行政傳統(tǒng)與行政改革
——法國(guó)與意大利行政改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

陸海燕

（江蘇科技大學(xué) 公共管理系， 江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

行政傳統(tǒng)與行政改革
——法國(guó)與意大利行政改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

陸海燕

（江蘇科技大學(xué) 公共管理系， 江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

行政傳統(tǒng)對(duì)行政改革的價(jià)值重塑、改革路徑選擇以及改革效果等都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。拿破侖行政傳統(tǒng)作為歐洲公共行政的四大傳統(tǒng)之一，其理念與歐洲近三十年來開展的以新公共管理為模式的行政改革存在一定程度的沖突。法國(guó)是拿破侖行政傳統(tǒng)的典型代表，意大利深受拿破侖行政傳統(tǒng)的影響，這兩個(gè)國(guó)家分別開展了以新公共管理為主的行政改革，由于選擇了不同的改革路徑，得到了不同的改革效果。其行政改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們思考和重視。

行政傳統(tǒng)；行政改革；法國(guó)行政改革；意大利行政改革

拿破侖傳統(tǒng)是歐洲公共行政的四大傳統(tǒng)之一，起源于法國(guó)。拿破侖傳統(tǒng)的國(guó)家被認(rèn)為是一元的、不可分割的，強(qiáng)調(diào)法律、正式規(guī)則、一致性。[1]（P129）在遵循拿破侖傳統(tǒng)的國(guó)家里，政府與高度集權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起，通過政治途徑任命各類官員，以保證整個(gè)政治系統(tǒng)的政策一致性。［2］（P107）雖然這一傳統(tǒng)是歷史的遺產(chǎn)，但在現(xiàn)代政府行政里仍有著廣泛的影響。

20世紀(jì)80年代開始，歐洲開展了以新公共管理為主要模式的行政改革。新公共管理強(qiáng)調(diào)采納商業(yè)管理理念，以提供更多的公共服務(wù)為取向，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制，這從一定程度上看是與拿破侖傳統(tǒng)相沖突的。如何處理行政傳統(tǒng)與行政改革之間的矛盾，值得我們深入思考。特別是遵從拿破侖行政傳統(tǒng)的國(guó)家，其行政傳統(tǒng)與我國(guó)有著某種的相似性，了解這些奉行拿破侖行政傳統(tǒng)的國(guó)家如何突破行政傳統(tǒng)的束縛而開展行政改革，對(duì)我國(guó)的行政改革有著很大的借鑒意義。因此，我們將選取拿破侖傳統(tǒng)的典型代表法國(guó)和深受拿破侖傳統(tǒng)影響的意大利，并以這兩個(gè)國(guó)家的行政改革為案例進(jìn)行分析。

一、漸進(jìn)改革：法國(guó)的行政改革

法國(guó)行政改革采取的是漸進(jìn)改革，并沒有一夜之間通過改變公共服務(wù)的法令或中央與地方政府之間的關(guān)系來進(jìn)行改革，而是在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，對(duì)公共行政存在的問題，進(jìn)行一點(diǎn)一滴的改革，這種改革路徑追求改革的穩(wěn)步推進(jìn)，政府行政在過去的30年里逐漸發(fā)生了變化（見表1）。

表一法國(guó)自1981年以來的行政改革[3]（P137）

改革重點(diǎn)之一在于公共部門精簡(jiǎn)，即國(guó)有企業(yè)私有化。其中最顯著的是法國(guó)電力集團(tuán)（EDF），在同歐盟協(xié)商后，開始逐步地向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)開放。重點(diǎn)之二在于自1982年以來的分權(quán)化過程。通過一系列法案賦予地方政府在國(guó)內(nèi)事務(wù)上更多的權(quán)力，將大區(qū)確定為第一級(jí)行政劃分單位，加強(qiáng)地方民主，鼓勵(lì)地方加強(qiáng)試驗(yàn)以進(jìn)行一系列公共管理創(chuàng)新。第三個(gè)主要變化是2005年到2006年進(jìn)行的財(cái)政預(yù)算改革。新預(yù)算結(jié)構(gòu)最顯著的特點(diǎn)在于引入績(jī)效預(yù)算機(jī)制，使公共政策更為明確，責(zé)任更加分明。第四個(gè)主要變化是對(duì)公務(wù)員管理制度進(jìn)行改革。由于政府存在高財(cái)政赤字，新公共管理改革引入了績(jī)效工資。從整體上來說，公務(wù)員對(duì)績(jī)效工資制度并不滿意，因?yàn)樗鼤?huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間的沖突或弱化團(tuán)體精神，而傳統(tǒng)的行政文化是要求組織團(tuán)結(jié)和集體行動(dòng)，并不是強(qiáng)調(diào)個(gè)人的績(jī)效。

