資源枯竭型城市土地集約利用途徑與對策研究

趙 玲，任 晶，宋 陽

（1.吉林農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，吉林長春130118；2.吉林省政府發(fā)展研究中心對外開放處，吉林長春130051）

近年來，我國許多資源型城市面臨資源枯竭、城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的嚴峻形勢，土地利用是其目前所涉及的最敏感也是最直接的問題。對于資源型城市來講，最有利于城市可持續(xù)發(fā)展的辦法是盡早進行經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

一、資源枯竭型城市土地利用的現(xiàn)狀特點

（一）土地利用以資源開采為主

資源枯竭型城市大多產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)布局分散。遼源市地處吉林省中南部，是典型的以煤炭資源為主導產(chǎn)業(yè)的年輕的資源型城市。其土地利用主要是圍繞礦區(qū)地面建設及附屬設施布置，如修建礦區(qū)道路、興建居民點等。不同類型的土地，不同質(zhì)量的土地，只要資源生產(chǎn)用地需要，都要為其讓路。使土地利用結(jié)構(gòu)和布局受到資源開采的約束。

（二）資源生產(chǎn)用地面積大而分散

由于資源分配不均，資源枯竭型城市開始建設時就呈現(xiàn)點多、線長、面廣的分散局面，實際建成區(qū)土地使用面積的比例低、城市分散、布局失調(diào)、功能削弱弊端日漸明顯。許多礦業(yè)城市混合良田和其他非城市景觀，聚集度低。尤其是煤礦城市，以煤礦為中心進行各項建設，工礦用地多為組團式，占地面積大，布局比較分散，功能不夠齊全，形成了大分散、小集中，百里煤城、城鄉(xiāng)交錯的格局。

（三）后備土地資源不足，土地復墾難度較大

經(jīng)過多年開采，“礦竭城衰”成為我國大多數(shù)資源枯竭型城市面臨的主要問題之一。資源枯竭型城市經(jīng)過大規(guī)模的資源開發(fā)，未利用地減少，后備土地資源嚴重短缺，儲備土地主要是貧瘠且發(fā)展困難的用地。采煤塌陷區(qū)廢棄的土地經(jīng)過復墾后可以被使用，但復墾的成本較高。

（四）土地利用外部性特征明顯

長期以來，對資源實行粗放式管理，開發(fā)利用程度過高，但卻不重視保護管理，造成了一系列的生態(tài)環(huán)境問題，給生產(chǎn)帶來了一系列影響、危害人民的生命。生態(tài)破壞的主要表現(xiàn)為廢氣、廢水、廢物的排放，還包括占用、破壞土地以及地面塌陷等問題。2006年，山西省孝義市因采煤導致11.4萬人飲水困難，150平方公里的地面沉降，沉降面積占全市土地總面積的16%；陜西省銅川市因采煤導致156平方公里地面塌陷，塌陷面積占煤田總面積的45%，煤矸石堆積量達到了51.6萬噸，而遼源市的靜態(tài)塌陷區(qū)面積已達29.5平方公里。搬遷安置只能解決群眾的住房問題，并不能解除其生存和發(fā)展等方面存在的后顧之憂。

二、資源枯竭型城市土地利用存在的問題

（一）土地利用粗放，利用效率低

資源枯竭型城市常見的問題是城市建設時間短、土地面積大而分散，這樣就形成了粗放的城市土地利用格局。城市建設范圍大，聚合度低，建成區(qū)的實際比例小，浪費了土地資源，導致資源枯竭，人地矛盾突出。

（二）城市用地空間布局不合理

資源枯竭型城市的建設依托于資源開發(fā)，土地利用的空間分布一般呈現(xiàn)出比較混亂的格局，生產(chǎn)用地需求過大，而生活、商業(yè)和公共設施用地相對較少，道路、綠化用地嚴重短缺。因此,資源枯竭型城市的空間分布和城市結(jié)構(gòu)與一般城市相比具有很大的隨意性，土地的區(qū)位優(yōu)勢和級差效益沒有得到充分發(fā)揮。遼源市西安區(qū)原是繁華的商業(yè)和居住區(qū)，地處遼源煤礦的中心，由于反復開采，商場和很多民房下已變成采空區(qū)，出現(xiàn)地面下沉、房子開裂等一系列問題，采煤塌陷區(qū)房屋的危險性逐年增大。采煤塌陷區(qū)和該地區(qū)的棚戶區(qū)基礎設施滯后，交通不便，迫切需要建設和改造。

