東北地區(qū)供熱用熱管理與節(jié)能的社會治理路徑探析

王 磊

（中共黑龍江省委黨校 政治學教研部， 黑龍江 哈爾濱 150080）

東北地區(qū)供熱用熱管理與節(jié)能的社會治理路徑探析

王 磊

（中共黑龍江省委黨校 政治學教研部， 黑龍江 哈爾濱 150080）

我國東北地區(qū)冬季取暖期幾乎占全年的一半時間，冬季用熱是我國東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民的最基本生活需求。近幾年來，隨著經(jīng)濟體制改革和住房制度改革的不斷深化，現(xiàn)行的供熱用熱體制存在的問題越來越突出，供熱用熱是關(guān)系百姓民生的頭等大事，因此，供熱體制改革已是各級政府部門的當務(wù)之急。

東北地區(qū);供熱用熱；管理；節(jié)能

冬季采暖是我國東北地區(qū)居民的基本生活需要。每年采暖期比較長，幾乎占全年的一半時間。保障這些地區(qū)城鎮(zhèn)居民冬季采暖是事關(guān)城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的民生大事。黨的十七大報告中明確地將社會建設(shè)提到突出重要的位置，體現(xiàn)出執(zhí)政黨關(guān)注民生的決心和未來走向，而解決東北地區(qū)供熱用熱管理中的問題，恰恰是體察民情、關(guān)心民生的重要舉措。

一、東北地區(qū)供熱用熱管理的現(xiàn)狀

東北地區(qū)是大陸性氣候的典型代表，這樣的氣候特征導致其在季節(jié)變換上需要更多的資源配置，冬季的取暖成為一個最大的問題。以東北地區(qū)的黑龍江省為例，黑龍江省位于我國最東北部，每年的采暖期可達6至8個月之久。因此，冬季供熱用熱是保障地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

供熱用熱管理的運行機制一是集中供熱。目前，我國東北地區(qū)大部分城市采用集中供熱的方式。城市集中供熱是指以城市熱電廠或集中供熱鍋爐房為熱源，通過熱力管道向用熱戶進行的統(tǒng)一供熱。由于城市集中供熱涉及機關(guān)、企事業(yè)單位和千千萬萬戶居民，所以，長期以來，一直作為社會公益事業(yè)，由政府獨家經(jīng)營、福利供熱、單位統(tǒng)包。這種供熱方式具有節(jié)約能源、改善環(huán)境、提高供熱質(zhì)量、增加電力供應(yīng)等綜合效益，但它越來越不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，嚴重制約了供熱體制的發(fā)展。二是分戶控制供熱。按照國家建設(shè)部《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，各省市因地制宜，探索符合區(qū)域特點的供熱用熱管理機制，黑龍江建設(shè)廳在2001年和2002年兩次下發(fā)文件，要求全省新建的住宅工程的采暖系統(tǒng)必須強制采用連續(xù)供熱、分戶循環(huán)、分戶控制技術(shù)，同時要求加大對舊有住宅供熱分戶改造和并網(wǎng)聯(lián)片工作力度，盡量規(guī)避集中供熱的弊端，實現(xiàn)分戶控制供熱。目前，黑龍江省的城市新建住宅采暖系統(tǒng)基本實現(xiàn)了連續(xù)供熱、分戶循環(huán)，分戶控制的供熱管理方式，而舊有的分戶改造工作也在穩(wěn)步推進中。哈爾濱市專門研究制定了《既有建筑節(jié)能改造的技術(shù)性指導意見》、《既有建筑節(jié)能改造施工質(zhì)量驗收規(guī)程》和《哈爾濱市2007年既有建筑節(jié)能改造實施方案的通知》，供熱辦還專門印發(fā)書面告知，明確政府機構(gòu)辦公用房、學校等公共建筑都要安裝熱計量表和溫度控制調(diào)節(jié)裝置，具備安裝熱計量表條件的居民小區(qū)可以以樓洞為單位安裝熱計量表，目前已完成供熱分戶改造面積1400萬平方米，開展熱計量試點面積87.71萬平方米，安裝熱表188塊。