總的來看，法國(guó)的行政改革有兩個(gè)特點(diǎn)。第一，政治結(jié)構(gòu)基本沒有改變是法國(guó)行政改革的一個(gè)特點(diǎn)。法國(guó)中央政府依然是政治生活的中心，主要的公共政策仍然是由政府來制定。第二，法國(guó)行政改革的另一個(gè)特點(diǎn)在于法團(tuán)主義。團(tuán)體主義結(jié)構(gòu)既是管理改革的阻礙又是內(nèi)部杠桿，這是一種法國(guó)式的自相矛盾。

二、執(zhí)行差距：意大利的行政改革

意大利自20世紀(jì)80年代起也開始了以新公共管理為主要內(nèi)容的行政改革，但明顯表現(xiàn)出一種“執(zhí)行差距”：即在由改革法所規(guī)定的內(nèi)容與相應(yīng)推行的改革工具之間的差距；推出的改革工具與實(shí)際利用的改革工具之間存在著更大的差距。[4]（P174）這里以意大利的兩個(gè)大區(qū)的改革為例來進(jìn)行說明。

倫巴第大區(qū)（Lombrady）政府自1996年以來改革的特征是對(duì)組織進(jìn)行連續(xù)變革，致力于組織精簡(jiǎn)，并通過大量的培訓(xùn)活動(dòng)培育強(qiáng)烈的責(zé)任感，以改變組織的價(jià)值觀。改革措施包括：第一，對(duì)組織結(jié)構(gòu)根據(jù)事業(yè)部模型進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，每個(gè)部門負(fù)責(zé)一個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)，組織單位的數(shù)量大量減少；第二，建立一些新部門以加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)（如理事委員會(huì)），加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)工作和內(nèi)部溝通（通過頻繁的會(huì)議和對(duì)ICT資源的投入來實(shí)現(xiàn)）；第三，運(yùn)行以績(jī)效為基礎(chǔ)的薪酬制度。為了使改革方案得以順利實(shí)施，倫巴第大區(qū)將管理主義——新公共管理特色——同其它一些要素混合在一起，如強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者與社會(huì)行動(dòng)者參與決策過程。同時(shí)，管理革新的過程伴隨著大量的培訓(xùn)活動(dòng)以及對(duì)技術(shù)工具的不斷投資。

留利-威尼斯·朱利亞大區(qū)（Friuli Venezia Giulia Region，簡(jiǎn)稱FVG大區(qū)）在2003年的大選后，新政府將機(jī)構(gòu)改革提上了重要議程。改革內(nèi)容包括以下幾方面內(nèi)容。第一，對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。將地方劃分為數(shù)量有限的“地區(qū)”，由地區(qū)經(jīng)理組成的執(zhí)行委員會(huì)進(jìn)行管理。第二，對(duì)財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，在國(guó)際咨詢公司的支持下設(shè)計(jì)出一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃。第三，經(jīng)理人員流動(dòng)率提高，總數(shù)量減少。超過三分之一的經(jīng)理是新聘的，平均年齡大幅度下降。引入以績(jī)效為基礎(chǔ)的報(bào)酬體系，成立團(tuán)體評(píng)審小組負(fù)責(zé)地方政府的績(jī)效評(píng)估。第四，地方政府引入新的咨詢程序。第五，設(shè)計(jì)出更多形式的標(biāo)桿，其中“歐盟地區(qū)”項(xiàng)目成為組織革新的催化劑。第六，高度關(guān)注培訓(xùn)以支持變革過程。