（三）亂占濫用耕地現(xiàn)象突出

基于礦產(chǎn)用地對資源枯竭型城市土地利用的限制，此類城市難以對土地利用進行宏觀調(diào)控。企業(yè)建設以各種礦產(chǎn)為中心，亂占耕地現(xiàn)象時有發(fā)生；工礦用地分布較為分散，占地面積大，其中塌陷和粉煤灰、煤矸石等固體廢棄物占用土地的問題十分突出。根據(jù)礦業(yè)報的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國每年產(chǎn)生煤矸石35萬噸，占地約6000公頃，僅國有重點煤礦的矸石山就超過1500座。全國歷年積存的廢石、尾礦累計占地67萬公頃。礦產(chǎn)開發(fā)遺棄的大量固體廢料和尾礦，由于不合理堆放和綜合利用率過低，侵占了大量的耕地、林地和草地，造成了土地資源的荒廢和沙漠化。

（四）土地資源破壞嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化

資源枯竭型城市在資源開發(fā)和土地利用的問題上存在嚴重沖突。煤礦塌陷區(qū)面積日益擴大，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成很大影響，使得房屋倒塌等情況頻繁發(fā)生；過度采伐森林、盲目開墾草原使水土流失面積加大，造成了土地資源的嚴重破壞；同時工業(yè)的廢水、廢氣、廢渣使得生態(tài)環(huán)境惡化，土地污染現(xiàn)象嚴重。

三、資源枯竭型城市土地集約利用的必要性及有效途徑

（一）資源枯竭型城市土地集約利用的必要性

資源枯竭型城市土地集約利用是我國人地矛盾突出的國情下經(jīng)濟快速發(fā)展的必然選擇。我國的資源枯竭型城市大多數(shù)處于衰退期，迫切需要調(diào)整、轉(zhuǎn)型和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型意味著對建設用地的需求量將有更大的增長，不斷增加的土地需求壓力將推動土地利用方式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，并逐步向集約利用的方向轉(zhuǎn)型。是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變粗放增長方式，以確保城市經(jīng)濟健康發(fā)展，同時也是資源枯竭型城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（二）資源枯竭型城市土地集約利用的有效途徑

一是政府行為科學化。我國的資源枯竭型城市很多都是先有資源的開發(fā)而后才有城市的發(fā)展，因此，長期存在著“大企業(yè)，小政府”的現(xiàn)象，在城市管理方面往往存在著條塊分割的問題。由于不成體制的原因造成了條塊分割，企業(yè)和政府同時進行著城市管理，而且許多企業(yè)級別比當?shù)卣墑e高。但是企業(yè)只重視生產(chǎn)經(jīng)營，不愿也無力進行城市建設。因此，在城市發(fā)展過程中，政府應發(fā)揮主導作用，在制度、規(guī)范和政策方面進行積極引導，組織、指導和協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)籌安排。如城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、管道安裝等都應是系統(tǒng)工程的一部分，應相互協(xié)調(diào)、相互配合、科學規(guī)劃。避免政策的分散和長期、中期、短期的行為不一致，以避免造成城市土地多家管制，有利大家爭，無力相互推諉扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時充分發(fā)揮政府職能部門的作用，認真對土地項目進行審批，避免不適當?shù)捻椖勘慌鷾?，建成后利用效率低，甚至很長時間都處于空置狀態(tài)，造成土地和土地附屬物投資的雙重性、長期性的浪費。應合理確定一切建筑物、用地項目的占地標準，避免盲目貪大求寬，造成土地與投資雙重性、隱蔽性和持久性的浪費。二是增加土地復墾和整理投入，加大舊城改造的力度和深度。土地復墾開發(fā)解決了遼源市土地的外部問題，避免了大量用地的粗放利用方式，調(diào)整了資源配置格局，對協(xié)調(diào)城市發(fā)展與耕地保護之間的矛盾具有非常重要的意義。開展城市整理的目的就是提高土地集約利用的水平和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。增加對土地復墾和整理的投資，將有助于提高城市土地利用的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益，同時保護耕地、實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)均衡。三是合理調(diào)整用地空間布局。從區(qū)位論的立場看，土地具有明顯的區(qū)位特征，土地的區(qū)位條件不同，在社會經(jīng)濟活動中所占的地位和起到的作用就不同，不同區(qū)位土地的生產(chǎn)力和利用效率也有差異，從而導致收入差距的形成。因此，分析研究不同區(qū)位條件下土地社會經(jīng)濟活動的運動規(guī)律和集約程度，研究各種現(xiàn)有的配置對土地的作用及其對土地的影響，合理調(diào)整土地利用的空間分布，呈現(xiàn)土地利用的地域差異，有利于向集約和節(jié)約利用土地的方向轉(zhuǎn)變。

