在公眾面前維護(hù)政府環(huán)境管理者和公眾服務(wù)者的權(quán)威。

2.外部監(jiān)督。主要是通過(guò)環(huán)保組織、輿論媒體、社會(huì)公眾等途徑監(jiān)督政府的行為，對(duì)錯(cuò)誤的行為及時(shí)通過(guò)各種渠道反映給職能部門(mén)，及早糾正政府對(duì)環(huán)境不利的行為。

由于政府是推動(dòng)環(huán)保進(jìn)展的第一責(zé)任人，在發(fā)生重大環(huán)境污染和破壞事故時(shí)，理應(yīng)追究地方政府環(huán)保第一責(zé)任人的責(zé)任，而目前我國(guó)關(guān)于如何追究政府環(huán)保第一責(zé)任人的責(zé)任還欠缺法律規(guī)定，沒(méi)有明確的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序、甚至問(wèn)責(zé)體系缺乏公眾監(jiān)督，脫離了監(jiān)督的權(quán)力將是可怕的權(quán)力，具有摧毀一切的力量。因此，最高人民法院應(yīng)及時(shí)作出司法解釋?zhuān)瑢?duì)如何追究地方政府負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任做出具體、明確的司法指導(dǎo)意見(jiàn)。

（四）建立綠色GDP的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系

綠色GDP是一種新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，它把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中的資源環(huán)境因素反映在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系中。在過(guò)去20多年里，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.5%，但利用單一GDP來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，負(fù)面效應(yīng)很顯著。多年計(jì)算的平均結(jié)果顯示，中國(guó)的GDP增長(zhǎng)中，至少有18%是靠資源和環(huán)境的“透支”實(shí)現(xiàn)的。綠色GDP核算將自然資源耗減、環(huán)境污染與生態(tài)惡化造成的經(jīng)濟(jì)損失加以貨幣化，在檢驗(yàn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展得失的同時(shí)，檢驗(yàn)自然生產(chǎn)力的消長(zhǎng)，可以督促?zèng)Q策者從根本上提高資源配置效率，解決資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相互制約的現(xiàn)狀，構(gòu)建與環(huán)境和諧的新經(jīng)濟(jì)體系。

因此，綠色GDP是人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資源利用和環(huán)境保護(hù)三者的一個(gè)綜合、全面的指標(biāo)，具有引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不但注重眼前效益、更追求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的導(dǎo)向作用。綠色GDP核算體系的建立將為環(huán)保政績(jī)考核提供科學(xué)依據(jù)，綠色GDP核算體系建立后，就可以因?yàn)榄h(huán)境污染順理成章地問(wèn)責(zé)官員的行政責(zé)任了。因此，綠色GDP核算體系的建立，能夠極大地提高政府環(huán)境監(jiān)管的實(shí)效性。但目前綠色GDP的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的建立還是一項(xiàng)初創(chuàng)的工作，在世界上還沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因此，尚需很長(zhǎng)的一段路要走。

（五）落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本制度

我國(guó)的1989年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、許可證、三同時(shí)、公眾參與制度等環(huán)境保護(hù)的基本法律制度，但綜觀我國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀，松花江污染事件、大連海域油管爆炸、紫金礦業(yè)污水溢出污染、湖南砷污染事件、山西鳳翔血鉛事件，太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件……各地頻出的重大環(huán)境污染事故，無(wú)一不向我們昭示著我國(guó)地方政府環(huán)境監(jiān)管的失守，其中我國(guó)的環(huán)境法基本制度沒(méi)有得到落實(shí)不能不說(shuō)是監(jiān)管失守的一個(gè)深層次原因，因此，探尋如何將現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)基本制度落實(shí)到位，是我們應(yīng)該重點(diǎn)考慮的，具體涉及如下制度：

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)境法律體系中貫徹預(yù)防為主原則的一個(gè)制度，是各國(guó)為協(xié)調(diào)和開(kāi)發(fā)利用環(huán)境與資源活動(dòng)中存在的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益之爭(zhēng)而確立的一項(xiàng)重要法律制度。實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以讓政府的環(huán)境決策更加科學(xué)和民主，保證政府以及企業(yè)對(duì)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源行為的正當(dāng)性，預(yù)防可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。綜觀前述提到的幾起環(huán)境污染事件，如果在政府開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源之前，真正按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的要求充分進(jìn)行論證，也許污染就不會(huì)產(chǎn)生。我國(guó)在2002年已經(jīng)制定了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，因此，根據(jù)該法的規(guī)定，在實(shí)施可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的開(kāi)發(fā)決策活動(dòng)之前，貫徹環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求就顯得尤為重要和迫切。

2.環(huán)境信息公開(kāi)制度。

環(huán)境信息公開(kāi)，就是在政府作出環(huán)境規(guī)劃和利用行為前，應(yīng)向公眾公開(kāi)相應(yīng)的環(huán)境信息，給予公眾知情權(quán)，以達(dá)到環(huán)境決策的民主化和法制化?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi)可以給違規(guī)者造成輿論壓力，可以規(guī)范政府的環(huán)境利用行為，控制政府行政權(quán)力的不當(dāng)行使，從某種程度上看，貫徹該制度，會(huì)使政府的環(huán)境監(jiān)管行為更加有的放矢，納入法制化的軌道。具體可以通過(guò)公開(kāi)審批程序、公布企業(yè)環(huán)境行為、公示建設(shè)項(xiàng)目、公布污染治理情況、舉行“環(huán)評(píng)”聽(tīng)證等環(huán)境信息公開(kāi)化工作，使公眾了解環(huán)境信息。

3.許可證制度。

從西方國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，許可證制度是環(huán)境管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府部門(mén)通過(guò)對(duì)許可證執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保環(huán)境法律的執(zhí)行。這是政府環(huán)境監(jiān)管的最好體現(xiàn)。因?yàn)樵撝贫鹊膶?shí)施，便于把影響環(huán)境的各種開(kāi)發(fā)、建設(shè)、排污活動(dòng)納入國(guó)家統(tǒng)一管理的軌道，把各種影響環(huán)境的排污活動(dòng)嚴(yán)格限制在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)，使國(guó)家能夠有效地進(jìn)行環(huán)境管理。便于主管機(jī)關(guān)針對(duì)不同情況，采取靈活的管理方法，規(guī)定具體的限制條件和特殊要求，也能使主管部門(mén)及時(shí)掌握各方面情況，制止不當(dāng)開(kāi)發(fā)規(guī)劃行為。便于企業(yè)加強(qiáng)管理，改進(jìn)技術(shù)和工藝，便于群眾參與環(huán)境管理，對(duì)損害環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督。李摯萍教授認(rèn)為，許可證之所以可以作為管理的核心制度，基于其下列特性：一是許可證制度具有強(qiáng)制性，二是許可證具有壟斷性，三是許可證可以實(shí)行總量控制，四是許可證制度可以實(shí)行針對(duì)性管理。因此，將許可證制度作為環(huán)境監(jiān)管的核心，能有效發(fā)揮其作用。

（本文系黑龍江省教育廳《環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題研究》（11534001）基金項(xiàng)目階段性成果）。

（作者單位：大慶師范學(xué)院、齊齊哈爾中級(jí)人民法院）

（責(zé)任編輯 李海生）