二、供熱用熱管理中存在的問題及成因分析

地方各級政府在供熱用熱體制改革方面做了許多探索，但由于歷史遺留的問題多、事關(guān)社會方方面面的利益尤其是千家萬戶的利益，因此，在探索供熱用熱體制改革的過程中，必須要面對一些不容忽視的問題。

（一）供熱方式粗放，設(shè)備陳舊老化

黑龍江省城市供熱設(shè)施大多是分散建設(shè)，布局不合理，最大的弊病是能耗高，嚴重加大供熱成本，而且污染城市環(huán)境。在能源日益枯竭的今天，減少能耗應(yīng)重點考慮。而且供熱設(shè)備多數(shù)陳舊老化，造成更高的能源浪費，在對黑龍江省地級市8869.47公里供熱管網(wǎng)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于供熱管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)年代久遠，許多供熱企業(yè)因為缺乏公共財政支持，無力更新管網(wǎng)，造成失修失養(yǎng)情況非常普遍，其中，運行15年以上的供熱管網(wǎng)長度達2237.93公里，造成供熱質(zhì)量不高和巨大的安全隱患。

（二）供熱費收繳不力

現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱體制是供熱采暖主體和交費主體分離，與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)?，F(xiàn)行的“單位包費、福利供熱”的采暖制度是建立在住房單位所有、職工低租金福利使用的舊體制基礎(chǔ)上，因此，供熱費的收取也與原有的住房福利制度及單一的住房公有制聯(lián)系在一起。隨著住房制度的徹底變革，全國城鎮(zhèn)80%以上的住宅已經(jīng)歸城鎮(zhèn)居民家庭所有，單位不再擁有住房的產(chǎn)權(quán)，因此，一些單位不愿或是拒絕交納熱費，使集中供熱的熱費收繳難度越來越大。更重要的原因是東北地區(qū)的特殊性，東北地區(qū)是國家的老工業(yè)基地，大部分企業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，甚至進入了破產(chǎn)程序，為職工支付采暖費的能力大大降低，所以造成熱費大量拖欠。由于欠費嚴重，供熱企業(yè)資金嚴重短缺，供熱難以正常進行，供熱設(shè)施老化、管網(wǎng)超期服役，供熱質(zhì)量越來越不穩(wěn)定，嚴重影響了北方城鎮(zhèn)居民冬季的日常工作和生活。

（三）供熱能耗極高，政府監(jiān)管缺位

我國現(xiàn)行供熱體制采暖計費方式按建筑面積收費而不是按實際消耗熱量計算收取，熱費與熱量消耗無關(guān)。而且建筑的保溫隔熱和氣密性能差，熱量損失大，室內(nèi)采暖系統(tǒng)缺乏熱量計量和溫度調(diào)控的功能，用戶不能自行調(diào)節(jié)室溫，用熱效率低。這種熱費與熱耗相脫節(jié)的買賣關(guān)系，造成了采暖用戶沒有節(jié)能的主動性、積極性，溫度高了就開窗散熱，造成供熱能耗高和熱能源的極大浪費。據(jù)測算，目前我國民用建筑耗能量占全國商品能源總耗的25%，其中60%為采暖能耗，相當于發(fā)達國家在同等條件下的采暖能耗的3倍，造成了能源的極大浪費，加劇了城市大氣環(huán)境的污染。尤其是在采暖季節(jié)，東北地區(qū)各城市空氣污染非常嚴重，直接影響了投資環(huán)境和人民群眾的長遠利益。因此，必須對這種落后的城鎮(zhèn)供熱體制進行改革，推進節(jié)能和環(huán)保工作。黑龍江省大多數(shù)供熱企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰，一方面企業(yè)要進行市場化運營，另一方面又要承擔某些公益和政策性義務(wù)，沒有完全成為市場的獨立主體。這種僵化的管理模式嚴重影響了整個行業(yè)的發(fā)展活力。而政府監(jiān)管方面，更是缺乏有效的監(jiān)管手段，監(jiān)控乏力，急需國家推進供熱體制改革。