FVG大區(qū)管理體系的重大發(fā)展與倫巴第大區(qū)不同，是在短期內(nèi)發(fā)生的急劇變革。但它與倫巴第大區(qū)改革的共同點(diǎn)在于，高層領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)的承諾（尤其是大區(qū)主席和總督導(dǎo)）、一個(gè)共同的愿景、革新手段的連續(xù)性和相關(guān)性，同時(shí)伴隨著對(duì)變革過程的謹(jǐn)慎管理和對(duì)管理人員的高強(qiáng)度培訓(xùn)。

三、經(jīng)驗(yàn)與借鑒

法、意兩國(guó)以新公共管理為主的行政改革有成功之處也有不足之處，綜合來看，有兩個(gè)主要的因素對(duì)兩國(guó)的改革產(chǎn)生了影響。

第一，行政傳統(tǒng)對(duì)行政改革的影響。對(duì)兩國(guó)新公共管理改革成效的評(píng)析，離不開對(duì)起源于法國(guó)的拿破侖行政模式的解釋。首先，雖然這種傳統(tǒng)受到主流的文化、社會(huì)以及政治行動(dòng)者的挑戰(zhàn)，但國(guó)家集權(quán)作為一種團(tuán)結(jié)社會(huì)的方法依然保留。其次，法律的權(quán)威性，尤其是行政法作為一個(gè)獨(dú)立的主體相對(duì)于公共管理的優(yōu)先性。[1]（P123）再次，將公民視作權(quán)利和職責(zé)的首要地位（超越公共服務(wù)的“顧客”地位）。最后，雖然公共領(lǐng)域的“去優(yōu)惠”傾向和公共與私營(yíng)部門雇員流動(dòng)現(xiàn)象日益明顯，公務(wù)員作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體仍明顯區(qū)別于其它社會(huì)團(tuán)體。這些是具有拿破侖傳統(tǒng)的國(guó)家的普遍特征。而這些特征的許多內(nèi)容與新公共管理的內(nèi)容是相悖的。如拿破侖行政傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)行動(dòng)的一致性，就與績(jī)效管理存在一定沖突。分權(quán)受到抵制的原因也是受拿破侖傳統(tǒng)的特征之一——國(guó)家的集權(quán)性——的影響，即使分權(quán)已經(jīng)進(jìn)行很久了，這一傳統(tǒng)依然有深刻的影響。因此，當(dāng)這一傳統(tǒng)同其它因素相結(jié)合時(shí)，從中央政府到大區(qū)政府尤其是地方政府人員的重新配置會(huì)變得非常困難。將公民看作“權(quán)利和義務(wù)首先和最重要”的觀點(diǎn)，可能同行政行動(dòng)中的一致性結(jié)合在一起，特別是在對(duì)待公民的一致上。這種強(qiáng)調(diào)對(duì)所有公民進(jìn)行平等對(duì)待的觀點(diǎn)會(huì)降低績(jī)效的重要性，至少造成了正式宣稱的績(jī)效方法與公共官員最深處理念的潛在緊張狀態(tài)。[5]（P737-770）

第二，社會(huì)和政治背景。社會(huì)和政治背景可以說是決定改革成敗的關(guān)鍵要素，因?yàn)楣芾砉ぞ咧挥羞m應(yīng)職業(yè)或社會(huì)文化時(shí)才能獲得合法性從而成為真正的工具而不是裝飾。而且，價(jià)值觀也可以解釋為什么一些管理變革如公務(wù)員“私人化”在有些國(guó)家是可能的，但在兩國(guó)尤其是法國(guó)卻不管制度如何設(shè)計(jì)也不可行。即使新公共管理能夠適應(yīng)不同的行政文化，新公共管理也并不是政治中立的，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)、績(jī)效、私有化以及分權(quán)是新公共管理的核心，代表著以市場(chǎng)為定位的價(jià)值觀。而拿破侖行政傳統(tǒng)與新公共管理在許多方面是相互沖突的。如在法國(guó)，公務(wù)員政策被認(rèn)為是一項(xiàng)社會(huì)政策，政府——不管是左翼還是右翼——認(rèn)為公務(wù)員政策是一種多功能的工具以促進(jìn)向上的社會(huì)流動(dòng)和維持中產(chǎn)階級(jí)（這解釋了教育體系的主要作用）、使來自不同國(guó)家的移民群體中的年輕人一體化、同失業(yè)作戰(zhàn)。這種公務(wù)員政策的理念同新公共管理理念是完全相對(duì)的。