四、資源枯竭型城市土地集約利用的對策

（一）提高全社會土地集約利用重要性的認識

資源枯竭型城市土地資源的集約利用，需要全社會達成共識，全面認識資源枯竭型城市土地集約利用面臨的困難，意識到土地粗放利用和土地生態(tài)破壞等對人們生產(chǎn)和生活環(huán)境的嚴重危害性，認識到珍惜土地和保護耕地、集約用地的重要性和必要性。進一步開展土地基本國情和國策教育，提高土地集約、合理、可持續(xù)利用法規(guī)和政策宣傳，以改善全社會對土地集約利用在全面建設小康社會、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及對生態(tài)環(huán)境保護的重要作用的認識，增強公民參與意識和監(jiān)督意識，為落實土地集約利用奠定堅實的思想基礎，營造良好的輿論氛圍。

（二）編制科學合理的城市規(guī)劃

科學、合理的規(guī)劃，對提高土地集約利用水平具有積極的作用。城市規(guī)劃的編制必須建立在充分調(diào)研的基礎上，對自然地理環(huán)境和社會經(jīng)濟條件進行全面認識和評價后，制定出切實可行的規(guī)劃。規(guī)劃對城市性質(zhì)的定位、城市空間結(jié)構(gòu)的布局、基礎設施建設的規(guī)模、公共服務設施提供的數(shù)量、交通運輸系統(tǒng)的建設等都需作出科學的安排。城市規(guī)劃既應注重規(guī)劃的超前性，為城市發(fā)展留下合理的空間，又要注重對城市土地資源的節(jié)約集約利用。

（三）推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整

資源枯竭型城市經(jīng)濟衰退的最根本原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以致于資源一旦枯竭，就會對資源枯竭型城市的經(jīng)濟發(fā)展造成很大阻礙。因此，遼源市可持續(xù)發(fā)展的關鍵問題是，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展私營經(jīng)濟，切實解決發(fā)展動力不足的問題，最終目的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一的資源主導型向多元主導型轉(zhuǎn)變，由單一國有經(jīng)濟所有制向多元所有制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。通過城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不僅可以提高土地收益，而且可以使城市土地資源得到充分利用，達到資源枯竭型城市土地集約利用的目的。

（四）加強資源礦產(chǎn)區(qū)土地的復墾與整治工作

加強資源礦區(qū)土地復墾與整治工作，可以增加可用土地面積，緩解人地之間的矛盾。因此，應建立專項資金，用于資源枯竭型城市土地的復墾和整治，以解決當?shù)卣畬ｍ椯Y金投入不足的問題；要規(guī)劃好、使用好經(jīng)復墾和整治好的土地，解決好投資主體與受益主體之間的關系問題。遼源市礦產(chǎn)資源豐富，并且分布相對集中，礦產(chǎn)品市場前景好，經(jīng)濟效益高，后續(xù)加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠景好，礦產(chǎn)開發(fā)技術經(jīng)濟條件較好，便于規(guī)模經(jīng)營，開發(fā)過程中對生態(tài)環(huán)境可以有效控制和恢復治理。鼓勵資源有保證的礦山擴大生產(chǎn)規(guī)模，鼓勵礦山綜合開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，鼓勵對呆滯的膨潤土、沸石、粘土礦的應用科研工作和科學合理的開發(fā)利用研究。在開采技術條件允許的情況下，鼓勵殘煤資源的開采。

（五）構(gòu)建城市土地集約利用的激勵機制

將土地集約利用和土地供應掛鉤，建立和完善增加土地供應與提高土地集約利用的激勵機制。實現(xiàn)增加土地供應量與提高土地集約利用水平之間的良性互動。堅持以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型推進城市轉(zhuǎn)型，改善城市發(fā)展的功能，提高城市品位，增強城市發(fā)展的能力。發(fā)揮距離省會長春市較近、交通便利、產(chǎn)業(yè)相關性較高的相對區(qū)位優(yōu)勢，努力尋求遼長兩市長期一體化發(fā)展，主動承接長春的生產(chǎn)要素外溢，努力把遼源建設成長春市的衛(wèi)星城市。圍繞這一發(fā)展方向，修訂城市空間布局規(guī)劃、城市擴展規(guī)劃、城市道路“三環(huán)四縱六橫”規(guī)劃、配套設施綜合布局規(guī)劃。修訂土地利用總體規(guī)劃，加強綠化和美化，在保護天然林的基礎上，強化觀賞林景觀建設，使遼源市恢復其原有面貌。