三、以節(jié)能為先的對策思考

1998年1月1日《中華人民共和國節(jié)約能源法》的頒布實施，標志著我國進入了依法管理節(jié)能工作的新階段。各部門、各地區(qū)以《節(jié)能法》為主體相繼制定和出臺了一部分配套法規(guī)和規(guī)章，使節(jié)能工作逐漸向法制化軌道邁進。目前，我國已形成了以憲法關(guān)于環(huán)境與資源保護的規(guī)定為核心、以環(huán)境保護法為基礎(chǔ)的環(huán)境資源法律法規(guī)框架體系。包括由全國人大常委會制定的26部環(huán)境資源法律和其他法律中的相關(guān)條款、地方人大及其常委會制定的環(huán)境資源保護方面的地方性法規(guī)、國務(wù)院及其部門制定的有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章。然而，現(xiàn)階段節(jié)能法律法規(guī)還存在諸多問題，不少方面都需要改進和完善，特別是要針對北方地區(qū)特殊的冬季采暖需求，給予政策的特殊支持與傾斜。

（一）建立供熱用熱管理機制，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系

推進供熱用熱體制改革，將用熱供熱雙方的權(quán)利與義務(wù)恰當定位。對用熱者及供熱企業(yè)的責權(quán)給予明確規(guī)定，尤其是針對供熱方式粗放、設(shè)備老化這一現(xiàn)實，要提高能源轉(zhuǎn)換的效率，運用應(yīng)對轉(zhuǎn)化需要的高效率設(shè)施降低能源輸送中的損失。更新現(xiàn)有設(shè)備，應(yīng)用控制附加設(shè)備；設(shè)定和實施有關(guān)運行、保養(yǎng)、檢查等管理標準；有效利用能源管理師和能源管理員，充實管理體系；加強剩余能源在工廠以外的有效利用；建立廢熱回收裝置；利用廢能發(fā)電設(shè)備；建立建筑物能源管理系統(tǒng)(BEMS)等；剩余蒸汽的有效利用；未利用能源的有效利用等等。

（二）堅持“熱”是商品，確立供熱行業(yè)市場化地位

在調(diào)查中，“熱”是商品的觀點得到了大家的一致認同。既然“熱”作為一種商品，其調(diào)節(jié)手段應(yīng)當賦予市場機制。但我國特殊的國情又決定了“熱”是一種“公益性”很強的商品，將它完全納入市場的條件還不成熟。只有深刻認識到“熱”有“供需雙方無選擇性”和“熱供應(yīng)的區(qū)域特殊性”這種特殊屬性，才能指導我們供熱政策的制定。保證供熱企業(yè)的利益不受到損害，逐步改革傳統(tǒng)的福利供熱機制，建立“誰用熱誰繳費”的供熱收費新機制。目前，黑龍江省已有9個地市完成供熱的補貼由“暗補”轉(zhuǎn)為“明補”，由單位直接向職工和離退休人員發(fā)放。

“熱”是一種非區(qū)域互補的商品，我們不能奢望像“南水北調(diào)”工程那樣把海南的陽光調(diào)到北方來，因此，解決供熱問題一定要眼睛朝內(nèi)靠自己，積極向外獲得國家支持，通過廣泛宣傳，使中央認識到東北地區(qū)供熱的特殊需求，加大政策傾斜和資金投入。

（三）明確各級政府及有關(guān)部門對供熱用熱的責權(quán)

圍繞供熱存在著政府、供方、消費者之間的多種關(guān)系，要明確各級政府及有關(guān)部門對供熱用熱的責權(quán)，明確這一點意味著政府職能主要是規(guī)范市場、促進和監(jiān)督公平交易。消費者則要根除殘余的福利供熱觀念，確立花錢買熱的觀念。理順的關(guān)鍵是政企分開，擺正政府角色，使供方真正成為商品經(jīng)營者，自主經(jīng)營、自負盈虧。在定價合理的基礎(chǔ)上以銷售收入補償費用，通過降低成本取得盈利，依靠質(zhì)量與服務(wù)爭取用戶。做到這一點，諸多矛盾就會迎刃而解，“熱”商品市場就會在磨合的過程中實現(xiàn)正常發(fā)展。