法國(guó)和意大利以新公共管理為主的行政改革，雖然成敗交織但仍徐徐前進(jìn)，這也給我們帶來一些啟示。

第一，改革過程中不能無視行政傳統(tǒng)的影響。行政傳統(tǒng)雖是歷史的產(chǎn)物，但不會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而消失，而是會(huì)隨著時(shí)代的進(jìn)步繼續(xù)存在并不斷變化，并對(duì)行政改革產(chǎn)生影響。如法國(guó)的行政改革，并沒有因?yàn)樾鹿补芾淼牧餍卸品▏?guó)拿破侖行政傳統(tǒng)的特征。相反，法國(guó)的行政改革卻是在與傳統(tǒng)不斷地適應(yīng)和調(diào)整的過程中逐步地漸進(jìn)展開，這主要是一種內(nèi)部過程而不是由政府或公共輿論施壓進(jìn)行的外部過程。因此，在改革過程中，在對(duì)改革方案進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，就必須考慮到改革內(nèi)容與行政傳統(tǒng)之間存在的張力。既不可完全否認(rèn)行政傳統(tǒng)，強(qiáng)行推進(jìn)改革，也不能完全被行政傳統(tǒng)束縛而固守不前。

第二，在行政改革過程中，還需要考慮其他的因素。行政傳統(tǒng)只是影響因素之一，其它因素，如行為觸發(fā)器（即政治家和行政領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)承諾、一致愿景的存在以及在診斷問題和尋求解決方案時(shí)的廣泛參與）、單個(gè)公共管理組織的管理能力（實(shí)際利用管理體系、工具的結(jié)果，可以使單個(gè)公共部門或組織更容易適應(yīng)——根據(jù)技能、結(jié)構(gòu)、路徑、組織文化——組織環(huán)境和有能力進(jìn)行進(jìn)一步的管理變革）、利益相關(guān)者與社會(huì)行動(dòng)者參與決策過程、管理革新的過程伴隨著大量的培訓(xùn)活動(dòng)以及對(duì)技術(shù)工具的不斷投資等，這些因素都會(huì)對(duì)行政改革產(chǎn)生影響。

自改革開放以來，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了五次大規(guī)模的行政改革，行政改革的力度和范圍不斷加大，這些改革取得了一些成績(jī)，同時(shí)也存在一些問題和不足。中國(guó)傳統(tǒng)行政文化長(zhǎng)期受中國(guó)古代儒家思想、官本位思想和等級(jí)、人治觀念的影響，呈現(xiàn)出治理中固有的特點(diǎn)。行政改革過程中，中國(guó)行政傳統(tǒng)與現(xiàn)代改革理念的相容與相悖，中國(guó)與西方行政理念的相容與相悖，都是我們?cè)诟母镏兴仨氄暫桶盐盏?。但從法、意兩?guó)的改革中我們也可以看到，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的博弈過程中，即使行政傳統(tǒng)存在一定的阻礙作用，但只要重視和加強(qiáng)推動(dòng)方面的因素，行政改革仍然可以在艱難中緩步前進(jìn)。

[1]B.Guy Peters.The Napoleonic Tradition[J].International JournalofPublicSectorManagement，2008，Vol.21，No.2.

[2]譚功榮.歐美行政傳統(tǒng)：概念演繹、要素分析與思維延伸[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（5）.

[3]Luc Rouban.Reform without Doctrine:Public Management in France[J].International Journal of Public Sector Management，2008，Vol.21，No.2.

[4]Edoardo Ongaro&GiovanniValotti.PublicManagement Reform in Italy：Explaining theImplementation Gap[J].International Journal of Public Sector Management，2008，Vol.21，No.2.

[5]E.Ongaro.They Dynamics of Devolution Processes in Legalistic Countries:Organizational Change in the Italian Public Sector[J].Public Administration，2006，Vol.84，No.3.

［責(zé)任編輯：王慧慧］

D750.31

A

1008-8466（2011）01-0042-03

2010-11-23

陸海燕（1979— ），女，湖北咸寧人，江蘇科技大學(xué)人文社科學(xué)院公共管理系講師，博士，主要從事政府管理與創(chuàng)新方面的研究。