在市場經(jīng)濟條件下，作為市政公用事業(yè)的供熱行業(yè)也應(yīng)引入市場機制，在市場準入階段可以采用競爭的辦法，擇優(yōu)選擇投資者和經(jīng)營者。而獲得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在一定時期、一定范圍內(nèi)就成了壟斷經(jīng)營者，因此，政府職能的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要，建設(shè)服務(wù)型政府被提上規(guī)劃日程。為保障社會公眾利益和社會公共安全，要加強政府監(jiān)管，反對利用壟斷地位來獲得不正當利益的行為。政府既應(yīng)對供熱企業(yè)做好服務(wù)和保障，又要做好監(jiān)督和指導，制定必要的應(yīng)急供熱措施，從管理方式和手段上保證供熱企業(yè)的規(guī)范經(jīng)營，保障百姓合理的采暖需求。

（四）制定供熱用熱與節(jié)能的相關(guān)政策法規(guī)

國務(wù)院《節(jié)能減排綜合性方案》的正式出臺，明確了我國實現(xiàn)節(jié)能減排的目標和總體要求，并出臺了八大措施促進節(jié)能減排。文件中，無論是對節(jié)能減排的規(guī)范力度，還是關(guān)于加大資金投入，中央決策層的決心與意志都是前所未有的，這也反映了我國當前嚴峻的環(huán)境和能源形勢。

為實現(xiàn)節(jié)能減排目標，在強調(diào)發(fā)揮法律作用的同時，也要注意發(fā)揮其他社會規(guī)范的作用。因為調(diào)整社會關(guān)系的手段多種多樣，法律只是其中之一，法律手段需要與行政、經(jīng)濟、工程、技術(shù)以及道德規(guī)范等多種手段結(jié)合運用，才能收到顯效。當前推進節(jié)能減排，要認真研究如何更好地發(fā)揮法律手段與行政指導、財稅保障、技術(shù)支撐和道德約束等有關(guān)手段的協(xié)同作用。在環(huán)境資源領(lǐng)域，一方面，立法時要為其他手段發(fā)揮作用留出足夠的空間；另一方面，對于需要立法的，應(yīng)當積極推進有關(guān)的立法工作?？梢越梃b發(fā)達國家的經(jīng)驗，日本早在1979年就頒布實施了《節(jié)約能源法》。實施以來，根據(jù)不同時期的需要，對《節(jié)約能源法》及時進行必要的修訂，前后共修訂了8次。1993年和1998年，日本還分別制定了《合理用能及再生資源利用法》、《2010年能源供應(yīng)和需求的長期展望》，通過這些強有力的法律手段，推動了各項節(jié)能措施的實施，嚴格控制了各行業(yè)和全社會對能源需求的增長，加強了節(jié)能的制度建設(shè)。日本政府先后配套出臺了各種節(jié)能制度，使《節(jié)約能源法》及其他有關(guān)法律法規(guī)的實施得到了切實具體的貫徹落實，取得了實實在在的成效。

我國建設(shè)部日前宣布，將研究起草建筑節(jié)能的法律法規(guī)，制定推進節(jié)能省地型建筑的經(jīng)濟激勵政策。制定頒發(fā)《綠色建筑評價標準》和《建筑節(jié)能工程施工驗收規(guī)范》等重要標準規(guī)范，并規(guī)定新建建筑嚴格實施節(jié)能50%的設(shè)計標準，北京、天津等大城市先實施節(jié)能65%的標準。

從可持續(xù)發(fā)展的觀點來看，能源是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個長期制約因素，需要幾代人的共同努力才能解決。節(jié)能并不是消極地不用或少用能源，而是在達到同樣目標下耗能最少。因此，政府應(yīng)加大宣傳力度，提高人們對節(jié)約利用能源及其必要性的認知，在全社會形成“珍惜資源、保護環(huán)境、節(jié)約能源”的文化氛圍和生活方式。

［責任編輯：王寶珍］

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1008-8466（2011）01-0068-03